吳西順，孫張濤，舒思齊，楊添天

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地學(xué)文獻(xiàn)中心，北京 100083；2.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；3.中國(guó)地質(zhì)圖書館，北京 100083)

世界頁巖氣發(fā)展形勢(shì)及政策分析

吳西順1，3，孫張濤1，3，舒思齊2，楊添天2

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地學(xué)文獻(xiàn)中心，北京 100083；2.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；3.中國(guó)地質(zhì)圖書館，北京 100083)

頁巖氣在全世界方興未艾，并已在許多國(guó)家成為重要的非常規(guī)能源。雖然美國(guó)仍然在頁巖氣的商業(yè)化生產(chǎn)方面一路遙遙領(lǐng)先，但是其他地區(qū)都在憑借技術(shù)進(jìn)步和政策推動(dòng)加速追趕。目前，資源、政策、技術(shù)和需求已成為頁巖氣產(chǎn)業(yè)的4個(gè)主要推動(dòng)和制約因素。本文主要研究頁巖氣的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和政策效果。不少國(guó)家的頁巖氣政策已經(jīng)從簡(jiǎn)單刺激演化到規(guī)范發(fā)展的階段。特別是世界油價(jià)動(dòng)蕩和美國(guó)當(dāng)前的政策導(dǎo)致移動(dòng)性生產(chǎn)要素流至國(guó)外。澳大利亞、中國(guó)、印尼、阿根廷、英國(guó)、波蘭等國(guó)家雖然起步較晚，但政策效果正在逐步顯現(xiàn)。世界頁巖氣政策的趨勢(shì)主要表現(xiàn)為：新興國(guó)家積極創(chuàng)新發(fā)展模式；水資源及環(huán)境監(jiān)管加強(qiáng)；財(cái)稅政策出現(xiàn)調(diào)整；北美技術(shù)成熟，產(chǎn)量企穩(wěn)；歐洲政策趨暖；亞洲進(jìn)展迅速。當(dāng)前來看，一國(guó)頁巖氣政策成功的關(guān)鍵在于找準(zhǔn)規(guī)范與促進(jìn)的平衡點(diǎn)。

頁巖氣；產(chǎn)業(yè)政策；稅收；規(guī)范；平衡點(diǎn)

能源安全是每個(gè)國(guó)家時(shí)刻要考慮的重要事務(wù)。而頁巖資源有望實(shí)現(xiàn)能源自給、推動(dòng)工業(yè)化、改善貿(mào)易條件以及減少碳足跡[1]。當(dāng)今，頁巖氣已經(jīng)從“未來藍(lán)圖”迅速成為全球能源的重要組成部分。目前，資源、政策、技術(shù)和需求已成為頁巖氣產(chǎn)業(yè)的4個(gè)主要推動(dòng)和制約因素。本文以美國(guó)和阿根廷為美洲典型、以英國(guó)和波蘭為歐洲典型、以中國(guó)和印尼為亞洲典型、以澳大利亞為澳洲典型，通過案例分析，在全球視野下研究頁巖氣政策的現(xiàn)狀、趨勢(shì)與效果。

1 頁巖氣儲(chǔ)量巨大，世界格局呈現(xiàn)

美國(guó)能源信息署(EIA)2013年發(fā)布了一份關(guān)于41個(gè)國(guó)家技術(shù)可采頁巖氣資源的報(bào)告。技術(shù)可采資源是指不考慮與生產(chǎn)相關(guān)的成本以及石油和天然氣價(jià)格，使用目前的技術(shù)可以生產(chǎn)石油和天然氣的數(shù)量。其中前十位的國(guó)家見表1。

表1 技術(shù)可采頁巖氣資源前10位國(guó)家[2]

*能源信息管理局(EIA)估計(jì)的排名順序。 括號(hào)里的數(shù)字為ARI估計(jì)。資料來源：EIA技術(shù)可采頁巖油和頁巖氣資源。

當(dāng)前，世界各國(guó)的頁巖氣呈現(xiàn)出快速發(fā)展的局面，雖然美國(guó)仍然在這一寶貴資源的商業(yè)化生產(chǎn)方面一路遙遙領(lǐng)先，但是其他地區(qū)都在憑借一系列的發(fā)現(xiàn)和技術(shù)進(jìn)步加速追趕。究其原因，主要國(guó)家的頁巖氣政策已經(jīng)從簡(jiǎn)單刺激演化到規(guī)范發(fā)展的階段，而新興國(guó)家正處于大力推動(dòng)和制度創(chuàng)新的階段。特別是美國(guó)當(dāng)前的政策似乎會(huì)對(duì)頁巖氣的發(fā)展產(chǎn)生很大約束，而導(dǎo)致移動(dòng)要素特別是技術(shù)要素流至國(guó)外。除北美以外，澳大利亞、中國(guó)、英國(guó)、波蘭、印尼、阿根廷等許多國(guó)家已開始啟動(dòng)并大力推動(dòng)對(duì)頁巖氣的研發(fā)工作，雖然起步較晚，但是，政策效果正逐步顯現(xiàn)。

2 美洲頁巖氣形勢(shì)與政策效果

2.1 美國(guó)頁巖氣企穩(wěn)放緩

美國(guó)豐富的頁巖資源儲(chǔ)量以及具有競(jìng)爭(zhēng)力的天然氣價(jià)格(圖1)推動(dòng)了美國(guó)工業(yè)制造業(yè)的再度繁榮，并有望為氣密集型的制造業(yè)和化工行業(yè)帶來數(shù)百億的資金投資，創(chuàng)造成千上萬的新崗位。但是，它也引發(fā)了多次尖銳的政治和經(jīng)濟(jì)性辯論[3]。

2.1.1 各州政策分化不統(tǒng)一

聯(lián)邦級(jí)別的頁巖氣稅收刺激政策共持續(xù)了20多年，證交會(huì)(SEC)出臺(tái)的新規(guī)和新的儲(chǔ)量報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)也照顧到了非常規(guī)資源，將致密氣、煤層氣和頁巖氣統(tǒng)一劃歸非常規(guī)天然氣，并通過立法落實(shí)對(duì)非常規(guī)天然氣的補(bǔ)貼政策。

注：圖中數(shù)字第一行表示2012年的平均價(jià)格(美元/百萬英熱單位)；第二行數(shù)字表示從2012年亨利樞紐(Henry Hub)均價(jià)下降比率。圖1 美國(guó)主要天然氣樞紐價(jià)格圖示(數(shù)據(jù)來源：據(jù)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)(FERC)修改)

內(nèi)部各州的頁巖氣政策十分不統(tǒng)一，而且呈現(xiàn)出明顯的分野，大致可分為3派[4]，即：“先驅(qū)派(early adopter)”如德克薩斯、俄克拉荷馬和賓夕法尼亞各州、“觀望派(contemplators)”如紐約、德拉威爾福蒙特州，和“反對(duì)派(objectors)”如新澤西州。

關(guān)于水力壓裂技術(shù)和水資源的爭(zhēng)論的一直在持續(xù)，聯(lián)邦和各州開展了大量事實(shí)調(diào)查和研究，但沒有跡象表明達(dá)成了任何共識(shí)。由于各州缺乏一致性，導(dǎo)致投資者有意回避某些州區(qū)(如紐約)，而傾向于更支持頁巖發(fā)展的州(如德克薩斯、北達(dá)科他州、賓夕法尼亞州和西弗吉尼亞州)。

2.1.2 加強(qiáng)監(jiān)管與規(guī)范

近年，美國(guó)出臺(tái)了新的監(jiān)管法規(guī)和措施，如修訂環(huán)保政策，并派專員對(duì)頁巖氣開采活動(dòng)監(jiān)督，并對(duì)違反規(guī)定的石油公司進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

例如，由于西德克薩斯遭受了數(shù)十年來最嚴(yán)重的干旱，保證進(jìn)一步開發(fā)Permian 盆地充足的水源成為了一個(gè)重要問題。其他的地區(qū)也正在努力保護(hù)水資源。由于水力壓裂過程需要使用大量的水而且容易污染地下水源，以一種可接受的、環(huán)保的方式來處理廢水是另外一項(xiàng)挑戰(zhàn)[5]。對(duì)于一些州來說，獲得污水處理井的許可證非常難，再次說明美國(guó)監(jiān)管制度的不一致性。

2.1.3 減少稅法優(yōu)惠

在稅法上，關(guān)于廢除鉆井成本資金的聯(lián)邦稅收優(yōu)惠，長(zhǎng)期性地缺乏一種共識(shí)而呈現(xiàn)出嚴(yán)重的分歧，國(guó)內(nèi)開發(fā)商正在密切關(guān)注這一事態(tài)的發(fā)展。

2011年起，奧巴馬政府一直準(zhǔn)備調(diào)整稅收政策，撤銷每年40億美元油氣公司的稅收減免(表2)?！罢鏘EA的報(bào)告顯示，與其他國(guó)家相比，美國(guó)對(duì)化石燃料幾乎不提供補(bǔ)貼……政府應(yīng)著眼于使美國(guó)更有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)開展活動(dòng)，而不是針對(duì)能源企業(yè)實(shí)施懲罰性稅收[6]。”

2.1.4 急需完善基礎(chǔ)設(shè)施

首先，隨著形勢(shì)的發(fā)展，美國(guó)輸氣管網(wǎng)逐漸呈現(xiàn)出許多問題。一些地區(qū)缺乏管道、碼頭和倉儲(chǔ)來存放，并把頁巖氣和頁巖油運(yùn)輸?shù)娇蛻籼?。運(yùn)輸這些材料增加了相當(dāng)大的成本，尤其是在使用火車運(yùn)輸?shù)臅r(shí)候更明顯。

表2 奧巴馬總統(tǒng)提案對(duì)頁巖氣的影響

為了充分發(fā)揮頁巖氣的潛力，據(jù)估計(jì)，從2011～2035年，需要投資2萬億美元用于上游濕天然氣的生產(chǎn)，投資1.7萬億美元用于干氣生產(chǎn)。另外，還需要投入2050億美元的資金用于天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如輸氣干線延長(zhǎng)約3.56萬m，還要建造5890億ft3的天然氣儲(chǔ)藏罐。

2.1.5 世界油價(jià)抑制頁巖氣

2014年底，世界形勢(shì)因俄羅斯和烏克蘭問題，中東石油價(jià)格大幅下降，使得美國(guó)進(jìn)口更多廉價(jià)石油，作為天然氣的替代商品，勢(shì)必會(huì)影響對(duì)頁巖氣的投資力度。再次反向驗(yàn)證了邁克爾波特教授的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論框架對(duì)機(jī)遇的重視。

2.2 阿根廷頁巖氣蓄勢(shì)待發(fā)

阿根廷擁有幾個(gè)世界上最大和質(zhì)量最好的若干頁巖區(qū)塊。據(jù)研究估計(jì)，可采頁巖氣和頁巖油儲(chǔ)量分別為2.27萬億m3和270億桶。只有中國(guó)和美國(guó)比它的儲(chǔ)量大。

阿根廷對(duì)頁巖氣項(xiàng)目的政策遵循與其它地區(qū)類似的模式，與國(guó)際公司開展了一系列的合作。例如，阿根廷國(guó)有能源公司Yacimientos Petrolífero Fiscales (YPF)在2012年末與雪佛龍公司簽署意向協(xié)議，在Vaca Muerta 開展一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。然而只取得了初步進(jìn)展，因?yàn)榉ㄔ簝鼋Y(jié)了雪佛龍?jiān)诎⒏⒊^190億美元的資產(chǎn)，凍結(jié)最終于2013年6月被撤銷。YPF在2013年3月通過建設(shè)并接通太平洋天然氣管道，朝著頁巖氣開發(fā)邁了一大步，其初始投資將在2500億～4000億美元之間。2013年3月初，YPF公司和Dow阿根廷公司簽署了一份諒解備忘錄，來合作開發(fā)位于Vaca Muerta的El Orejano地塊的第一批頁巖氣藏[6]。

結(jié)合政策監(jiān)管和技術(shù)問題，阿根廷的巨額儲(chǔ)量、良好的地質(zhì)條件以及強(qiáng)大的石油和天然氣工業(yè)將使頁巖的大規(guī)模商業(yè)化將成為大勢(shì)所趨。

3 歐洲政策從保守轉(zhuǎn)向開放

3.1 英國(guó)成歐洲頁巖氣的新貴

3.1.1 資源豐富，廣發(fā)許可證

雖然目前英國(guó)還沒有頁巖氣產(chǎn)量，但是英國(guó)地質(zhì)調(diào)查局最近的一項(xiàng)研究表明僅英格蘭北部就可能有多達(dá)40萬億m3的頁巖氣，而常規(guī)天然氣資源量?jī)H為1.5萬億m3。已獲得英國(guó)政府頒發(fā)的石油勘探和開發(fā)許可證(PEDL)的公司將獲準(zhǔn)勘探和開采頁巖氣以及其他類型的油氣資源。據(jù)估計(jì)，在334張陸地許可證中，幾十個(gè)被認(rèn)為具有頁巖氣潛力。

3.1.2 財(cái)稅補(bǔ)貼，政策給力

同許多國(guó)家一樣，英國(guó)將國(guó)產(chǎn)天然氣視為降低國(guó)外能源依賴的契機(jī)。天然氣還是英國(guó)最新發(fā)電戰(zhàn)略的關(guān)鍵，英國(guó)計(jì)劃在本土新建40個(gè)天然氣發(fā)電站。英國(guó)財(cái)政大臣喬治·奧斯本在2013年度財(cái)政預(yù)算案演講中說：“頁巖氣是未來的一部分，我們會(huì)讓它成為現(xiàn)實(shí)”。他推出舉措以支持這一新興行業(yè)，例如為水力壓裂公司減稅，發(fā)放氣田津貼來促進(jìn)在該領(lǐng)域的早期投資。

在英國(guó)海上油田進(jìn)行作業(yè)的能源公司所支付的各項(xiàng)稅費(fèi)，將與潛在的陸上頁巖氣鉆井相關(guān)聯(lián)。擬議中的改革包括新的頁巖氣現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)貼以及專項(xiàng)開支增補(bǔ)擴(kuò)展。英國(guó)海上的石油和天然氣作業(yè)公司將得到即時(shí)減稅，它們目前在北海的頁巖氣生產(chǎn)稅是開發(fā)成本的62%，而現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)貼可將頁巖氣生產(chǎn)利潤(rùn)稅從62%降低到30%。

3.1.3 監(jiān)管規(guī)范，具體到位

和美國(guó)相比，英國(guó)的人口密度很大，會(huì)不可避免地在相對(duì)鄰近市區(qū)的地方鉆探，這已經(jīng)引起了一些公眾對(duì)水體污染以及地震的恐懼，使得開發(fā)商難以確保得到城市規(guī)劃的批準(zhǔn)。最嚴(yán)重的是，人們已在關(guān)注頁巖氣操作可能會(huì)造成甲烷氣泄漏，而且會(huì)占用大量的電力。

在初期的水力壓裂引發(fā)了地震以后，政府強(qiáng)行暫停了18個(gè)月，但是后來的結(jié)論是頁巖勘探的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不大而且是可管理的。因此鉆探在2012年12月獲準(zhǔn)恢復(fù)，條件是需要嚴(yán)格監(jiān)控[4]。

英國(guó)政府擁有地下采礦權(quán)，監(jiān)管框架在2013年得以清晰具體化。2013年7月，英國(guó)的行業(yè)貿(mào)易組織“近海運(yùn)營(yíng)商集團(tuán)”(UKOOG)承諾向受頁巖氣作業(yè)影響的社區(qū)提供賠償；在需要壓裂的地區(qū)，運(yùn)營(yíng)商必須每口井在勘探階段提供1億英鎊(15萬美元)的社會(huì)福利，而且拿出1%的收入公用[6]。

3.1.4 企業(yè)活躍，有望投產(chǎn)

鮑蘭(Bowland)頁巖區(qū)是英國(guó)唯一活躍的頁巖鉆井地區(qū)，有Cuadrilla資源公司和IGas能源公司兩家在積極作業(yè)。前者是澳洲的一家小型鉆探公司，由前英國(guó)石油公司首席執(zhí)行官約翰·布朗勛爵領(lǐng)導(dǎo)。

2013年5月，英國(guó)的Centrica plc公司*Public Limited Company，股份公開有限公司。在英國(guó)的頁巖勘探邁進(jìn)了一大步，斥資40萬英鎊或60萬美元收購了Cuadrilla資源公司在Bowland勘探許可權(quán)的25%股份。它還將支付高達(dá)6000萬英鎊(9000萬美元)的勘探和評(píng)估費(fèi)用，如果達(dá)到開發(fā)階段將進(jìn)一步投入6000萬英鎊。根據(jù)規(guī)劃指導(dǎo)意見，最早可能在2017年年初開始投產(chǎn)。另外，Coastal油氣有限公司、Celtique能源公司、Dart能源公司和Eden能源公司也正在評(píng)估其在英國(guó)的頁巖資源潛力，但還沒有開始鉆探。像Centrica這樣的重量級(jí)的公司參與進(jìn)來，說明國(guó)內(nèi)外企業(yè)對(duì)英國(guó)頁巖氣的興趣越來越大。

3.2 波蘭立新法，吸引國(guó)際投資

波蘭的頁巖氣極其豐富，約為1萬億～5.3萬億m3[7]，多數(shù)位于中部沉積盆地，占?xì)W洲儲(chǔ)量的大約30%，同時(shí)公眾支持率達(dá)78%[8]。但，2012年的新潛力調(diào)查顯示，儲(chǔ)量不及預(yù)期，勘探測(cè)試結(jié)果也不理想，直接導(dǎo)致一大批外國(guó)公司紛紛離去。另外，復(fù)雜的政治和行政制約、資源稅以及對(duì)本國(guó)公司的偏袒，都讓外國(guó)投資者喪失信心和動(dòng)力。然而，2013年底以來，波蘭政府委派環(huán)境部長(zhǎng)專門負(fù)責(zé)頁巖氣領(lǐng)域，立法部門對(duì)制約其發(fā)展的法律法規(guī)進(jìn)行了重新梳理與修訂，進(jìn)一步明確了財(cái)稅規(guī)定。然而，波蘭有2/3的面積列入不同級(jí)別的保護(hù)區(qū)，有3/4的面積水資源周期性短缺(圖2)，這些都是重要制約因素。

圖2 波蘭頁巖氣及水資源分布

波蘭政府主要是采取頒發(fā)許可證的方式，先后向?？松梨?、雪佛龍等能源公司頒發(fā)了100多張頁巖氣勘探許可證[7]。目前波蘭首部頁巖氣法已經(jīng)在2014年開始完成。在中國(guó)國(guó)際礦業(yè)大會(huì)上，波蘭能源部長(zhǎng)專門向世界進(jìn)行了闡述。

4 澳大利亞：沉睡的巨人在蘇醒

4.1 資源豐沛，有待開發(fā)

政府機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，澳大利亞至少擁有11萬億m3技術(shù)上可采頁巖氣，儲(chǔ)量為世界第7，但與美國(guó)等國(guó)家相比，其勘探和開發(fā)程度仍然很低。然而，這個(gè)“沉睡的巨人”正處在變革的前夜，一系列的市場(chǎng)交易顯示了其迅猛的勢(shì)頭。

被視為具有最大商業(yè)潛力之一的庫珀盆地，從澳大利亞南部一直延伸到昆士蘭地區(qū)，覆蓋面積為13萬km2；坎寧盆地面積更大，達(dá)到47萬km2，從大陸西北海岸一直延伸至內(nèi)陸。

但其開發(fā)正處于起步階段，在庫珀盆地由Santos公司承擔(dān)的澳大利亞第一口頁巖氣井于2012年10月正式啟動(dòng)。雖然產(chǎn)量很小，但卻是一個(gè)重要的里程碑，影響深遠(yuǎn)。

4.2 區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，人口少市場(chǎng)近

在美國(guó)，頁巖氣通常接近人口稠密的地區(qū)和農(nóng)田，而與此不同，澳大利亞的大多數(shù)頁巖礦井通常都處于很偏遠(yuǎn)的地方。這就減少了一直困擾其它地方的頁巖氣開發(fā)的環(huán)境壓力和政策風(fēng)險(xiǎn)問題。

另一方面，澳大利亞的頁巖氣具有參與國(guó)內(nèi)和出口市場(chǎng)的潛力。在地理上，澳大利亞能夠向馬來西亞、越南提供頁巖氣，因?yàn)闁|南亞經(jīng)濟(jì)體正在加速工業(yè)化與城市化進(jìn)程；同時(shí)，也可以向日本、中國(guó)和韓國(guó)出口天然氣。特別是，澳大利亞與日本具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系，而且在日本核電計(jì)劃受到審查時(shí)，天然氣需求勢(shì)必劇增。

4.3 經(jīng)營(yíng)成本高

在澳大利亞，開發(fā)與經(jīng)營(yíng)的成本比較高。澳大利亞的資源項(xiàng)目將比美國(guó)墨西哥灣的資源項(xiàng)目要多耗費(fèi)40%的成本。澳大利亞的工資高于全球標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在資源領(lǐng)域。多年來，技術(shù)熟練型勞動(dòng)力已無法滿足采掘和能源行業(yè)的需求；工資水平正在飆升。

4.4 基礎(chǔ)設(shè)施需完善

大多數(shù)澳大利亞頁巖氣井深度大而且相對(duì)偏遠(yuǎn)，對(duì)于鉆井成本方面和可用的基礎(chǔ)設(shè)施是不利的。許多位置都離設(shè)備、運(yùn)輸設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施比較遠(yuǎn)，大大增加了項(xiàng)目和操作成本；庫珀盆地是澳大利亞頁巖區(qū)內(nèi)特殊的擁有重要天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)。天然氣提取出來之后，必須經(jīng)歷很長(zhǎng)的距離才能到達(dá)市場(chǎng)。

4.5 申請(qǐng)程序復(fù)雜

澳大利亞的政策合規(guī)成本也很高。獲得一個(gè)地點(diǎn)的勘探權(quán)限很復(fù)雜，要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，因?yàn)楦髦莺吐?lián)邦的要求都很繁瑣。而且碳稅和資源稅政策仍然存在一些不確定性。

在全球范圍內(nèi)，澳大利亞都具有穩(wěn)定的政府政策、良好的監(jiān)管框架和高水平的透明度。只要提供承購合同，澳大利亞的頁巖氣項(xiàng)目融資就不會(huì)產(chǎn)生問題。

5 亞洲成頁巖氣新興之地

5.1 中國(guó)：有望大規(guī)模成功

在世界技術(shù)性可采頁巖儲(chǔ)量的排名中，中國(guó)的頁巖油(320億桶)排名第3，頁巖氣(31.6tcm)毫無疑問位于第一。只要能克服高開采成本的壓力、獲得充足的水資源供應(yīng)并追趕上關(guān)鍵技術(shù)，這些巨大儲(chǔ)量加上不斷上漲的國(guó)內(nèi)需求，中國(guó)頁巖氣市場(chǎng)將前途無量。但是中國(guó)仍然在進(jìn)行頁巖油氣的采收和商業(yè)化生產(chǎn)方面，面臨著很大挑戰(zhàn)。

5.1.1 水力壓裂受挑戰(zhàn)，地質(zhì)復(fù)雜，水短缺

目前，水力壓裂技術(shù)仍靠從國(guó)外引進(jìn)，缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，被認(rèn)為是最大的障礙。據(jù)估計(jì)，為了合法使用水力壓裂技術(shù)，中國(guó)企業(yè)在美國(guó)進(jìn)行了金額至少花費(fèi)了456億人民幣(73億美元)。同時(shí)，嚴(yán)重的水資源短缺將制約高度依賴水資源的水力壓裂技術(shù)應(yīng)用。

5.1.2 體制原因造成國(guó)家投入為主

第一輪地塊只開放給中國(guó)國(guó)有企業(yè)，2011年將兩塊地塊授予了中國(guó)石化(南川)和河南CBM(秀山)。第二輪投標(biāo)對(duì)國(guó)內(nèi)私有企業(yè)和外國(guó)公司建立的合資企業(yè)開放，針對(duì)20各地塊，收到了83家公司的152份投標(biāo)，2013年1月，又有16家公司被授予了19 個(gè)地塊的勘探權(quán)。其中6家成功的公司為國(guó)營(yíng)企業(yè)，并且主要附屬于大的公用事業(yè)公司和煤炭企業(yè)，包括樺甸集團(tuán)、神華煤炭集團(tuán)和中國(guó)煤炭集團(tuán)。另外八家為新能源投資公司和兩家私人公司。如果在天然氣鉆探方面沒有經(jīng)驗(yàn)，那么這些企業(yè)很可能期望外國(guó)合作伙伴能帶來一些基本的專業(yè)知識(shí)。所有投標(biāo)成功的公司承諾將在三年內(nèi)花費(fèi)總額為125億人民幣(20億美元)的資金用于開發(fā)這些地塊。

5.1.3 投入大，商業(yè)產(chǎn)量少

根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至2012年底，中國(guó)已經(jīng)投資了超過70億人民幣即11.3億美元的資金，用于國(guó)內(nèi)頁巖氣的勘探。目前僅產(chǎn)出了1500萬m3的頁巖氣，遠(yuǎn)低于到2015年達(dá)到每年65億m3的官方目標(biāo)。中石化和中石油兩家公司的預(yù)期目標(biāo)是到2015年分別達(dá)到20億m3和15億m3。

2013年中國(guó)頒發(fā)了更多的許可，希望寄托在大量的中外合資企業(yè)身上，如中石油與殼牌公司的生產(chǎn)共享體于2013年3月首家獲得批準(zhǔn)。如果截至2015年，能夠采出約45%的頁巖氣，就每立方米頁巖氣獲國(guó)家補(bǔ)貼0.4元。這也是中國(guó)政府關(guān)于頁巖氣和頁巖油做出的進(jìn)一步承諾，被認(rèn)為是鼓勵(lì)外國(guó)投資在華開展股份合資和合同合資。專家預(yù)計(jì)中國(guó)要到2015年才有望出現(xiàn)大規(guī)模的商業(yè)化生產(chǎn)。

中石化與BP和?？松梨诤炇鹆斯餐u(píng)估協(xié)議評(píng)價(jià)，雖然由于地形的高度挑戰(zhàn)性，到2013為止，還沒有開始鉆探。雪佛龍公司在貴州的龍里地塊鉆探了一口礦井，但據(jù)中國(guó)石化官方消息稱其結(jié)果“不太理想”。截至2012年底，中石油、中石化、延長(zhǎng)殼牌石油有限公司共鉆探了約80個(gè)頁巖氣井。在另一項(xiàng)合作中，殼牌公司與中海油(CNOOC)簽署了一份聯(lián)合研究協(xié)議，將針對(duì)頁巖氣開采提供技術(shù)援助。

2013年3月，殼牌公司宣布作為與中石油合作項(xiàng)目的一部分，計(jì)劃耗資62.5億元用于川盆地面積為35000km2的富順-永川地塊開發(fā)頁巖天然氣資源。官方報(bào)告稱，天然氣日產(chǎn)量為6萬～13萬m3。2014年中國(guó)四川涪陵等地的頁巖氣項(xiàng)目也勢(shì)頭不錯(cuò)。

5.1.4 擴(kuò)展輸氣網(wǎng)，開拓市場(chǎng)前景

現(xiàn)有的管道基礎(chǔ)設(shè)施也不足以將天然氣運(yùn)輸?shù)街饕娜丝谥行?，這些地方往往距離氣源數(shù)百英里，甚至數(shù)千英里。中國(guó)石油天然氣總公司(CNPC)，該國(guó)最大的石油和天然氣生產(chǎn)商和供應(yīng)商，已經(jīng)開始在四川省西南部建設(shè)全國(guó)第一條總長(zhǎng)超過90km的專用頁巖天然氣管道。這條管道將把長(zhǎng)寧地塊的天然氣礦井與現(xiàn)有的通往云南省的一條天然氣管道連接起來，其運(yùn)輸能力將達(dá)到450萬m3。

中國(guó)政府的財(cái)政補(bǔ)貼幫助推動(dòng)商業(yè)化生產(chǎn)?；A(chǔ)設(shè)施的改善正加速這一趨勢(shì)。

5.2 印尼：意在拓展氣源

5.2.1 資源量大，政府支持

政府官方的研究表明，印度尼西亞的頁巖氣儲(chǔ)量約為16萬億m3，有可能使其成為世界上最大的頁巖氣供應(yīng)地之一。

為了克服未來供應(yīng)的不足并保障其能源安全，印尼政府于2013年5月針對(duì)21個(gè)石油和天然氣勘探區(qū)塊投標(biāo)。其中，有4個(gè)是位于卡里曼丹島(Borneo)和蘇門答臘島的非常規(guī)性天然氣特許地塊，由兩個(gè)頁巖氣區(qū)塊和兩個(gè)煤層氣區(qū)塊組成(圖3)。

圖3 印尼風(fēng)險(xiǎn)型原地頁巖氣資源[2](數(shù)據(jù)來源：技術(shù)可采性頁巖油和頁巖氣，EIA)

國(guó)家Pertamina油氣公司簽署了一份為期30年的北蘇門答臘的Sumbagut區(qū)塊的頁巖氣合同。該地塊擁有5250億m3的儲(chǔ)量，開發(fā)成本高達(dá)80億美元。塔利斯曼能源公司在印尼具有很長(zhǎng)的投資歷史，在美國(guó)鷹灣和馬塞勒斯頁巖氣區(qū)也具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，希望憑其專業(yè)技術(shù)和能力來協(xié)助該地區(qū)的勘探、評(píng)價(jià)和開發(fā)。其他國(guó)際公司如雪佛龍、康菲石油、埃克森美孚以及一些加拿大和澳大利亞的石油公司，也都對(duì)其感興趣。

5.2.2 政策欠透明，國(guó)際資本觀望

印度尼西亞的石油和天然氣工業(yè)是由管理部門SKKMigas所控制的。政治的變化已經(jīng)使投資者對(duì)于監(jiān)管環(huán)境信心倍減，但一些公司仍然對(duì)于投資該國(guó)頁巖氣興趣很大。在生產(chǎn)共享合同(PSC)指導(dǎo)下，勘探作業(yè)和開發(fā)投入仍有利可圖，但頁巖氣開發(fā)人必須向政府出售25%的探明儲(chǔ)量，以滿足印度尼西亞的國(guó)內(nèi)需求。目前與頁巖氣的開發(fā)相關(guān)的刺激因素很少，并且當(dāng)?shù)貕K邊界與那些已建立的常規(guī)油氣上游運(yùn)營(yíng)商發(fā)生沖突時(shí)，還存在開發(fā)權(quán)透明度不夠的情況和開采權(quán)不明確的問題。

印尼政府持有所有天然氣地塊的大部分股權(quán)，并由一個(gè)外資運(yùn)營(yíng)商提供技術(shù)援助和地塊的實(shí)際操作，其將得到一小部分股權(quán)。目前還沒有出現(xiàn)頁巖氣資源項(xiàng)目的兼并或并購行為，顯示廣大國(guó)際投資者還在斟酌和觀察該國(guó)投資環(huán)境。

5.2.3 持續(xù)推動(dòng)，前景可觀

雖然印度尼西亞繼續(xù)投資非常規(guī)的地塊來推動(dòng)國(guó)內(nèi)將來的生產(chǎn)水平，但是頁巖氣的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，該國(guó)在未來的5～10年仍需要進(jìn)口天然氣。而且，隨著亞洲市場(chǎng)在未來的幾年里有可能從美國(guó)、澳大利亞和非洲進(jìn)口更大量的廉價(jià)天然氣[10]，在印度尼西亞頁巖勘探中投資大規(guī)模的資金可能具有一定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，印度尼西亞政府已經(jīng)選擇通過投資建設(shè)那些能夠增強(qiáng)其再氣化、存儲(chǔ)和分發(fā)進(jìn)口液化天然氣貨物能力的基礎(chǔ)設(shè)施，來確保未來的能源需求。

6 政策總結(jié)與討論

作者認(rèn)為世界頁巖氣的發(fā)展形勢(shì)應(yīng)該從政策探究原因。從格局上看，世界各國(guó)的頁巖氣政策呈現(xiàn)如下態(tài)勢(shì)：北美包括美加的頁巖氣政策比較成熟并趨于規(guī)范，南美阿根廷則屬未來之星；歐洲的政策一直比較保守但是波蘭和英國(guó)似乎有所突破；亞洲的頁巖氣政策推進(jìn)主要分布在環(huán)太平洋西岸；澳大利亞的政策成本較高在一定程度上制約著頁巖資源的開發(fā)。從發(fā)展趨勢(shì)上，主要呈現(xiàn)出如下規(guī)律。

1)新興頁巖氣國(guó)家積極探索新發(fā)展模式。如中國(guó)、波蘭、阿根廷等國(guó)，由于地質(zhì)條件、企業(yè)狀況、法律社會(huì)環(huán)境不同，都在積極創(chuàng)新。

2)行業(yè)監(jiān)管加強(qiáng)，重點(diǎn)是水資源和誘發(fā)地震的研究和立法。加拿大規(guī)范頁巖氣的政策主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)方面[11]，未在稅收優(yōu)惠方面進(jìn)行顯著調(diào)整，只要求開發(fā)頁巖氣的公司必須向政府提供充分信息，以更好利用和保護(hù)當(dāng)?shù)厮Y源。多數(shù)歐洲國(guó)家鑒于環(huán)境問題暫緩或者禁止了對(duì)頁巖氣的開發(fā)。如，保加利亞議會(huì)2012年1月頒布法令禁止使用“水力壓裂法”開采頁巖氣。法國(guó)和德國(guó)也已知很關(guān)注環(huán)境問題。新羅馬尼亞政府要求在有關(guān)水力壓裂對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估工作結(jié)束前，暫停頁巖氣鉆井。

3)財(cái)稅政策出現(xiàn)調(diào)整，各國(guó)嚴(yán)緊不一。例如，阿爾及利亞跟意大利埃尼、荷蘭皇家殼牌和加拿大塔里斯曼能源簽署的頁巖氣勘探的合作協(xié)議提供了極為優(yōu)厚的條件，頁巖氣開發(fā)環(huán)節(jié)中的稅收將被減免[12]。但，俄羅斯宣布從2013年起的未來三年內(nèi)逐步將俄天然氣工業(yè)股份公司(Gazprom)和獨(dú)立天然氣生產(chǎn)商的天然氣開采稅分別提高1倍和4倍[9-10]。

總體上看，各個(gè)國(guó)家正在根據(jù)自身不同的稟賦情況尋找對(duì)于發(fā)展頁巖氣的政策平衡點(diǎn)。但是，隨著人們對(duì)頁巖氣認(rèn)識(shí)的深入，世界各國(guó)的主流頁巖氣政策已經(jīng)從單純的刺激推動(dòng)轉(zhuǎn)向了逐步規(guī)范的道路，從而呈現(xiàn)出激勵(lì)政策與規(guī)范約束政策并存的局面。

中國(guó)具有豐富的頁巖氣資源，而且輸氣管網(wǎng)已初具規(guī)模。當(dāng)前中國(guó)的頁巖氣開發(fā)正方興未艾。對(duì)于中國(guó)來說，似乎更需要在稅收激勵(lì)和環(huán)境約束上尋找科學(xué)的平衡點(diǎn)，方能有益于我國(guó)頁巖氣良性開發(fā)和非常規(guī)能源的可持續(xù)發(fā)展。微觀體制上，各類頁巖氣開采商技術(shù)引導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)和市場(chǎng)入網(wǎng)也應(yīng)立足中國(guó)國(guó)情借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)。

致謝：衷心感謝國(guó)土資源部二級(jí)研究員王淑玲女士在本論文撰寫中所給予的寶貴指導(dǎo)意見。

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Global shale gas development pattern and policy review

WU Xi-shun1，3，SUN Zhang-tao1，3，SHU Si-qi2，YANG Tian-tian2

(1.Geoscience Documentation Center，China Geological Survey，Beijing 100083，China；2.China Geological Survey，Beijing 100037，China；3.China Geological Library，Beijing 100083，China)

Shale gas in the whole world has shown a pattern of rapid development and become an important unconventional energy in many countries.While the United States has been leading the commercial production of shale gas，other parts of the world are promoting shale gas industry by speeding up their technology and policy.Recently，the authors argue that endowment，policy，technology and demand have been four major factors in shale gas industry.This paper mainly studies the production situation and effects of policy on shale gas.Many countries’ polices evolved from a simple stimulus to the stage of regulation.In particular，the fluctuations of oil price and the relatively strict policy for shale gas in the United States led to the outflow of production factors to foreign countries.Although Australia，China，Indonesia，Argentina，UK，Poland and other countries started shale gas research and development programs late，the effect of policies is gradually emerging.The trends of world shale gas include：emerging nations are actively creating new models，water resources and environment regulations have been enhanced，financial and taxation measures are experiencing adjustments，North America holds advanced technology with stable production，European policy becomes favorable and Asia grows rapidly.As for now，the key to the success of shale gas policy is to identify and establishes a balance between regulation and promotion.

shale gas；industry policy；taxation；promotion and regulation；balancing point

2014-10-26

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查“國(guó)外地質(zhì)文獻(xiàn)資料集成服務(wù)與分析研究”項(xiàng)目資助(編號(hào)：1212011220914)

吳西順(1975-)，男，博士，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地學(xué)文獻(xiàn)中心，經(jīng)濟(jì)師，石油地質(zhì)專業(yè)學(xué)士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)主要從事非常規(guī)能源和礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)政策、海洋油氣與礦產(chǎn)資源的科學(xué)研究工作。E-mail：wuxishun2010@163.com。

TD353；F416.22

A

1004-4051(2015)06-0011-07