馬 騁，張福良，謝國剛，靳 松

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術指導中心，北京 100120)

關于建立礦產(chǎn)勘查后補助制度的探討與思考

馬 騁1，2，張福良1，2，謝國剛1，2，靳 松1，2

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術指導中心，北京 100120)

立足國內(nèi)提高重要資源保障能力關系到國家能源資源安全。本文通過借鑒國外財政資金補助礦產(chǎn)勘查的相關措施，并結合我國實際，提出了我國礦產(chǎn)勘查后補助制度框架。該制度具有主體準入面向各類性質(zhì)礦業(yè)權人，運作采用合同管理，不進行過程管理、不涉及價款，事后補助，不面向找礦結果等特點，對進一步突顯企業(yè)的勘查主體地位、調(diào)動社會資金找礦積極性，具有積極作用。

礦產(chǎn)勘查；后補助；能源資源安全

立足國內(nèi)提高重要資源保障能力關系到國家能源資源安全。當前，我國礦產(chǎn)勘查工作先由公益性、基礎性地質(zhì)工作提供大量的異常、礦化點及礦產(chǎn)地信息，接下來由社會資金或各級地勘基金跟進開展查證、預查和普查等工作，隨后轉(zhuǎn)入詳查、勘探和開發(fā)，形成了市場經(jīng)濟條件下“公益先行、商業(yè)跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質(zhì)找礦新機制。隨著中央政府全面深化改革的不斷深入，經(jīng)濟新常態(tài)下礦產(chǎn)勘查面臨挑戰(zhàn)，如何通過優(yōu)化完善當前新機制，進一步有效發(fā)揮國家財政資金的引導作用，激勵企業(yè)加大投資力度，實現(xiàn)下一階段找礦的重大突破是亟待解決的關鍵課題。本文試圖通過探索建立礦產(chǎn)勘查后補助制度，旨在放大財政資金杠桿效應，進一步提升財政資金引導商業(yè)性礦產(chǎn)勘查能力[1-4]。

1 礦產(chǎn)勘查后補助的含義

后補助是事前立項事后補助的一種情形，實質(zhì)就是“由企業(yè)先自籌經(jīng)費組織實施、由政府后撥款進行補助”，補助的對象主要是那些已獲取合法礦業(yè)權、且有明確勘查意愿的礦業(yè)權人，政府通過事后補助的方式[5]，幫助企業(yè)分擔前期勘查風險，增強企業(yè)投資信心，鼓勵其先期自行投入資金開展勘查的一種方式。這種方式將國家目標和企業(yè)自主勘查需求緊密銜接，調(diào)動了企業(yè)自主投入積極性。同時，通過簡化過程管理，也節(jié)約了政府管理成本，預期降低礦業(yè)權和礦產(chǎn)品的市場交易成本，促進有限的資金投入，發(fā)揮最大經(jīng)濟效益，減少和降低礦產(chǎn)勘查的高風險性[6-11]。

2 我國礦產(chǎn)勘查存在的問題

當前，全球礦產(chǎn)資源需求總體呈現(xiàn)疲軟，礦產(chǎn)品市場迅速從供不應求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┻^于求，多數(shù)礦產(chǎn)的價格出現(xiàn)了大幅的下跌。國際上一些大型投資機構和投資基金退出大宗資源商品領域，資源的價格回歸供求的基本面。同時，中國經(jīng)濟換擋升級由粗放的增速增長型向高質(zhì)量的效益型轉(zhuǎn)變，大宗礦產(chǎn)資源的需求增速明顯放緩，但在相當時間內(nèi)，仍保持著較高的需求水平[12]。而目前礦產(chǎn)勘查市場劇烈收縮，礦產(chǎn)勘查融資發(fā)生嚴重困難，地勘經(jīng)濟下行未止，已程度不同的影響第二階段找礦突破，亟待通過制度創(chuàng)新促進礦產(chǎn)勘查，服務經(jīng)濟社會發(fā)展任務意義重大。

2.1 礦產(chǎn)勘查高風險階段資金投入不足

礦產(chǎn)勘查具有高投入、高風險性，礦產(chǎn)勘查的成功率較低。根據(jù)國際慣例，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的關鍵是通過風險資本市場籌集資本。我國礦產(chǎn)勘查資本市場尚屬初建，大規(guī)模融資渠道不通，礦產(chǎn)勘查的投入資金規(guī)模小，自2012年我國固體礦產(chǎn)勘查投入呈現(xiàn)“負增長”。2014年全國固體礦產(chǎn)地質(zhì)勘查投入401.8億元，較2013年減少12.6%。另據(jù)國土資源部礦產(chǎn)勘查技術指導中心專家研判，目前礦產(chǎn)勘查的高風險階段，即異常查證、預查、普查重要環(huán)節(jié)，投入嚴重不足。 2014年全年共出讓探礦權1270個，較上年下降5.1%，新立探礦權投放乏力，社會資本用于風險勘查的投入持續(xù)下降，更多的偏向于詳查及勘探階段，投入結構的不均衡不利于礦產(chǎn)勘查的可持續(xù)發(fā)展。

與此同時，原省級地勘工作經(jīng)費主要來源的礦產(chǎn)資源補償費，由于煤炭、石油、天然氣三個礦種的礦產(chǎn)資源補償費費率自2014年12月起降為零，省級地勘工作經(jīng)費預計減少七成，這將對礦產(chǎn)勘查產(chǎn)生較大影響。

2.2 財政資金引導商業(yè)性礦產(chǎn)勘查能力有待增強

礦產(chǎn)勘查不同階段均具有較高風險，在不同勘查階段風險結構和風險管控策略不同。國外成功經(jīng)驗表明財政資金引導激勵商業(yè)性礦產(chǎn)勘查具有明顯的杠桿效應。加拿大是全球礦業(yè)資本市場健全的國家之一，加拿大政府每投入100萬加元，將帶動500萬加元的企業(yè)勘查投入，將發(fā)現(xiàn)價值為1.25億加元的礦產(chǎn)資源，從而創(chuàng)造40個礦產(chǎn)勘查的就業(yè)機會。澳大利亞也是全球礦業(yè)資本市場健全國家之一，澳大利亞政府在地質(zhì)工作上每投入1澳元，將使地下礦產(chǎn)資源增值180澳元[13]。從圖1可以看出，全國礦產(chǎn)勘查財政資金拉動社會資金投入系數(shù)，即為年度社會資金投入與財政資金投入的比值，從2003年的15.1降低到2013年的4.8，財政資金引導激勵商業(yè)性礦產(chǎn)勘查能力逐年減弱。另外，從找礦突破戰(zhàn)略行動第一階段評估情況來看，存在著部分地方礦業(yè)權市場不夠開放、規(guī)模有限的財政資金使用“錯位”等問題。

圖1 1999～2013年全國礦產(chǎn)勘查財政資金拉動社會資金投入系數(shù)變化趨勢圖(數(shù)據(jù)來源：中國國土資源年鑒)

3 建立礦產(chǎn)勘查后補助制度的必要性和重要性

找礦突破依賴于大規(guī)?？辈榛顒雍唾Y金投入規(guī)模，實施后補助制度是立足國內(nèi)實現(xiàn)找礦突破的重要制度保障。一是有助于在深化改革的關鍵時期和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下發(fā)揮好財政資金的激勵作用和市場配置資源的導向作用；二是彌補我國風險勘查補助機制的制度缺失；三是有助于降低重要礦產(chǎn)對外依存度，保障國家資源安全；四是有助于企業(yè)實際勘查符合國家目標需求，保證市場經(jīng)濟條件下企業(yè)成為真正的勘查主體[14]。

實施后補助制度是在我國礦業(yè)資本市場尚不發(fā)育的情況下，激勵企業(yè)快速投入的有效手段。預期作用一是有助于調(diào)動礦業(yè)權人投入的積極性，激勵社會資金快速投入實現(xiàn)找礦突破；二是有助于緩解企業(yè)前期礦產(chǎn)勘查風險帶來的資金負擔，增強企業(yè)加大投入的信心。

實施后補助制度是調(diào)控公益性地質(zhì)調(diào)查和商業(yè)性礦產(chǎn)勘查工作協(xié)調(diào)運作的有益補充。一是有助于探索完善新常態(tài)下地質(zhì)找礦新機制。目前公益性地質(zhì)調(diào)查工作完成后所提供的異常，轉(zhuǎn)入商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的風險很大，影響企業(yè)投入積極性；二是通過探索實施財政補助方式引導和支持企業(yè)投入，有助于推進國內(nèi)礦產(chǎn)勘查項目資助方式的改革創(chuàng)新。

實施后補貼制度是保障資源(枯竭)型城市可持續(xù)發(fā)展的重要措施。一是有助于保障我國重要的能源資源戰(zhàn)略基地建設，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標；二是有助于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌推進新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化、維護社會和諧穩(wěn)定和民族團結；三是有助于建設資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展。

4 發(fā)達國家在礦產(chǎn)勘查財政補助方面的經(jīng)驗做法

在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，政府對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查進行財政補助，是常見的調(diào)控手段之一。在特定時期，當國家急需某種礦產(chǎn)資源，但又無法完全由市場解決時，政府將對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查進行干預、調(diào)控，此時為商業(yè)性礦產(chǎn)勘查提供財政補助，可以拉動對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的投資，起到“四兩撥千斤”的作用。

比較典型的有澳大利亞政府對風險性鉆探進行財政補助和加拿大政府對礦產(chǎn)勘查“合格支出”進行財政補助。風險性鉆探補助是通過直接對鉆探投資人進行補助，鼓勵他們進行風險性鉆探。此項補助僅適用于前期的風險鉆探，一旦鉆探進入商業(yè)開發(fā)階段，如評估、增產(chǎn)等用途的鉆探，一律不予補助。風險性勘探補助的方式為先投入后補助。投資人網(wǎng)上申請補助成功后，先自行投入資金進行鉆探。鉆探工作完成并提交初步報告后，會得到整個補助的80%，剩余的20%將會在投資人最終報告驗收提交后發(fā)放。鉆探補助最多為鉆探投入資金的50%，且根據(jù)鉆井的類型、投資人是個人還是企業(yè)有不同上限。專家委員會根據(jù)管理和技術指標對申請人進行打分，并以此為依據(jù)進行資金分配。礦產(chǎn)勘查“合格支出”補助是指政府對礦產(chǎn)勘查工作實行特殊傾斜政策，對“合格支出”部分進行直接補助。所謂“合格支出”，是真正用于勘查的直接費用，具有可考核性的實物工作量。

另外，美國在上世紀政府對礦產(chǎn)勘查財政補助的做法是，針對當時急需的36種礦產(chǎn)，提供25%～50%的勘查補助貸款?？辈殚_發(fā)成功，每年將利潤中一定數(shù)額的資金用于償還政府補助貸款；若勘查失敗，則免除償還政府補助貸款。為推動本國礦產(chǎn)勘查工作，日本政府將對礦產(chǎn)勘查的財政補助作為一項國策，采取由政府計劃引導，由政府承擔找礦工作的主要風險的礦產(chǎn)勘查機制。建立了“初步普查-詳細普查-企業(yè)勘探”三階段勘查運作階段，隨著勘查工作程度的提高，勘查風險下降，政府對礦產(chǎn)勘查財政補助的比例也依次下降。初步普查階段的工作經(jīng)費全部由國家財政用于公益事業(yè)的一般會計預算支付；詳細普查階段的費用由中央、地方和企業(yè)按比例分攤，中央政府承擔67%，地方政府和企業(yè)分別承擔13%和20%；企業(yè)勘探階段則全部由企業(yè)自主投入。

5 礦產(chǎn)勘查后補助制制度的框架思路

5.1 指導思想

貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神和國務院有關文件要求，以全面深化改革為契機，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府職能作用；主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，通過財政資金后補助的方式分擔企業(yè)勘查風險，緩解企業(yè)資金壓力，支持和引導企業(yè)加快、加大前期礦產(chǎn)勘查投入，形成由企業(yè)提出需求并先行投入、政府采用后補助方式給予資金支持的找礦新機制。

5.2 補助要求

補助對象。持有有效礦業(yè)權的企業(yè)法人(其中外資企業(yè)須中方絕對控股)。包括勘查區(qū)塊內(nèi)具有大中型潛力規(guī)模、找礦積極性高的探礦權人，以及礦區(qū)范圍深部或外圍找礦潛力大、增儲意愿較強且已持有該區(qū)塊探礦權的采礦權人。

補助礦種。主要為找礦突破戰(zhàn)略行動確定的主攻礦種，特別是其中的大宗緊缺礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)。

補助階段。主要為高風險勘查階段，即預查和普查階段。分年度進行立項和補貼，項目周期原則不超過三年。

補助范圍。重點對鉆探工作量進行補貼，兼顧坑探等其它必要的可考核的實物工作量。

補助比例。以項目工程實際費用為補助基準，其中預查工程補助40%，普查工程補助30%。如找到大型規(guī)模的礦床，補助標準提高5個百分點。

補助地區(qū)。符合國家重大戰(zhàn)略及相關產(chǎn)業(yè)布局的地區(qū)、民族八省區(qū)和集中連片困難地區(qū)，并向資源枯竭型城市傾斜。

5.3 補助流程

1)編制和發(fā)布指南。國土資源部、財政部根據(jù)專項的目標任務和年度支持重點，建立補助考核體系，明確要求，發(fā)布年度重點支持的項目指南。

2)企業(yè)申報。礦業(yè)權人根據(jù)指南要求，按規(guī)定編制立項申請材料，提交省級管理部門初審。報告內(nèi)容包括目標任務、實物工作量、預期儲量、考核指標、驗收方式、項目預算、申請補助額度等。

3)省廳組織初審。省級國土資源部門組織專家對項目立項申請材料進行初審論證，明確項目考核指標、驗收方式方法等重點內(nèi)容，同時對項目預算進行評估評審，初步確定擬補助經(jīng)費額度。

4)國土資源部、財政部組織審批。對通過省級初審的立項申請材料，國土資源部、財政部組織專家對考核指標、驗收方式方法、項目預算進行評審，確定項目擬補助經(jīng)費額度(項目工程預算的30%～45%)，向礦業(yè)權人反饋并達成一致后，報財政部備案并予以批復。

5)項目實施。項目批復后，國土資源部或委托相關單位與礦業(yè)權人(項目承擔單位)簽訂項目合同，內(nèi)容包括項目目標任務、考核指標、驗收方式方法、項目預算、擬補助經(jīng)費額度、項目實施期限等。承擔項目的礦業(yè)權人據(jù)此自行組織實施勘查和管理。國土資源部不組織項目實施過程中的管理。項目終止實施的，應當按照相關要求履行審批手續(xù)。

6)檢查驗收。項目承擔單位根據(jù)批復的立項申請材料和簽訂的項目合同組織野外作業(yè)施工，在完成任務或?qū)嵤┢跐M后，應當及時向國土資源部提出驗收申請。國土資源部、財政部會同省廳按照項目合同約定的程序和方法及時組織專家驗收。

7)補助核算及公示。項目通過驗收后，國土資源部按照事先報財政部備案的預算安排建議，根據(jù)項目完成情況提出補助建議，主要按完成合同規(guī)定工程任務的比例進行補助(如完成合同規(guī)定100%工程任務的，補助計劃額度的100%；完成合同規(guī)定50%工程任務的，補助計劃額度的50%，以提供票據(jù)為準)，并將驗收結果和擬補助金額向社會公示，公示期滿后報財政部批復。

8)補助撥付。預算批復下達后，補助資金按照財政國庫管理制度有關規(guī)定支付至項目承擔單位。經(jīng)核定撥付的后補助經(jīng)費，由承擔單位統(tǒng)籌安排使用。

5.4 保障措施

一是中央財政預算安排，每年補助資金10億元人民幣，以礦產(chǎn)勘查補助專項組織實施；二是強化項目申報單位的法人責任；三是落實有關部門的管理和服務責任；四是制定是礦產(chǎn)勘查后補助制度運行管理辦法或?qū)嵤┘殑t，對項目新開、續(xù)作、終止、監(jiān)管等方面做出明確、具體、可操作的詳細規(guī)定。

6 結語與思考

澳大利亞、加拿大、美國、日本等國在上個世紀就已成功實施礦產(chǎn)勘查補貼政策，其經(jīng)驗做法為我國實施礦產(chǎn)勘查后補助制度提供了切實可行的參考。同時，我國在家電、汽車、糧食、通訊等行業(yè)已施行補助政策，對于同屬第一產(chǎn)業(yè)工業(yè)原材料的礦產(chǎn)資源，同樣值得探索嘗試。此外，礦產(chǎn)勘查后補助制度的建立與現(xiàn)有的找礦專項也存有差異，與中央地勘基金運作的差異是本制度不以政府名義設置礦業(yè)權，政府投入不以收益與返還為目的；與老礦山項目運作的差異是主體準入面向各類性質(zhì)礦業(yè)權人，運作采用合同管理，不進行過程管理、不涉及價款，事后補助，不面向找礦結果。

我國地質(zhì)和礦業(yè)公司(單位)的資本(股權)結構發(fā)展模式為國家資本結構型→國有絕對控股資本結構型→國家相對控股資本結構型→混合資本結構型，國有企業(yè)的混合所有制過程是主要方向，當前我國企業(yè)改革進入深水區(qū)，必要的產(chǎn)業(yè)政策引導是推進處于深水區(qū)企業(yè)改革的有效措施之一[15-16]。因礦產(chǎn)勘查不同階段均具有較高風險，在不同勘查階段風險結構和風險管控策略不同，所以，在今后需要研究的課題有：①不同勘查階段(預查、普查和詳查等)的風險結構與補助核算方案；②根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃，采用產(chǎn)業(yè)政策引導，為實現(xiàn)國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和國家產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步研究區(qū)域性差別化補助政策；③整頓具體實際存在的有關問題，有針對性的研究，如前期地質(zhì)勘查項目質(zhì)量監(jiān)控、前期地質(zhì)勘查報告的第三方評審和成果認定、項目管理體制等。

[1] 金航；白效輝.實施地質(zhì)找礦新機制還需政府給力[J].中國國土資源經(jīng)濟，2011，21(11)：29-31.

[2] 王家樞.商業(yè)性礦產(chǎn)勘查五大風險分擔機制[J].地質(zhì)勘查導報，2010(7)：10-14.

[3] 張福良，胡永達，雷曉力，等.地質(zhì)找礦新機制的實踐與探索[J].中國礦業(yè)，2013，22(7)：1-4.

[4] 張福良，路玉林，郭艷紅.關于推進整裝勘查工作配套政策的思考[J].中國礦業(yè)，2012，21(8)：1-4.

[5] 胡健，董春詩.政府財政補貼與自然資源產(chǎn)業(yè)集聚-對克魯格曼CP模型的拓展[J].當代經(jīng)濟科學，2012(4)：43-48.

[6] 孟春霞，王立新.財政補貼支持政策性農(nóng)業(yè)保險的重要性[J].黑龍江金融，2012(7)：41-43.

[7] 邢少文.財政補貼：興奮劑，還是鴉片?[J].南風窗，2012(14)：65-67.

[8] 亢強，武培云.對新一輪促進節(jié)能家電補貼政策實施情況的調(diào)查[J].內(nèi)蒙古統(tǒng)計，2013(4)：28-29.

[9] 周冰.中國財政支農(nóng)補貼:需要解決的幾個關鍵問題[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2012(3)：73-76.

[10] 劉渤海，史佩京；徐濱士.機電產(chǎn)品的再制造補貼政策[J].中國表面工程，2012(4)：15-20.

[11] 李傳峰.淺談公共財政理論框架下我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策的完善[J].中國保險，2012(3)：13-17.

[12] 程新，王希凱.關于我國地質(zhì)勘查投入若干問題的辯證分析[J].中國礦業(yè)，2012，21(10)：30-31.

[13] 張華.對加快我國礦產(chǎn)勘查融資市場發(fā)展的政策建議:加拿大礦業(yè)公司上市標準的啟示[J].中國礦業(yè)，2012，21(7)：26-29.

[14] 王永生，李虹，黃潔.我國地勘行業(yè)管理政策落實情況調(diào)查問卷分析[J].中國礦業(yè)，2013，22(1)：49-52.

[15] 方維萱，郭玉乾.基于風險分析的商業(yè)性找礦預測新方法與應用[J].地學前緣，2009，16(2)：209-226.

[16] 方維萱.建設成熟的礦業(yè)資本市場[J].中國有色金屬，2008(10)：30-31.

Discussion on establishing post-subsidy institution of mineral exploration

MA Cheng1，2，ZHANG Fu-Liang1，2，XIE Guo-gang1，2，JIN Song1，2

(1．Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China；2，Mineral Exploration Technical Guidance Center of Ministry of Land and Resource，Beijing 100120，China)

National energy and resourcessecurity will become a crucial issue.This papertries to establish a mineral exploration post-subsidy institutionwhich is one of the important institutional guaranteesto make a mineral prospecting breakthrough.In this paper，it makesthe related fiscal funds incentive measures of mineral exploration taken by developed countriesgovernmentsas a reference，proposes a mineral exploration post-subsidy system framework，will be a certain reference value on to further highlight the subject position of enterprisesinmineral prospecting and increase the social capital’s enthusiasmin mineralprospecting.

mineral exploration；post subsidy；energy and resources security

2015-01-10

中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查與評價專項下屬整裝勘查配套政策研究子項目資助(編號：12120115033001)

馬騁(1982-)，男，博士，2012年畢業(yè)于昆明理工大學礦產(chǎn)資源經(jīng)濟專業(yè)，現(xiàn)任工程師，主要從事礦產(chǎn)資源相關配套政策研究工作。E-mail：32210591@qq.com。

張福良(1968-)，男，漢族，博士，研究員，主要從事礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理研究工作。

F407.1

A

1004-4051(2015)08-0037-04