范玉波

（1.山東大學(xué) 山東發(fā)展研究院，山東 濟(jì)南250013；2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南250002）

一、引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡已進(jìn)入提質(zhì)增效的“第二季”①李克強(qiáng)：《以改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年09月12日。，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制需要契合自身要素條件的變動(dòng)得到調(diào)整，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段規(guī)律與化解多年來積累的深層次矛盾的必經(jīng)階段。“經(jīng)濟(jì)正在向形態(tài)更高級(jí)、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化”②《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年12月12日。，發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”。經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)區(qū)間，既受國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，但更多是與自身發(fā)展條件和發(fā)展階段密切相關(guān)：經(jīng)濟(jì)體自身的要素條件和資源稟賦等發(fā)生了重大變化而帶來的結(jié)構(gòu)效應(yīng)所致③景平：《著力擺脫高增長(zhǎng)依賴癥》，《求是》，2013年第17期。。要素特征和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，資本不再短缺，勞動(dòng)力紅利消失，土地紅利下降，各種結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯出來。對(duì)外部性的忽視，尤其長(zhǎng)期對(duì)負(fù)外部性的認(rèn)識(shí)不足，造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲，并使得不合理的結(jié)構(gòu)具有惡化與鎖定效應(yīng)。處理好各種外部性引致的發(fā)展問題，是經(jīng)濟(jì)能否順利進(jìn)入“新常態(tài)”的關(guān)鍵，所以，從外部性的角度理解與應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使經(jīng)濟(jì)升級(jí)就顯得尤為重要。

二、“新常態(tài)”下基于外部性視角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

外部性又稱為溢出效應(yīng)、外界影響等，是一個(gè)或一些人的自發(fā)行為使第三者受益或受損的情況，“因外部性而形成的社會(huì)關(guān)系不同于因交易形成的人與人之間平等自愿的契約關(guān)系”，馬歇爾在他《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中首次提出了外部性理論。根據(jù)外部性表現(xiàn)形式與產(chǎn)生的基礎(chǔ)不同，可以進(jìn)行多種分類。一般可以將其分為正外部性和負(fù)外部性，正外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為無償為他人或社會(huì)帶來收益，負(fù)外部性則相反使他人或社會(huì)受損，施加了額外成本。

1.正外部性與“新常態(tài)“下的經(jīng)濟(jì)升級(jí)

互聯(lián)網(wǎng)是“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，它削弱了地理位置的作用，加劇了去中心化，將對(duì)原來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來挑戰(zhàn)。彰顯的連接性與開方性改變了創(chuàng)新方式，促進(jìn)了知識(shí)的傳遞與擴(kuò)散，使得較小的組織也可以面對(duì)更為廣闊的市場(chǎng)有所作為?；诨ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)生的新的不均衡，將對(duì)舊的集群經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

（1）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)理

馬歇爾外部性與集聚。Marshall（1920）發(fā)現(xiàn)了基于外部性的產(chǎn)業(yè)集中現(xiàn)象，指出產(chǎn)生這一現(xiàn)象三個(gè)主要原因，即勞動(dòng)力市場(chǎng)共享、投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)和知識(shí)外溢，后來被稱為“馬歇爾外部性”，認(rèn)為知識(shí)外溢是同一產(chǎn)業(yè)信息交換的結(jié)果，通過生產(chǎn)信息和專業(yè)技術(shù)人員在企業(yè)間的流動(dòng)能夠形成同一區(qū)位上的產(chǎn)業(yè)集聚①M(fèi)arshall A.(1920),Principles of Economics.8th ED,London：Macmillan&Co,1920,P.241-266.。產(chǎn)業(yè)集聚對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極的作用，利于企業(yè)降低成本、加快創(chuàng)新、形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)某些行業(yè)中的同類企業(yè)及配套企業(yè)高密度集聚在一起形成較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。一些學(xué)者認(rèn)為馬歇爾外部性能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，如Henderson（1995，2003）②Henderson V.,Kuncoro.A.and Turner M,Industrial development in cities,in Journal of political economy,Vol.103(1995),p.1067-1090.Henderson.J.V,：Marshall's scale economies,Journal of Urban Economics,Vol.53(January 2003),p.1-28.，Dekle（2002）等③Dekle,R,Industrial concentration and regional growth：evidence from the prefectures,Review of Economics and Statistics,Vol.84(2002),p.310-315.?；谒麄兊难芯浚ㄟ^學(xué)習(xí)、交流和模仿能夠較好地提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)其發(fā)展，另外對(duì)一些高端服務(wù)業(yè)也有明顯的促進(jìn)作用，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

雅各布斯外部性與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。相較于馬歇爾外部性，雅各布斯外部性對(duì)產(chǎn)業(yè)之間的外部性作用總結(jié)的更為全面。生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)又分為本地化經(jīng)濟(jì)與城市化經(jīng)濟(jì)，前者是指廠商內(nèi)部或廠商之間單一產(chǎn)業(yè)集中帶來的成本節(jié)約，后者是指產(chǎn)業(yè)之間多樣化導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。Jacobs（1969）認(rèn)為，最能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部效應(yīng)來自于不同產(chǎn)業(yè)之間，行業(yè)間的差異性和互補(bǔ)性加快了新技術(shù)、新思想在企業(yè)間的傳遞，導(dǎo)致了臨近產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的多樣化，最終促進(jìn)創(chuàng)新與增長(zhǎng)④Jacobs.J.,The Economy of Cities,New York：Random House,1969.。雅各布斯外部性促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)生在產(chǎn)業(yè)邊界處的知識(shí)外溢與融合，使得原有產(chǎn)品的特征以及市場(chǎng)需求得以改變，這些產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系也逐漸改變⑤王耀中，陳潔：《動(dòng)態(tài)外部性與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化關(guān)系研究新進(jìn)展》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》，2012年第5期。。產(chǎn)業(yè)融合會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，能夠催生一些新產(chǎn)品、新服務(wù)、新市場(chǎng)，促進(jìn)資源要素的合理配置與人力資本發(fā)展，一些新的技術(shù)革命的萌芽就蘊(yùn)含其中。周振華（2003）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)的形成，最早表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局以及基礎(chǔ)的演變，往往是伴隨產(chǎn)業(yè)融合在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中越來越普遍，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的業(yè)態(tài)和社會(huì)面貌得以改變⑥周振華：《產(chǎn)業(yè)融合：產(chǎn)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2003年第4期。。

波特外部性與營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)建。Porter（1990），象馬歇爾外部性一樣，討論了專業(yè)化知識(shí)外溢、工業(yè)地域上的集中如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，然而他堅(jiān)持區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)而不是壟斷能夠較快地培育或采用新技術(shù)。競(jìng)爭(zhēng)能增加企業(yè)的創(chuàng)新，帶來更高的利潤(rùn)?；趨^(qū)域的角度提出了提升國(guó)家或地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的“鉆石模型”，能否有效地形成競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境和創(chuàng)新是一個(gè)地域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力高低的關(guān)鍵⑦Porter.M.,The competitive advantage of nations,New York：Free Press,1990.。減少進(jìn)入壁壘、合理放松管制與創(chuàng)造良好的市場(chǎng)氛圍能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)來說，降低國(guó)有壟斷企業(yè)的“擠出效應(yīng)”，使民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制企業(yè)，適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，是改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力結(jié)構(gòu)有效途徑。

（2）“新常態(tài)”下的轉(zhuǎn)變

集群的衰落與升級(jí)。在具有特定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件的地區(qū)，有創(chuàng)新精神的創(chuàng)業(yè)者利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與私人關(guān)系創(chuàng)設(shè)企業(yè)，由于正外部性的傳播，形成向心力，引致企業(yè)的成長(zhǎng)與集聚，成為產(chǎn)業(yè)集群。如果隨著集群的發(fā)展與生長(zhǎng)，集群產(chǎn)品只是企業(yè)之間簡(jiǎn)單的重復(fù)，簡(jiǎn)單的成本競(jìng)爭(zhēng)，僅僅偏重模仿，形成知識(shí)創(chuàng)新的模糊地帶，致使對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)不足。造成集群內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)，集群的離心力就會(huì)加大，集群會(huì)最終走向衰落。中國(guó)許多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群由于偏重勞動(dòng)力成本與資源要素的比較優(yōu)勢(shì)，忽視對(duì)創(chuàng)新保護(hù)的制度構(gòu)建，缺乏集群升級(jí)的動(dòng)力，被鎖定在世界產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的低端，有的甚至走向了消亡。由于存在正外部性，創(chuàng)新的企業(yè)就更為保守，容易導(dǎo)致創(chuàng)新不足，需要加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新的呵護(hù)和專有知識(shí)的保護(hù)，尤其是對(duì)具有上下游產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)作用的核心技術(shù)、品牌等專有知識(shí)的保護(hù)，形成一個(gè)創(chuàng)新的氛圍?！靶鲁B(tài)”下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)將更加偏重創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，塊狀的區(qū)域集群，將向以專有知識(shí)為特征的更大區(qū)域內(nèi)網(wǎng)絡(luò)與價(jià)值鏈體系轉(zhuǎn)變。

規(guī)模不經(jīng)濟(jì)與政府角色的定位。在舊的高速發(fā)展模式下，注重生產(chǎn)要素的投入和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張，許多產(chǎn)品同質(zhì)性強(qiáng)，契合“模仿型排浪式消費(fèi)”特征。追求規(guī)模的政府，通過不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼行為，干預(yù)市場(chǎng)，犧牲了市場(chǎng)的公平性原則，使企業(yè)偏離良性發(fā)展軌道，造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，甚至造成集群的衰落?！靶鲁B(tài)”下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯逐漸變化，已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的線性增長(zhǎng)，而是呈現(xiàn)出非線性特征，從無到有，甚至爆炸式增長(zhǎng)，所需時(shí)間更短。企業(yè)區(qū)域定位需要更寬廣，更多考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同。“新常態(tài)”下政策制定者更不容易做到恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)干預(yù)，需要調(diào)整政府角色定位，尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和增長(zhǎng)速度有一個(gè)正確的的態(tài)度，片面對(duì)規(guī)模的追逐，是簡(jiǎn)單的復(fù)制，已無法滿足民眾“個(gè)性化、多樣化消費(fèi)”的需求。

2.負(fù)外部性與規(guī)制

負(fù)外部性是一種成本外溢現(xiàn)象，制造者在享受收益的同時(shí)，卻未因?qū)λ嗽斐蓳p害而支付相應(yīng)的補(bǔ)償，無形中降低了制造者的生產(chǎn)成本，增加了供給，這就遠(yuǎn)離了社會(huì)所要求的效率目標(biāo)。庇古稅、科斯定理等被認(rèn)為解決負(fù)外部性的有效手段。

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與負(fù)外部性。在為追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)而展開的競(jìng)爭(zhēng)過程中，政府往往會(huì)忽視本應(yīng)肩負(fù)的維持公平、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，產(chǎn)生較多的負(fù)外部性。地方政府為實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并維護(hù)和擴(kuò)大其財(cái)政收入，傾向于對(duì)本地企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施保護(hù)行為，地方保護(hù)主義和分割市場(chǎng)就成為地方政府的理性選擇①馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：理論范式分析框架與實(shí)證研究》，南京：譯林出版社，2010年版。。地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上不遺余力，在公共物品供給上卻難盡如人意②傅勇：《中國(guó)的分權(quán)為何不同：一個(gè)考慮政治激勵(lì)與財(cái)政激勵(lì)的分析框架》,《世界經(jīng)濟(jì)》,2008年第1期。，往往更加偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視人力資本投資和公共服務(wù)，且這一現(xiàn)象不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而自我糾正③傅勇，張晏：《中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)》,《管理世界》,2007年第3期。。為謀求增長(zhǎng)而采取的城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策，也導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)間收入差距的不斷擴(kuò)大，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素④陸銘，陳釗：《城市化、城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策與城鄉(xiāng)收入差距》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第6期。。不僅如此，地方政府總是有利用違規(guī)優(yōu)惠政策進(jìn)行引資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，從而引發(fā)企業(yè)投資沖動(dòng)，導(dǎo)致投資過熱，進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生巨大沖擊⑤郭慶旺，賈俊雪：《地方政府行為、投資沖動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定》，《管理世界》，2006年第5期。。隨著大量負(fù)外部性的累積，矛盾越來越突出，如不能得到及時(shí)解決，勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)問題多發(fā)，資源配置效率低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)。容易出現(xiàn)一些經(jīng)濟(jì)體通過轉(zhuǎn)嫁負(fù)外部性所造成的成本從中獲益，形成一定的利益鏈和利益集團(tuán)，這些既得利益者為了維護(hù)自己的好處，對(duì)今后改革充滿抵制，阻礙社會(huì)公平及經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

“新常態(tài)”下政府在規(guī)制負(fù)外部性中的作用。存在負(fù)外部性的情況下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果不一定是帕累托最優(yōu)，需要針對(duì)性地糾正負(fù)外部性，實(shí)行庇古稅、明晰產(chǎn)權(quán)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為有效的手段。但是任何市場(chǎng)型的規(guī)制工具要發(fā)揮效用，都需要完善的市場(chǎng)環(huán)境，現(xiàn)階段中國(guó)的市場(chǎng)環(huán)境仍需大力培育。所以，在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的負(fù)外部性引致的資源錯(cuò)配與社會(huì)成本扭曲，單靠市場(chǎng)型規(guī)制工具是無法糾正的，需要政府承擔(dān)起監(jiān)管與規(guī)制職責(zé)。通過各種可行的方法使產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)主體足額付費(fèi)，以使廣大民眾不受損失。針對(duì)負(fù)外部性的命令控制型規(guī)制是通過“區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”以及約談等手段限制審批項(xiàng)目，實(shí)行強(qiáng)制性行政處理制度，通過限期治理，采取關(guān)、停、遷等措施進(jìn)行處理。這種規(guī)制見效快，立竿見影，具有示范意義，但缺乏效率，不利于技術(shù)創(chuàng)新，且往往是地方政府、企業(yè)、中央政府等博弈的結(jié)果，不具有連貫性。

三、“新常態(tài)”下負(fù)外部性成本分擔(dān)失衡困局破解

無論正負(fù)外部性的存在都容易導(dǎo)致資源錯(cuò)配，但是在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，負(fù)外部性所引起的問題尤為嚴(yán)重，諸如環(huán)境污染等對(duì)社會(huì)施加了傷害卻不用承擔(dān)成本的現(xiàn)象需要得到遏制。

1.負(fù)外部性對(duì)經(jīng)濟(jì)升級(jí)影響

使資源型比較優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化。盡管自然資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但是許多案例與經(jīng)濟(jì)理論表明一國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力并不一定和該國(guó)的資源稟賦有必然的聯(lián)系,當(dāng)科學(xué)技術(shù)通過勞動(dòng)力及資本對(duì)資源的替代性逐漸增強(qiáng)時(shí)，資源在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性會(huì)降低。資源豐裕與貧乏都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成約束，前者被稱為“資源詛咒”（resource curse），后者被稱為“資源約束”（resource constraints）。一國(guó)盡管有資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì),但若忽略大量負(fù)外部性的存在，就會(huì)阻礙其他生產(chǎn)要素對(duì)它的替代性，最終喪失技術(shù)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)愈來愈依賴要素投入⑥根據(jù)鄭京海和胡鞍鋼（2005）、劉瑞祥和安同良（2012）等諸多學(xué)者不同方法的測(cè)量，近5年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素投入貢獻(xiàn)率均在70%左右。（見表1），反映技術(shù)進(jìn)步與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的TFP對(duì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)被弱化，投資效率下降，產(chǎn)生環(huán)境的外部性、經(jīng)濟(jì)外部性及社會(huì)的外部性。

表1 歷屆政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率（%）

強(qiáng)化“競(jìng)次效應(yīng)”。“競(jìng)次效應(yīng)”①1933年，一名叫路易斯·布蘭迪斯（Louis Brandeis）的美國(guó)法官在審理案件中首次使用了“競(jìng)次”（race to the bottom）一詞，用來比喻毫無底線的競(jìng)爭(zhēng)。（race to the bottom）往往是指以放任生態(tài)環(huán)境的損害，降低勞動(dòng)者的勞動(dòng)待遇，人為壓低他們的工資為代價(jià)，從而贏得競(jìng)爭(zhēng)中的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。地方政府以“競(jìng)次”方式通過降低對(duì)環(huán)境保護(hù)，優(yōu)惠的稅收政策，來吸引投資者，造成偏離市場(chǎng)的資源錯(cuò)配。甚至出現(xiàn)零地價(jià)、送廠房、政府部門為企業(yè)跑銀行配套貸款等行為。僅關(guān)注財(cái)政收入與地區(qū)生產(chǎn)總值，不顧由此所引起的各種負(fù)外部性成本，容易導(dǎo)致競(jìng)次行為的發(fā)生，導(dǎo)致環(huán)境的惡化。2013年監(jiān)測(cè)的71條入海河流中有50條河流監(jiān)控?cái)嗝嫠|(zhì)劣于V類，地下水水質(zhì)較差和極差的兩項(xiàng)占比達(dá)到59.6%，且呈上升趨勢(shì)，多地出現(xiàn)大范圍的霧霾天氣，空氣質(zhì)量急劇惡化，多個(gè)城市PM2.5顆粒物濃度數(shù)據(jù)都完全處于“嚴(yán)重污染”或“危險(xiǎn)”水平，嚴(yán)重影響人民生活，環(huán)境承載力逼近上限。

群體性事件是居民針對(duì)環(huán)境負(fù)外部性的一種應(yīng)對(duì)方式，見（表2）。2005-2012年，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件共927起，其中重特大事件72起，主要是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件②十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議專題講座，http：//money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.html?from=money.。政府應(yīng)在事前與事后充分考慮市場(chǎng)交易的主體對(duì)其他市場(chǎng)主體造成利益損害所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

弱化“內(nèi)生性”升級(jí)動(dòng)力。“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力主要是供給端要素供給質(zhì)量提高及全要素生產(chǎn)率的提升,而“舊常態(tài)”忽略驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力失衡所帶來的負(fù)外部性，容易造成發(fā)展方式鎖定效應(yīng)。裝備了高排放的技術(shù)設(shè)備、嚴(yán)重依賴偏污染的生產(chǎn)技術(shù)，產(chǎn)生較大的沉淀成本，粗放的發(fā)展特性被長(zhǎng)時(shí)間鎖定，弱化了內(nèi)生性的升級(jí)動(dòng)力與調(diào)整。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)，引致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾突出，這也由中國(guó)特有地方政府治理模式所決定的，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，中國(guó)的官僚體制進(jìn)行的是一種“錦標(biāo)賽模型”（tournament model），地方政府官員由于受晉升的激勵(lì)，參加“GDP錦標(biāo)賽”，與當(dāng)?shù)卮笃髽I(yè)形成“政治經(jīng)濟(jì)共同體”。但是在進(jìn)行環(huán)境治理方面則是一種“達(dá)標(biāo)模型”（muddle through）③Xueguang Zhou,Hong Lian,Leonard Ortolano and Yinyu Ye,A Behavioral Model of“Muddling Through”in the Chinese Bureaucracy：The Case of Environmental Protection,The China Journal 70,(2013)：120-147.，后者就是要地方政府在處理負(fù)外部性所導(dǎo)致的環(huán)境與社會(huì)問題時(shí)，完成上級(jí)政府分配的任務(wù)，達(dá)到“不出事”底線。為了達(dá)標(biāo)，縱向的各級(jí)地方政府形成一種默契，甚至接受下級(jí)政府提供一些不真實(shí)的減排及環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)，也就助漲了能給地方政府帶來高額稅收的重污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，弱化了對(duì)污染企業(yè)發(fā)展的約束。高投資率引致的鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車等絕大多數(shù)行業(yè)陷入產(chǎn)能嚴(yán)重過剩帶來較大負(fù)外部性，導(dǎo)致低效率，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本加大，企業(yè)效益下滑，且容易引起周期性波動(dòng)，對(duì)抗國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的能力減弱。隨著經(jīng)濟(jì)總量的增加，出口總量即使占經(jīng)濟(jì)總量比重不增加，出口總量也在大幅增加，中國(guó)和世界上一些主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)摩擦不斷，這種發(fā)展方式終將難以為繼。一旦以美國(guó)為主導(dǎo)的TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）與TTIP（跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定）等自由貿(mào)易區(qū)形成，導(dǎo)致中國(guó)對(duì)亞太主要經(jīng)濟(jì)體和歐盟的出口競(jìng)爭(zhēng)力降低。

表2 近些年公開報(bào)道的部分環(huán)境群體性事件

2.“新常態(tài)”下基于負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)升級(jí)

梯級(jí)推進(jìn)到優(yōu)惠政策普適。對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)或地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠特殊的政策，往往是對(duì)其他產(chǎn)業(yè)與地區(qū)，尤其是對(duì)替代性產(chǎn)業(yè)與臨近地區(qū)產(chǎn)生較強(qiáng)的負(fù)外部性，導(dǎo)致機(jī)會(huì)的剝奪。一些政策的試點(diǎn)行為，一方面可以為今后推廣積累經(jīng)驗(yàn)，最終有利于所有地區(qū)和企業(yè)，但更重要的是在試點(diǎn)和非試點(diǎn)地區(qū)間形成“政策斷崖”，造成政策的虹吸現(xiàn)象，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的一個(gè)新誘因。如果一些新的改革政策推行是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)，那么對(duì)相對(duì)落后的地區(qū)就更易造成不公?；诎l(fā)展歷程，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列重大地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，這些承載了國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的地區(qū)，受到更多的資金、土地等優(yōu)惠政策的支持，甚至包括默認(rèn)一些地方政府推行不一樣的環(huán)保政策。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“新常態(tài)”下需要綜合考慮梯級(jí)推進(jìn)戰(zhàn)略的外部性與弱點(diǎn)，除了為兼顧公平對(duì)一些特別欠發(fā)達(dá)地區(qū)一定的扶持外，應(yīng)該推行普適的發(fā)展政策，實(shí)行區(qū)域開放的發(fā)展戰(zhàn)略，處理好整體與局部的關(guān)系，近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域板塊內(nèi)融合，再造經(jīng)濟(jì)地理，實(shí)現(xiàn)由單獨(dú)發(fā)展向區(qū)域融合創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)變。

命令控制到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。一方面政府的命令控制型工具會(huì)產(chǎn)生很高的執(zhí)法成本，這類政策如果得到貫徹需要龐大的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)行起來難度較大，存在較大的尋租空間。另一方面容易使負(fù)外部性產(chǎn)生一方，預(yù)期不穩(wěn)定。對(duì)于產(chǎn)生環(huán)境外部性的企業(yè)來說，不能系統(tǒng)考慮其排污凈化設(shè)備的投資，一旦政府的環(huán)境政策變化，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高，企業(yè)無法及時(shí)調(diào)整，不得不耗費(fèi)巨資重新進(jìn)行建設(shè)或改良，使企業(yè)付出較高成本?！靶鲁B(tài)”下需要更多發(fā)揮基于市場(chǎng)激勵(lì)政策工具，比如征稅、排污費(fèi)、可交易排污許可證、生態(tài)補(bǔ)償和政府補(bǔ)貼等，充分發(fā)揮執(zhí)法成本低、靈活性高及對(duì)技術(shù)進(jìn)步的激勵(lì)高等特點(diǎn)。對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的企業(yè)或個(gè)人運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具以降低產(chǎn)品的供給，減少資源錯(cuò)配，從而使私人成本與社會(huì)成本相一致，并且能夠促進(jìn)節(jié)能減排等相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，從而形成“綠色紅利”（green dividend）。如果這些措施能夠促進(jìn)稅收體系結(jié)構(gòu)性調(diào)整，甚至在政府支出方面也作出相應(yīng)調(diào)整，或者達(dá)到調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化分配、提高效率的作用，就能獲得即所謂的“藍(lán)色紅利”（blue dividend）。在可能范圍內(nèi)加大資源環(huán)境稅費(fèi)改革，積極探索經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型手段提高負(fù)外部性成本，引致連鎖變動(dòng)，獲取更多“藍(lán)色紅利”。

民眾簡(jiǎn)單參與到公益訴訟。通過司法解決外部性，尤其是環(huán)境外部性難題，離不開民眾的參與，民眾的參與是制度變遷不再往復(fù)形成“棘輪效應(yīng)”的必備條件，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)與保護(hù)公眾參與的熱情。面對(duì)環(huán)境惡化，行政公益訴訟與環(huán)境公益訴訟是最有力的法律回應(yīng)，法律法規(guī)在這一過程中發(fā)揮作用的關(guān)鍵是需要更多社會(huì)公益組織參與。截至2014年末，同時(shí)符合《環(huán)保法》及《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要求的，根據(jù)民政部去年的調(diào)查推算，大體上有700多個(gè)。且大部分具有官方背景，由政府官員退休后出任組織領(lǐng)導(dǎo)情況較為普遍。“新常態(tài)”下生態(tài)可持續(xù)發(fā)展形成的過程，就是社會(huì)組織方式重新塑造的過程。作為公益的原告主體的社會(huì)組織太少，這就要求政府增加制度供給，放寬公益訴訟主體資格的要求，使更多支持環(huán)保事業(yè)的組織，特別是民間組織，草根NGO，能夠積極投身到解決負(fù)外部性與保護(hù)環(huán)境的事業(yè)中來。

四、小結(jié)

外部性問題的存在，不可能一勞永逸的解決，但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)向“新常態(tài)”的轉(zhuǎn)變，為認(rèn)識(shí)這一問題提供了全新的角度，并對(duì)一些遺留的問題提供了解決的機(jī)遇。中國(guó)的發(fā)展已到了一個(gè)新的階段，越來越看重對(duì)于公平目標(biāo)的追求，而私人成本與社會(huì)成本偏離與扭曲導(dǎo)致的外部性，是阻礙這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要問題。對(duì)這一問題的解決，一方面要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。盡管中國(guó)已經(jīng)形成非常成熟的市場(chǎng)，甚至得到世界上許多國(guó)家認(rèn)可，承認(rèn)了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，但是政府參與市場(chǎng)活動(dòng)的行為在諸多領(lǐng)域仍然十分嚴(yán)重，產(chǎn)生較多的外部性，造成了資源的錯(cuò)配。應(yīng)該減少政府對(duì)資源的直接配置，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，把市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)。政府僅在加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定，致力于市場(chǎng)環(huán)境的完善上有作為。另一方面需要尊重中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀，產(chǎn)權(quán)不夠明晰，許多市場(chǎng)化解決外部性的條件不具備，仍需要增加制度供給，尤其在宏觀領(lǐng)域與負(fù)外部性嚴(yán)重的領(lǐng)域，增強(qiáng)政府的干預(yù)，發(fā)揮杠桿作用，以集聚公眾對(duì)治理負(fù)外部性的信心。