／中國水力發(fā)電工程學(xué)會(huì) 張博庭／

2015年是“十二五”規(guī)劃最后一年，在這僅剩的一年多時(shí)間里，我國有關(guān)水電能源發(fā)展的“十二五”規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)能否如期完成，是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

加速水電發(fā)展勢(shì)在必行

2014年11月3日聯(lián)合國發(fā)布的報(bào)告稱，在遏制氣候變化問題上，各國政府為了避免發(fā)生無法逆轉(zhuǎn)的情況，就必須在2100年前實(shí)現(xiàn)溫室氣體零排放。該報(bào)告顯示，要爭(zhēng)取平均溫度升幅不超過2℃，至2050年全球溫室氣體排放必須較當(dāng)前減少40%～70%，到2100年接近零或更低。

目前，我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)力，不僅來自國際社會(huì)的減排壓力，而且也已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)改善民生的最重要訴求。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)要求我們必須進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。為此，國家也已經(jīng)明確提出了“去煤化”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。然而，替代煤炭靠什么，在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)水平下，比較現(xiàn)實(shí)的還是要靠開發(fā)我國的水電，因?yàn)?，我國的水能資源世界第一，總量約占全球的1/6，且目前只利用了約30%，還有巨大的開發(fā)潛力。

根據(jù)普查，我國水能資源的總量超過6萬億千瓦時(shí)/年，按照水電專家潘家錚院士的“一度電一斤煤”的建議估算，我國的水能資源總量大約相當(dāng)于每年30多億噸原煤，目前已具備了技術(shù)開發(fā)條件的水能資源約為每年13億噸。實(shí)際上已開發(fā)利用的還不到5億噸。不僅如此，與同樣是可再生能源的間歇性的風(fēng)電和太陽能發(fā)電完全不同，水電能源是優(yōu)質(zhì)的可調(diào)節(jié)電源，如果能將我國已經(jīng)具備開發(fā)條件的大約相當(dāng)于8億噸原煤的水能開發(fā)利用，不僅我國電網(wǎng)接納風(fēng)電和太陽能發(fā)電的能力可以得到數(shù)倍的提高，而且還能大幅度提高核能等清潔能源發(fā)電的利用率?？傊?，近20年內(nèi)，水力發(fā)電毫無疑問將是我國替代煤炭的第一主力。

水電政策暖風(fēng)頻吹

作為我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的的第一主力，國家對(duì)水電的政策支持是一貫的。2014年3月12日財(cái)政部再次發(fā)布對(duì)大型水電企業(yè)實(shí)行增值稅優(yōu)惠政策的通知。通知宣布，裝機(jī)容量超過100萬千瓦的水力發(fā)電站（含抽水蓄能電站）銷售自產(chǎn)電力產(chǎn)品，自2013年1月1日～2015年12月31日，對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過8%的部分實(shí)行即征即退政策；自2016年1月1日～2017年12月31日，對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過12%的部分實(shí)行“即征即退”政策。

這個(gè)通知雖然優(yōu)惠的只是針對(duì)裝機(jī)百萬千瓦以上的大型水電站，但是由于我國所獲得多數(shù)的水電都是來自百萬千瓦以上的水電站，因此，實(shí)際受益的水電企業(yè)還是不少。加之此前國家已經(jīng)對(duì)小水電實(shí)施了增值稅6%的優(yōu)惠政策，所以，國家從稅收上支持和鼓勵(lì)水電發(fā)展的態(tài)度是顯而易見的。

除此之外，為了促進(jìn)抽水蓄能電站健康發(fā)展，充分發(fā)揮抽水蓄能電站的綜合效益，2014年8月18日國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于完善抽水蓄能電站價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》，宣布對(duì)抽水蓄能電站實(shí)行兩部制電價(jià)。此前國家對(duì)抽水蓄能電站的政策是，由電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)安全運(yùn)行的需要自行建造抽水蓄能電站，其成本在電網(wǎng)運(yùn)行的費(fèi)用中自行消化，國家不給抽水蓄能電站單獨(dú)核定電價(jià)。此項(xiàng)規(guī)定的目的，是要防止沒有實(shí)際產(chǎn)能效果的抽水蓄能電站成為一種投資驅(qū)動(dòng)，從而增加電網(wǎng)和銷售電價(jià)的成本。然而，這一規(guī)定在控制了電網(wǎng)運(yùn)行成本的同時(shí)，也極大抑制了抽水蓄能的發(fā)展。抽水蓄能的緩慢發(fā)展，使得我國以煤炭為主的電力系統(tǒng)接納風(fēng)能、太陽能發(fā)電的能力受到了極大局限。加上目前我國水能資源的開發(fā)和利用還不充分，很多流域由于缺少龍頭水庫的調(diào)蓄，水電的豐枯季節(jié)發(fā)電量相差巨大，因此，由于電網(wǎng)的調(diào)節(jié)能力不足造成的棄風(fēng)、棄水等浪費(fèi)現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。按照“十二五”發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，我國“十二五”期間本應(yīng)該開工4000萬千瓦抽水蓄能電站，但由于沒有電價(jià)政策的支持，投資缺乏動(dòng)力，實(shí)際的結(jié)果很可能連規(guī)劃任務(wù)的一半都完成不了。

2014年8月出臺(tái)的關(guān)于抽水蓄能電價(jià)的文件，將從根本上調(diào)動(dòng)起社會(huì)各界投資需抽水蓄能電站建設(shè)的積極性，最終有助于我國清潔能源（尤其是非水電的可再生能源）的快速發(fā)展。這項(xiàng)重大的利好政策所帶來的“紅利”，將在未來的“十三五”中逐步體現(xiàn)。

我國水電裝機(jī)持續(xù)高速增長

2014年我國水電的發(fā)展速度依然十分迅猛，水電的裝機(jī)和發(fā)電量在2014年繼續(xù)大幅度增長。在2013年我國新增水電裝機(jī)達(dá)到破記錄的3000萬千瓦的基礎(chǔ)上，2014年上半年，我國新增水電裝機(jī)已超過千萬千瓦，提前半年多完成了“十二五”規(guī)劃提出的水電裝機(jī)2.9億千瓦的目標(biāo)。預(yù)計(jì)到2014年底，我國水電裝機(jī)總量很有可能突破3億千瓦大關(guān)。

在水電裝機(jī)快速增長的同時(shí)，2014年我國水電發(fā)電量和機(jī)組平均利用小時(shí)數(shù)也比上一年有了較大幅度的增加。由于2014年的氣候明顯具有先旱后澇的特點(diǎn)，所以，2014年下半年我國水電的發(fā)電量出現(xiàn)了大幅度增長。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2014年第三季度全國水電的發(fā)電量同比增長35.5%，其中2014年9月我國水電發(fā)電量比上年同期的增速高達(dá)50%以上。2014年底，我國水電的年發(fā)電量完成“十二五”規(guī)劃提出的9100億千瓦時(shí)的目標(biāo)已毫無懸念，如果來水依然豐沛，甚至有可能會(huì)創(chuàng)造水電年發(fā)電量萬億千瓦時(shí)的新記錄。

伴隨著我國水電事業(yè)的快速發(fā)展，主要服務(wù)于我國西電東送戰(zhàn)略的特高壓電網(wǎng)的發(fā)展和建設(shè)也持續(xù)加快。然而由于我國水電的裝機(jī)和發(fā)電量增幅巨大，因此，一些地區(qū)受到外送通道的局限，2014年我國水電汛期被迫棄水的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。

水電新開工量嚴(yán)重不足

2014年以來，相對(duì)于水電裝機(jī)和發(fā)電量的快速增長，我國水電的投資額和新開工的數(shù)量卻在明顯下降。值得一提的是，2013年5月，國家曾出臺(tái)了“以電力消納地平均上網(wǎng)電價(jià)”核定水電上網(wǎng)電價(jià)的新機(jī)制。當(dāng)時(shí)社會(huì)輿論普遍都以為水電的電價(jià)偏低，因而此規(guī)定的出臺(tái)是水電發(fā)展的重大利好。但實(shí)際上，真正上網(wǎng)電價(jià)偏低的僅僅是一些過去建設(shè)的老水電站，而在現(xiàn)實(shí)中由于水電開發(fā)的移民、環(huán)保成本的快速上升，新建水電站的電價(jià)早已超過了一般的火電。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，2013年我國新建電站的平均預(yù)算成本，已超過每千瓦1.5萬元。原來國家所實(shí)施的“成本加成”的水電定價(jià)方式，主要是想利用水電的低成本優(yōu)勢(shì)拉低整個(gè)社會(huì)的用電成本。然而，隨著水電開發(fā)中移民和環(huán)保成本的快速上升，繼續(xù)實(shí)施“成本加成”的定價(jià)方式，不僅不再會(huì)拉低社會(huì)的用電成本，反而會(huì)推高成本。至此，水電低成本的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不復(fù)存在，國家依靠發(fā)展水電的同時(shí)還能降低社會(huì)用電成本的時(shí)代已宣告結(jié)束。新的電價(jià)政策出臺(tái)后，無法消化的移民環(huán)保成本已經(jīng)使得企業(yè)的水電開發(fā)積極性迅速下降。這已經(jīng)導(dǎo)致2013年我國水電核準(zhǔn)項(xiàng)目再創(chuàng)“十二五”以來的新低。

2014年以來，這種水電開工不足的局面依然沒有改觀。原來的水電開工不足，主要是核準(zhǔn)難、審批難。然而只要項(xiàng)目能夠獲得批準(zhǔn)，水電開發(fā)企業(yè)的積極性還是非常高的。因?yàn)楸M管水電開發(fā)的移民和環(huán)保成本不斷攀升，但由于水電的上網(wǎng)加成的電價(jià)核定方式可以水漲船高地消化各種成本，所以，企業(yè)開發(fā)的利潤率還是可以保障的。然而“以電力消納地平均上網(wǎng)電價(jià)”核定水電上網(wǎng)電價(jià)的新機(jī)制實(shí)施后，新建水電站的電價(jià)已經(jīng)沒有水漲船高的余地，環(huán)境和移民成本較高的水電開發(fā)項(xiàng)目將明顯受到抑制。

必須承認(rèn)，這項(xiàng)新政策出臺(tái)后，我國水電的經(jīng)濟(jì)可開發(fā)資源總量毫無疑問的會(huì)明顯下降。我國水電開發(fā)在原來的“審批難”、“核準(zhǔn)難”的基礎(chǔ)上，又會(huì)增加一項(xiàng)“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)差”的新問題。

龍頭水電站的開發(fā)遭遇新難題

受新的水電電價(jià)政策影響最大的是具有大型水庫的龍頭水電站。2014年10月6日，單位千瓦預(yù)算成本超過22000元的雅礱江兩河口水電站，經(jīng)國家核準(zhǔn)正式開工。兩河口水電站本身的裝機(jī)容量300萬千瓦，設(shè)計(jì)多年平均年發(fā)電量為110億千瓦時(shí)。但該電站建成后通過對(duì)雅礱江下游水電站補(bǔ)償調(diào)節(jié)，在不增加其他物質(zhì)投入的條件下，將增加雅礱江中下游梯級(jí)水電站枯水年平枯期平均出力445萬千瓦，增加平枯期電量225億千瓦時(shí)。非常幸運(yùn)的是雅礱江上的梯級(jí)水電站全都屬于雅礱江水電開發(fā)公司，所以，補(bǔ)償效益可以被用來補(bǔ)償兩河口水庫建設(shè)的高成本。這也是兩河口水電站在國家出臺(tái)了“以電力消納地平均上網(wǎng)電價(jià)”核定水電上網(wǎng)電價(jià)的新機(jī)制之后，仍然能夠獲得國家核準(zhǔn)的主要原因。

其他類似的龍頭水電站，似乎都沒有雅礱江的兩河口這么幸運(yùn)。大渡河上的雙江口水電站也是一座具有多年調(diào)節(jié)功能的龍頭水電站，雖然龍頭電站的綜合效益非常優(yōu)越，但由于大渡河流域的梯級(jí)電站分別屬于不同業(yè)主，所以，大渡河的主要開發(fā)商很難下定開發(fā)雙江口的決心。因?yàn)?，在投資回報(bào)不能得到梯級(jí)補(bǔ)償效益的情況下，單價(jià)超過2萬元的建設(shè)成本，基本上可以肯定電站開建之日，就是巨額虧損開始之時(shí)。

同樣遭遇大水庫難題的還有紅水河上的龍灘水電站。龍灘二期大壩加高后將增加上百億庫容，同時(shí)可以大幅度提高紅水河梯級(jí)水電站補(bǔ)償發(fā)電效益，但由于紅水河上的梯級(jí)電站并非都是一個(gè)業(yè)主，如果大壩加高的移民成本不能通過較高的電價(jià)加以回報(bào)，作為龍灘水電站的業(yè)主，基本上已經(jīng)明確表示將放棄龍灘二期的建設(shè)意愿。

金沙江上的虎跳峽（龍盤）電站是一座庫容僅次于三峽的龍頭水庫電站，該電站由于下游的電站眾多，其補(bǔ)償效益十分巨大，據(jù)測(cè)算，除了電站本身的發(fā)電之外，虎跳峽大水庫所創(chuàng)造的的補(bǔ)償發(fā)電效益，相當(dāng)于再建一個(gè)三峽。然而，盡管虎跳峽的發(fā)電效益比三峽還要高得多，但由于牽扯到10萬的移民，讓各方一直不肯下決心?，F(xiàn)在如果采用“以電力消納地平均上網(wǎng)電價(jià)”核定水電上網(wǎng)電價(jià)的新機(jī)制，原來開發(fā)積極性很高的開發(fā)商，恐怕也會(huì)負(fù)率重重。

除了具有大型水庫的龍頭水電站之外，我國下一步的水電資源的主戰(zhàn)場(chǎng)西藏地區(qū)的水電開發(fā)，也將受制于“以電力消納地平均上網(wǎng)電價(jià)”核定水電上網(wǎng)電價(jià)的新機(jī)制。因?yàn)?，西藏地區(qū)水電開發(fā)的交通、環(huán)境和建設(shè)成本遠(yuǎn)高于內(nèi)地，如果西藏水電也都只能“以電力消納地平均上網(wǎng)電價(jià)”核定水電上網(wǎng)電價(jià)，那么我國西藏地區(qū)的水電基本上失去了商業(yè)化開發(fā)的可能性。水電亟需解決投資回報(bào)難的問題 2015年是“十二五”規(guī)劃的完成年，按照“十二五”水電開工1.6億千瓦時(shí)的規(guī)劃目標(biāo)，不僅規(guī)劃落空目前已成定局，而且很可能“十二五”水電的實(shí)際開工量還不足規(guī)劃目標(biāo)的一半。按照水電建設(shè)4～8年的建設(shè)期計(jì)算，“十二五”水電開工的不足，將直接影響我國“十三五”期間的水電投產(chǎn)數(shù)量。如果不能采取特別的補(bǔ)救措施，我國對(duì)國際社會(huì)的2020年非化石能源的比重達(dá)到15%的減排承諾將難以實(shí)現(xiàn)。

為保障我國乃至全球的可持續(xù)發(fā)展，我國的水電必須加快發(fā)展，水電“投資回報(bào)”的難題必須盡快解決。解決的思路可以是兩個(gè)方向：一個(gè)是國家像對(duì)待其他可再生能源發(fā)展一樣，從政策上真正支持水電的開發(fā)（例如，像風(fēng)能和太陽能發(fā)電一樣容許出現(xiàn)高于平均上網(wǎng)電價(jià)的水電電價(jià)），或者由國家財(cái)政直接補(bǔ)貼開發(fā)企業(yè)（例如，財(cái)政支持藏木水電開發(fā)的方式）。另一個(gè)方向就是要控制，或者合理轉(zhuǎn)移、分?jǐn)傹堫^水庫電站的建設(shè)成本。

要控制水電開發(fā)的成本，必須要在中央和各級(jí)地方政府充分認(rèn)識(shí)到水電開發(fā)對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展重要作用的基礎(chǔ)上，搞清楚水電開發(fā)與移民脫貧和生態(tài)環(huán)境之間相輔相成的雙贏關(guān)系。而不應(yīng)該把水電開發(fā)當(dāng)成一塊“唐僧肉”來對(duì)待，無節(jié)制地加大水電開發(fā)過程中的移民、環(huán)保的成本。要知道任何殺雞取卵的方式，都不可能有利于地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

此外，適當(dāng)轉(zhuǎn)移和分?jǐn)傹堫^水庫的建設(shè)成本，也是一種現(xiàn)實(shí)可行的方式。雅礱江上兩河口水電站，為何可以承擔(dān)每千瓦2萬多元的高成本?因?yàn)椋麄兛梢酝ㄟ^下游電站的梯級(jí)補(bǔ)充效益分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本。這就是一個(gè)流域完全由一家公司進(jìn)行開發(fā)的好處。如果國家能通過某種措施，保障龍頭水庫所創(chuàng)造的補(bǔ)償效益，能夠用來分?jǐn)傹堫^水電站的建設(shè)成本，那么大渡河上的的雙江口、金沙江上的虎跳峽，甚至龍灘的二期加高工程，在經(jīng)濟(jì)上都將是可行的。

最后，除了用梯級(jí)電站的補(bǔ)償效益補(bǔ)償之外，國家還可以考慮利用水利建設(shè)的基金協(xié)助龍頭水電的大型水庫開發(fā)。事實(shí)上大型水庫的社會(huì)公益作用極大，非常需要由國家投資建設(shè)。美國的大型水利水電工程，都是由國家投資建設(shè)的。我國的三峽工程國家投入的“三峽建設(shè)基金”，本質(zhì)上也是一種國家投資社會(huì)公益作用巨大的大水庫建設(shè)的方式。假設(shè)國家不對(duì)三峽的大水庫進(jìn)行投資，完全依靠某一個(gè)發(fā)電企業(yè)用發(fā)電的利潤保障三峽水庫的建設(shè)和運(yùn)行，那么三峽工程恐怕永遠(yuǎn)也建不起來。

此外，如果沒有國家的投資，對(duì)于防洪和供水等水資源調(diào)控作用巨大的龍頭水電站，不僅建設(shè)難，管理起來更是困難重重。所以，國家最好能像建設(shè)三峽工程一樣，通過水利建設(shè)基金建設(shè)并管理好虎跳峽、龍灘（二期）等對(duì)社會(huì)作用巨大的龍頭水庫。要知道對(duì)于這些水資源作用僅次于三峽的工程，無一例外都適用三峽工程的“建比不建好”，“早建比晚建好”的結(jié)論。

綜上所述，我國水電開發(fā)尤其是大型龍頭水電站的開發(fā)建設(shè)，不僅是解決能源的問題，同時(shí)也是解決社會(huì)發(fā)展所必須的水資源問題。我國的水資源綜合規(guī)劃雖然已經(jīng)規(guī)定了這一目標(biāo)，但是，如果讓這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，還需要進(jìn)一步探討具體的措施。

總之，在即將來到的2015年，能否利用中央水利發(fā)展與改革的政策紅利解決我國大型水電（尤其是龍頭水庫）市場(chǎng)化開發(fā)投資回報(bào)難的新課題，將是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。