王鈞超

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083；2.國家信息中心，北京 100045)

礦業(yè)形勢新常態(tài)下中國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理政策探討

王鈞超1，2

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083；2.國家信息中心，北京 100045)

我國于2015年起被迫取消稀土出口配額制度，加上國家經(jīng)濟(jì)放緩，稀土行業(yè)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)下的稀土行業(yè)受到較大影響，市場對(duì)稀土產(chǎn)品的需求大幅下滑，如何在配額取消后通過調(diào)整行業(yè)管理來應(yīng)對(duì)市場及產(chǎn)業(yè)形勢的變化至關(guān)重要。本文通過分析新常態(tài)背景下國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)運(yùn)行情況，以及WTO裁決對(duì)我國稀土行業(yè)管理政策的影響等，從戰(zhàn)略規(guī)劃、監(jiān)管體系、環(huán)境保護(hù)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面提出了在新形勢下我國稀土產(chǎn)業(yè)管理政策調(diào)整的建議。

新常態(tài)；稀土產(chǎn)業(yè)；管理政策

稀土是重要的戰(zhàn)略資源，被我國列為保護(hù)性開采的資源。雖然我國稀土資源儲(chǔ)量豐富，但近些年的開采，我國稀土儲(chǔ)量消耗嚴(yán)重。為了更好地保護(hù)的日益減少的稀土資源，目前我們國家實(shí)行出口配額制度。出口配額制實(shí)施以來，稀土出口量得到了一定程度的控制，但是出現(xiàn)新的國際貿(mào)易爭端。2012年，美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家向WTO起訴中國稀土出口政策。經(jīng)過多輪裁決，WTO最終認(rèn)定我國出口配額制度違反世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定。因此，從2015年1月1日起，我國正式取消稀土出口配額管理。在國際形勢和我們國家經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，我國稀土產(chǎn)業(yè)應(yīng)如何發(fā)展，如何更好保護(hù)我們寶貴的稀土資源，政府管理政策應(yīng)如何進(jìn)行調(diào)整，成為值得當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政府部門思考的問題。

1 礦業(yè)形勢新常態(tài)下國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)運(yùn)行情況分析

1.1 稀土行業(yè)運(yùn)行總體平穩(wěn)，但下行壓力持續(xù)存在

2014年，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”的大背景下，稀土行業(yè)整體運(yùn)行相對(duì)平穩(wěn)，但受經(jīng)濟(jì)下行的壓力，稀土價(jià)格波動(dòng)頻繁，稀土企業(yè)經(jīng)營較為困難。上半年，國土資源部下發(fā)了稀土礦開采的控制指標(biāo)，確定2014年度全國稀土礦開采總量控制指標(biāo)為105000t，其中離子型稀土礦指標(biāo)17900t(以中重稀土為主)，巖礦型輕稀土礦指標(biāo)87100t[1]；工業(yè)和信息化部也下達(dá)了2014年稀土生產(chǎn)總量控制計(jì)劃，冶煉分離產(chǎn)品計(jì)劃為45250t[2]。2014年，我國稀土行業(yè)基本按照國土資源部和工業(yè)信息化部規(guī)定的總量指標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn)，延續(xù)了2013年的平穩(wěn)態(tài)勢，但是注意到，稀土全行業(yè)仍受到經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，稀土下游應(yīng)用領(lǐng)域需求不夠旺盛，部分稀土產(chǎn)品消費(fèi)出現(xiàn)一定程度上的下滑。

1.2 稀土產(chǎn)品需求減少，價(jià)格下降幅度明顯

2014年稀土產(chǎn)品價(jià)格跌到2011年以來的最低點(diǎn)，除了2月份出現(xiàn)小幅反彈外，而后的價(jià)格基本回落到2010年的水平，部分產(chǎn)品甚至低于當(dāng)時(shí)的價(jià)格水平。鑭鈰等輕稀產(chǎn)品價(jià)格在2014年初為2.5萬元/t左右，年底則下降到1.2萬元/t左右，下跌超過了50%。究其原因，主要在于下游領(lǐng)域?qū)ο⊥廉a(chǎn)品的需求大幅減少[3]。

各種稀土氧化物受行業(yè)低迷的影響，價(jià)格均出現(xiàn)了不同程度地下滑。2014年初，熒光級(jí)氧化銪價(jià)格在4500元/kg，而年末則降到了1700元/kg，跌幅高達(dá)62%。氧化釔價(jià)格則從年初的6萬元/t跌至年底的3.3萬元/t，跌幅也達(dá)到了45%。稀土下游應(yīng)用行業(yè)對(duì)原材料的需求大幅下滑，價(jià)格下跌趨勢明顯，市場前景不夠樂觀。

1.3 稀土出口以輕稀土產(chǎn)品為主，呈現(xiàn)量增價(jià)跌趨勢

2014年1～10月，我國稀土產(chǎn)品出口總量為21192.6t，而輕稀產(chǎn)品出口量則達(dá)到15923.4t(圖1)，占到總出口量的75%，其中鑭鈰產(chǎn)品出口15512.6t，鐠釹產(chǎn)品出口410.8t，金屬及各類合金出口量為2035.8t，中重稀土產(chǎn)品出口量僅為865.9t，其他稀土產(chǎn)品出口量為2367.5t。由此，2014年我國稀土產(chǎn)品出口仍以鑭鈰等輕稀產(chǎn)品為主。

圖1 2014年1～10月我國不同品類稀土產(chǎn)品出口量(數(shù)據(jù)來源：http：//www.metalchina.com/members/news.php?id=637000，中國金屬網(wǎng))

2014年，我國全年稀土配額共有30610t，1～10月的出口量占全年出口配額的69.2%，與2013年同期相比，增加了3687.8t，增幅達(dá)到21%；出口金額為2.82億美元，比2013年同期減少1.92億美元，降幅達(dá)40.5%。

根據(jù)稀土行業(yè)對(duì)2014年前10個(gè)月稀土產(chǎn)品出口統(tǒng)計(jì)，跟2013年相比，多數(shù)稀土氧化物在出口數(shù)量同比增加的情況下，出口金額卻有較大幅度的下滑(表1)。據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，2014年全年共出口稀土27769t，同比增長23.5%，出口金額230027萬元，同比下跌35.5%。

表1 2014年1～10月我國稀土產(chǎn)品出口統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)來源：http：//www.cnree.com/news/jiage/，中國稀土門戶網(wǎng)整理。

2 我國稀土行業(yè)管理政策存在的問題

2.1 國家無統(tǒng)一、明確的戰(zhàn)略規(guī)劃

我國稀土資源長期掠奪式開采，以極低的價(jià)格流向了國外市場，稀土市場分散、雜亂、無序的狀態(tài)長期得不到改變，這極大地浪費(fèi)了寶貴的資源。我國以占全球1/4的儲(chǔ)量供應(yīng)著世界上90%的稀土市場，卻不掌控定價(jià)權(quán)和話語權(quán)，稀土資源沒有發(fā)揮應(yīng)有的資源和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，我國的稀土資源一直沒有凸顯出其重要的戰(zhàn)略地位。稀土資源的盲目開采嚴(yán)重?cái)_亂了我國稀土市場的正常秩序，盡管國家針對(duì)具體現(xiàn)象出臺(tái)過一些法律法規(guī)，但都不具備普遍適用性，缺乏國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.2 缺乏有效的監(jiān)管和處罰機(jī)制

我國80%以上的稀土資源分布在內(nèi)蒙等西北部偏遠(yuǎn)地區(qū)(圖2)，執(zhí)法較為困難，加上行業(yè)準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，很多非法中小稀土企業(yè)鉆空子，政府部門的監(jiān)管不能發(fā)揮作用。國家下發(fā)的規(guī)定性文件對(duì)非法開采企業(yè)難以有效約束，監(jiān)管手段單一，缺乏有效的行政處罰手段，視國家限產(chǎn)令于不顧，無計(jì)劃生產(chǎn)。不同部門之間多頭管理的情況較為普遍，沒有形成統(tǒng)一的整體，權(quán)責(zé)不清，給了非法企業(yè)生存空間。

圖2 我國稀土分布情況

另外，地方保護(hù)主義盛行，為地方的短期利益，默許非法企業(yè)開采，應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查時(shí)，也只是對(duì)企業(yè)做輕微的處罰，沒有具體有力的打擊措施，國家的調(diào)控政策難以落實(shí)到位。

2.3 稀土資源有效利用率低，環(huán)境破壞嚴(yán)重

我國稀土礦多為伴生礦，開采后大部分的資源都未能得到利用，成為尾礦，利用率極低。包頭稀土礦資源在我國占有重要地位，利用率僅為10%～15%[4]。尾礦中的稀土含量很高，須加以回收利用。包頭稀土礦是一種共生難選礦，選礦回收率不到50%，四川德昌稀土礦選礦回收率不到30%。提高稀土采選回收率和資源利用率，減少不必要的浪費(fèi)，是稀土行業(yè)管理面臨的一大難題。

稀土資源在開采中產(chǎn)生大量的氨氮、重金屬等污染物，據(jù)有關(guān)專家介紹，每生產(chǎn)1t稀土氧化物要消耗7t的強(qiáng)酸，冶煉分離過程中產(chǎn)生大量有毒的氣體、廢水、放射性廢渣等污染物。很多企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)效益，將開采生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物直接排放出來，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了不可恢復(fù)的污染。這種粗放式的開采生產(chǎn)方式給我國的環(huán)境形成了極大的威脅，必須出臺(tái)有力措施，從源頭上加以制止。

2.4 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)品層次低

我國雖然擁有豐富的稀土資源，但主要生產(chǎn)廉價(jià)的初級(jí)產(chǎn)品。從總體上看，我國稀土精深加工技術(shù)水平不高，產(chǎn)品的科技含量和附加值較低。稀土產(chǎn)業(yè)仍以初級(jí)產(chǎn)品為主，精深加工產(chǎn)品較少，稀土行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)業(yè)集中度低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待升級(jí)。

我國出口的稀土產(chǎn)品中主要以輕稀產(chǎn)品為主，如鑭鈰產(chǎn)品及相關(guān)氧化物，2012年出口比例超過了80%(表2)，近兩年出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)尚無較大變化，缺乏高附加值的深加工產(chǎn)品，收益遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國家，我國加工1000t稀土產(chǎn)品收益平均為815萬美元，而日本則高達(dá)2500萬美元[5]。

3 WTO稀土訟訴裁決對(duì)我國稀土行業(yè)管理政策的影響

3.1 將進(jìn)行總量控制，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

我國雖然不是世界上唯一產(chǎn)稀土的國家，卻長期承擔(dān)著為世界各國供應(yīng)稀土的角色，全世界約90%的稀土由我國供應(yīng)。此次WTO訴訟雖然我國被迫取消了稀土出口配額，但是為保護(hù)我國的稀土資源和日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，我國仍將加強(qiáng)稀土總量開采控制。我國開采及出口的稀土產(chǎn)品中，以低端產(chǎn)品為主，低端產(chǎn)品科技含量低，導(dǎo)致我國出口了大量寶貴資源，卻沒有取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。

我國將對(duì)輕稀土進(jìn)行靈活調(diào)整，嚴(yán)格控制中重稀土，以保障我國經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展。從表3中可以看出，我國從2012年以來不再調(diào)增中重稀土開采指標(biāo)，2014年增加的11200t均為輕稀土。

表2 2012年我國稀土產(chǎn)品出口情況

數(shù)據(jù)來源：全球稀土消費(fèi)分布及中國稀土出口境況，http：//futures.jrj.com.cn/2014/10/31080818270007-c.shtml，金融界網(wǎng)站，2014-10-31。

表3 2008～2014年我國不同類別稀土開采指標(biāo)/t

數(shù)據(jù)來源：童東風(fēng)，夏超.稀土WTO爭端敗訴對(duì)我國稀土行業(yè)發(fā)展的影響[J].中國金屬通報(bào)，2014(9)：42-43.

3.2 稀土行業(yè)“打黑”將成常態(tài)化

WTO稀土訴訟案我國敗訴，導(dǎo)致中國不得不取消稀土出口配額和出口關(guān)稅，如果不能有效遏制稀土非法開采，出口放開后的中國稀土業(yè)將出現(xiàn)嚴(yán)重的供應(yīng)無需狀況，亦不能改變中國稀土產(chǎn)品低端、價(jià)格低廉的形象。

稀土非法開采屢禁不止，不僅造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，還積壓了企業(yè)正常的生存空間。據(jù)中國有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，我國每年非法開采稀土量達(dá)到了4萬t，而全年稀土開采總量僅為10萬t。如果非法開采不能有效遏制，出口放開后，我國的稀土供應(yīng)將呈現(xiàn)無序化狀態(tài)，危害整個(gè)稀土市場。近年來，我國為整治非法開采，采取了一系列措施，但受利益驅(qū)使，非法開采現(xiàn)象仍層出不窮，稀土行業(yè)“打黑”機(jī)制急需常態(tài)化。

3.3 稀土出口管理和行業(yè)管理將進(jìn)一步加強(qiáng)

加強(qiáng)稀土出口管理工作，有利于保護(hù)資源環(huán)境、推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。商務(wù)部在回應(yīng)西方國家向WTO提出訴訟時(shí)說：“中國政府對(duì)稀土的出口加強(qiáng)管理，是與稀土的開采、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理同步實(shí)施的。這既符合中國的可持續(xù)發(fā)展，也符合世界各國的利益。”出口管理是稀土行業(yè)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。我國稀土WTO爭端敗訴后，原本受制于配額的非法走私企業(yè)將會(huì)從中獲益，加大對(duì)非法走私企業(yè)的管控力度，必須加強(qiáng)稀土出口管理，維護(hù)稀土供應(yīng)秩序。

推進(jìn)稀土行業(yè)整合，支持大型稀土企業(yè)兼并重組，改變行業(yè)分散雜亂狀態(tài)，加快淘汰落后產(chǎn)能，開展稀土環(huán)境保護(hù)治理。同時(shí)，規(guī)范稀土交易行為，建立公平的價(jià)格形成機(jī)制，完善交易模式。資源稅等相關(guān)政策將相繼出臺(tái)，加快配套政策的制定，實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)范可持續(xù)發(fā)展。

4 新常態(tài)下我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理政策建議

4.1 加快制定稀土資源戰(zhàn)略規(guī)劃，由國家統(tǒng)籌規(guī)劃和管理

國家要從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的高度出發(fā)，制定符合我國國情的國家稀土資源和稀土產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，將稀土工作的管理職能明確到國務(wù)院相關(guān)部門，建立國家、地方、行業(yè)協(xié)會(huì)三位一體的產(chǎn)業(yè)管理體系。國家管理部門在制定的規(guī)劃的指導(dǎo)下，組織協(xié)調(diào)稀土行業(yè)各相關(guān)方面，盡快制定和完善稀土管理的法律法規(guī)，然后依法進(jìn)行嚴(yán)格管理。針對(duì)我國稀土產(chǎn)業(yè)當(dāng)前存在的諸多問題，應(yīng)盡快推行嚴(yán)格的保護(hù)性開采政策，建立稀土行業(yè)各種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和整治，保證稀土產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。同時(shí)，國家應(yīng)未雨綢繆，對(duì)關(guān)系國防工業(yè)和國家關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的稀土元素進(jìn)行批量的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，由國家每年進(jìn)行有針對(duì)性的采購并建立稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略資源的有效管控。

我國應(yīng)加快稀土行業(yè)整治規(guī)劃，制定符合我國國情的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一管理。

4.2 建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，從法律上健全處罰約束機(jī)制

建立健全行業(yè)監(jiān)管體系，盡快修改完善相關(guān)法律法規(guī)，深入稀土行業(yè)專項(xiàng)整治，分區(qū)域不定時(shí)抽查中小礦山企業(yè)，從稀土開采、生產(chǎn)和流通整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行徹底整頓，形成常態(tài)化檢查機(jī)制。加強(qiáng)立法，實(shí)行法制化管理，提高違法違規(guī)成本，對(duì)嚴(yán)重?cái)_亂稀土市場秩序的行為予以嚴(yán)厲懲處，違法必究。完善法律法規(guī)治本，保持打擊黑色產(chǎn)業(yè)鏈的高壓態(tài)勢，為行業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境。

4.3 以環(huán)境保護(hù)為重，提高稀土資源利用率

稀土資源屬于不可再生資源，稀土資源的過度開采將使我國由“稀土大國”變成“稀土貧國”，同時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，對(duì)此，應(yīng)加大危機(jī)意識(shí)宣傳，使環(huán)境保護(hù)的意識(shí)深入人心，優(yōu)化各個(gè)環(huán)節(jié)的工藝技術(shù)，降低中間環(huán)節(jié)損耗，提高資源利用率，制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)到環(huán)保要求的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)或扶持。大力推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)稀土行業(yè)清潔化開采、生產(chǎn)。環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，從嚴(yán)執(zhí)法，對(duì)污染嚴(yán)重的礦山一律關(guān)閉治理，爭取從源頭上杜絕，在環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮切實(shí)的作用。

4.4 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)

我國稀土產(chǎn)業(yè)應(yīng)加快行業(yè)整體優(yōu)化升級(jí)，改變粗放式發(fā)展模式，不再以經(jīng)濟(jì)增長為目的，不再以犧牲環(huán)境為代價(jià)，以提高行業(yè)競爭力為核心，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)行業(yè)整合，提高行業(yè)集中度。通過對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游各級(jí)企業(yè)的聯(lián)合重組，培育一批綜合實(shí)力強(qiáng)、研發(fā)和創(chuàng)新能力突出的礦業(yè)集團(tuán)，減少行業(yè)間的惡性競爭。加大稀土材料研發(fā)力度，發(fā)展中高端產(chǎn)品，重視發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)的作用，縮小與世界先進(jìn)水平的差距，改變?cè)趪H上的低端產(chǎn)品形象。

[1] 國土資源部.國土資源部關(guān)于下達(dá)2014年度稀土礦鎢礦開采總量控制指標(biāo)的通知(國土資發(fā)[2014]65號(hào))[Z].2014.

[2] 工業(yè)和信息化部.工業(yè)和信息化部關(guān)于下達(dá)2014年第一批稀土生產(chǎn)總量控制計(jì)劃的通知(工業(yè)部原[2014]28號(hào))[Z].2014.

[3] 高玉欣.2014年稀土怎一了得[N].中國有色金屬報(bào)，2014-12-31.

[4] 中國稀土資源利用率僅10%污染嚴(yán)重[EB/OL](2011-01-06)http：//news.sinovision.net/portal.php?mod=view&aid=158015.

[5] 2014年中國稀土產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀分析[EB/OL]( 2014-07-30)http：//bg.qianzhan.com/report/detail/300/140729-4c30f621.html.

Discussion of management policy for China’s rare-earth industry development under the new normal of mining situation

WANG Jun-chao1，2

(1.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China；2.National Information Center，Beijng 100045，China)

Our country is forced to cancel rare-earth export quota system.With the addition of economies slowing，developments of rare-earth industry face unprecedented challenges.When china’s economy enters into the new normal，rare earth industry is seriously affected.The demand of market for rare earth products falls sharply.How to cope with the change of market and industry situation by adjusting the industry management after the quota cancelled is crucial.This article analyzes the running status of domestic rare earth industry under the background of the New normal，as well as the impact of China’s rare-earth industry management policy of WTO，it puts forward the suggestion of rare earth industry management policy adjustment under the new situation from strategic planning，regulatory system，environmental protection.

new normal；rare-earth industry；management policy

2014-07-15

F407.1

A

1004-4051(2015)05-0006-04