靳義翠

1936年毛澤東在延安回答美國(guó)記者埃德加·斯諾有關(guān)革命、農(nóng)民和土地問(wèn)題的提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“誰(shuí)贏得了農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)，誰(shuí)能解決土地問(wèn)題，誰(shuí)就會(huì)贏得農(nóng)民”。國(guó)共兩黨的爭(zhēng)論，就其社會(huì)性質(zhì)來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)上是在農(nóng)村關(guān)系的問(wèn)題上?！比绻f(shuō)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。由于農(nóng)村土地為國(guó)民衣食住行生活所必需，故農(nóng)村土地政策是各種政策中最重要的政策之一。

農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的根本是農(nóng)村土地問(wèn)題。因此，良好的土地政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

革命時(shí)致力耕者有其田

中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，一直致力于探索一條具有中國(guó)特色的解放和發(fā)展生產(chǎn)力道路。中國(guó)共產(chǎn)黨登上政治舞臺(tái)后，認(rèn)識(shí)到地主所有的封建土地制度、土地占有關(guān)系很不合理，嚴(yán)重阻礙中國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展。于是提出了“耕地農(nóng)有”的口號(hào)，實(shí)行了土地革命，使“耕者有其田”得以實(shí)現(xiàn)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。

1927年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨在海陸豐縣建立了中國(guó)第一個(gè)蘇維埃政府。同時(shí)，建立了土地機(jī)構(gòu)，縣設(shè)土地革命委員會(huì)，區(qū)建立土地科，分田給農(nóng)民耕種，給農(nóng)民、士兵發(fā)土地使用證。海陸豐工農(nóng)兵代表大會(huì)還通過(guò)了議案——《沒(méi)收土地案》。這實(shí)際上是土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的第一部土地法，第一次提出由蘇維埃政府發(fā)田地使用證給一切分得土地的農(nóng)民，并明確了“有土地使用證，才能享受土地使用權(quán)”。

黨中央在延安戰(zhàn)斗的十三個(gè)春秋中，為全國(guó)開(kāi)創(chuàng)和奠定了“土地法定、地權(quán)證定”的重要基礎(chǔ)。1937年9月20日，發(fā)布實(shí)施《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》。1939年4月，相繼頒布了《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》和《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例》等。其中都把土地所有權(quán)、土地登記、地權(quán)處理作為主要章節(jié)。

特別應(yīng)當(dāng)提到是，《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》的頒布，是中國(guó)共產(chǎn)黨成立16年第一部在法理和制度上比較完善的一部土地確權(quán)登記發(fā)證的法規(guī)。這一條例的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)土地確權(quán)登記發(fā)證在理論與實(shí)踐上的歷史性飛躍。它大大推進(jìn)了各個(gè)根據(jù)地、解放區(qū)的土地確權(quán)登記發(fā)證工作，為新中國(guó)建立前后的土地改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1947年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨在西柏坡召開(kāi)了全國(guó)土地會(huì)議，詳細(xì)研究了中國(guó)土地制度和土地改革的經(jīng)驗(yàn)，并制定了具有歷史意義的《中國(guó)土地法大綱》。該大綱共16條。其中，第一條明確：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”；第十一條明確：“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證”。1947年10月10日，中共中央正式作出《關(guān)于公布中國(guó)土地法大綱的決議》，要求全國(guó)各地民主政府、各地農(nóng)民大會(huì)、農(nóng)民代表會(huì)及其委員會(huì)，加以討論并采納，并訂出適合于當(dāng)?shù)厍闆r的具體辦法。

當(dāng)時(shí)，頒發(fā)土地證成為各地完成土地改革、鞏固勝利成果、確定產(chǎn)權(quán)、查實(shí)田畝、提高農(nóng)民生產(chǎn)組織性的一個(gè)重要措施。中共中央也及時(shí)肯定和推廣各地土地改革中確權(quán)登記發(fā)證的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，并多次對(duì)一些地區(qū)土地改革的報(bào)告作出重要批示。

建國(guó)后緊跟時(shí)代新變化

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)成立。中國(guó)共產(chǎn)黨成為了執(zhí)政黨，黨對(duì)土地包括對(duì)土地確權(quán)登記發(fā)證工作更加重視，采取了一系列強(qiáng)化地權(quán)的重要措施。

1950年6月，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)和頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地改革法》，成為指導(dǎo)土地改革的基本法律依據(jù)。土地改革法規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，把過(guò)去征收富農(nóng)多余土地財(cái)產(chǎn)的政策，改為保存富農(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策，以便更好地孤立地主、保護(hù)中農(nóng)和小土地出租者、穩(wěn)定民族資產(chǎn)階級(jí)。

土地改革從1950年冬開(kāi)始，有領(lǐng)導(dǎo)地分期分批地進(jìn)行。每期一般經(jīng)歷了發(fā)動(dòng)群眾、劃分階級(jí)、沒(méi)收和分配地主土地財(cái)產(chǎn)、復(fù)查總結(jié)和動(dòng)員生產(chǎn)等步驟。在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，到1953年春，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，我國(guó)大陸普遍實(shí)行了土地改革。土地改革徹底摧毀了封建剝削制度。

從1953年黨確立過(guò)渡時(shí)期的總路線到黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)農(nóng)民確立“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”農(nóng)村土地政策的時(shí)期。在這期間，農(nóng)村土地政策從“農(nóng)民個(gè)體所有，家庭自主經(jīng)營(yíng)”向“農(nóng)民個(gè)體所有，勞動(dòng)互助”“農(nóng)民個(gè)體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”發(fā)展，再向“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”演變，最終發(fā)展演變成為“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的“一大二公”“一平二調(diào)”的人民公社農(nóng)村土地政策。

1978年12月，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為發(fā)端的農(nóng)村改革揭開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放新時(shí)代的序幕。1979年，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村勇敢實(shí)行土地包產(chǎn)到戶，簽訂土地承包合同，奏響了土地使用改革的序曲。

從80年代起，中國(guó)開(kāi)始土地管理制度的改革，主要分兩方面進(jìn)行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國(guó)家通過(guò)了土地管理法，成立了國(guó)家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過(guò)去無(wú)償、無(wú)限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場(chǎng)。

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊。劃分土地時(shí)留下的種種弊病，嚴(yán)重制約著生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)量的提高。如何讓土地集中連片，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，于是互換這種最為原始的交易方式，進(jìn)入農(nóng)民視野。

在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，出租方按年度以實(shí)物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金。其中，有大戶承租型、公司租賃型、反租倒包型等。

胡錦濤總書(shū)記2008年9月30日專程前往安徽省考察農(nóng)村改革發(fā)展情況時(shí)表示，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

土地流轉(zhuǎn)的決定將是自實(shí)行土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制以來(lái)鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)制度的一次重大變革，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村治理都將產(chǎn)生重大影響。而之所以提出土地流轉(zhuǎn)的變革，也是緣于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況。

其一，在城市化的推動(dòng)下，大批農(nóng)民進(jìn)城變身為農(nóng)民工，導(dǎo)致農(nóng)村大片土地撂荒，危及糧食安全。其二，先前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，多是以家庭為單位小塊經(jīng)營(yíng)，缺乏規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致效率低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低。其三，城鄉(xiāng)二元體制束縛了農(nóng)村的發(fā)展，一邊是城市化的一路高歌猛進(jìn)，另一邊卻是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯不前，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。

基于此，中央希望以土地流轉(zhuǎn)的形式作為農(nóng)村改革的突破口，放寬農(nóng)民對(duì)承包土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、入股權(quán)及抵押權(quán)，農(nóng)民可用土地向金融機(jī)構(gòu)融資貸款，更可以把零散的土地合并，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這樣農(nóng)民即可在擁有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，享有土地增值的最大利益，從根本上提升農(nóng)民的收入。

由此可見(jiàn)，從土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)到土地流轉(zhuǎn)，中共的土地政策在大半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里不斷變化著。蘇區(qū)的“耕地農(nóng)有”到抗戰(zhàn)的“減租減息”；土改時(shí)期的“耕者有其田”到社會(huì)主義改造后的“勞動(dòng)群眾集體所有”，直至家庭承包，土地流轉(zhuǎn)。在如此曲折的變化背后都能隱隱看出政策和制度的制定者心中宏大的目標(biāo)。無(wú)論是實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)民千年來(lái)?yè)碛型恋氐膲?mèng)想，是集中力量發(fā)展工業(yè)建設(shè)國(guó)家，還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高人民生活水平，無(wú)不反映出中共高層對(duì)國(guó)家民族繁榮富強(qiáng)理想的構(gòu)建和對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)不斷適應(yīng)和調(diào)整的過(guò)程。