郝瑩，郝春曦

(1.環(huán)境保護部信息中心， 北京 100029； 2.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心， 北京 100012)

環(huán)境影響報告書編制中存在問題與建議

郝瑩1，郝春曦2

(1.環(huán)境保護部信息中心， 北京 100029； 2.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心， 北京 100012)

目前，部分環(huán)境影響報告書編制質(zhì)量存在問題，包括現(xiàn)狀調(diào)查不夠深入、工程概況不夠透徹、環(huán)境影響不夠突出、參數(shù)選取不夠科學、環(huán)保措施不夠可行、結(jié)論依據(jù)不夠充足。環(huán)境影響報告書編制質(zhì)量不高的原因是多方面的，既有評價單位及報告書編制人員主觀方面的原因，也有客觀方面的因素。提高報告書編制質(zhì)量需進行多因素綜合分析，應理順關(guān)系，明確建設(shè)單位是環(huán)評報告書的第一責任人；嚴格審批，加強對環(huán)評報告書技術(shù)評估工作的管理；通過市場機制，實現(xiàn)對環(huán)評單位的優(yōu)勝劣汰；規(guī)范市場，加強質(zhì)量考核，完善環(huán)評行業(yè)準入機制。

環(huán)境影響評價；環(huán)境影響報告書；編制

環(huán)境影響評價工作在我國環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)進步等方面正發(fā)揮著越來越大的作用，環(huán)境影響報告書在建設(shè)項目審批決策中的地位日益重要。然而，目前尚有相當部分環(huán)境影響報告書編制的質(zhì)量，不能達到建設(shè)項目環(huán)境保護審批要求，亟須改進提高。

1 環(huán)評報告書編制存在的問題

在建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(以下簡稱“環(huán)評報告書”)的技術(shù)評審中，會遇到各種各樣的問題，歸納起來，目前環(huán)評報告書編制過程中存在的問題主要表現(xiàn)在以下6個方面：

1.1 現(xiàn)狀調(diào)查不夠深入

工程區(qū)域(流域)社會、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查是環(huán)評報告書編制的基礎(chǔ)。然而很多環(huán)評報告書現(xiàn)狀調(diào)查部分多為抄錄區(qū)域、流域自然環(huán)境背景宏觀資料，對工程可能影響范圍內(nèi)的社會、環(huán)境狀況很少提供具體的調(diào)查結(jié)果，甚至沒有該項內(nèi)容，以致現(xiàn)狀調(diào)查與影響評價脫節(jié)。對于委托其他單位進行的環(huán)境現(xiàn)狀專題調(diào)查或環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，評價單位也未進行認真審查，以致環(huán)評報告書中一些問題或異常數(shù)據(jù)無法清楚解釋。

1.2 工程概況不夠透徹

環(huán)評報告書中，工程概況通常是抄錄項目可研或初步設(shè)計文件中的內(nèi)容，部分報告書編制人員對這些內(nèi)容未進行認真研究，導致很多工程問題，如工程布置、配套設(shè)施、施工方案、施工方法等，需要設(shè)計單位或建設(shè)單位予以解釋。更有甚者，項目設(shè)計方案已經(jīng)進行重大調(diào)整，評價單位卻不知情，依然按調(diào)整前的設(shè)計方案編寫環(huán)評報告書。

1.3 環(huán)境影響不夠突出

建設(shè)項目對環(huán)境的影響十分復雜，環(huán)評報告書應該針對其主要環(huán)境影響進行深入評價。但部分評價人員由于知識面相對狹窄或經(jīng)驗不足，往往不善于將工程特點與環(huán)境特點相結(jié)合，并進行綜合考慮，對制約工程建設(shè)的主要環(huán)境影響不能做出準確判斷，或主次顛倒，或面面俱到，以致報告書洋洋萬言，重要環(huán)境影響卻不夠突出。

1.4 參數(shù)選取不夠科學

由于環(huán)境影響評價技術(shù)導則對不同環(huán)境條件下應采用的預測模型已經(jīng)有明確的推薦意見，大部分環(huán)評報告書能夠正確地選用相關(guān)模型進行預測，但模型中參數(shù)如何選取卻存在較多問題。環(huán)評報告書中真正通過實測或模擬實驗來獲取參數(shù)的比例很少，很多是通過參考其他資料、類比其他工程或依據(jù)編制人員經(jīng)驗等方法選取參數(shù)，使得預測結(jié)果的科學性有待商榷。

1.5 環(huán)保措施不夠可行

對于建設(shè)項目應采取的環(huán)保措施，一些環(huán)評報告書僅提原則要求，卻無具體意見，對建設(shè)單位是否能夠落實這些要求無法判斷。還有些報告書為達到審批要求，提出不切實際的環(huán)保措施，為建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收和運行期環(huán)境管理帶來困難。

1.6 結(jié)論依據(jù)不夠充足

一些環(huán)評報告書既沒有深入進行現(xiàn)場調(diào)查，也沒有進行環(huán)境影響預測分析，甚至連同類建設(shè)項目的類比分析也未進行，僅根據(jù)環(huán)評報告書編制人員的個人經(jīng)驗進行判斷，就得出沒有影響或影響不大的結(jié)論，其評價結(jié)論沒有充分的依據(jù)作支撐。

2 環(huán)評報告書問題原因分析

造成環(huán)評報告書質(zhì)量問題的原因是多方面的，既有評價單位或報告書編制人員主觀方面的原因，也有客觀方面的因素，具體分析如下：

>>建設(shè)單位負有向環(huán)境保護行政主管部門報送環(huán)境影響報告書的義務，同時也應對所報送的環(huán)境影響報告書質(zhì)量承擔相關(guān)責任。

2.1 環(huán)評單位追求自身利益

目前，我國環(huán)評單位在體制上呈多元化特征，既有隸屬行業(yè)行政主管部門的國有事業(yè)單位，也有隸屬大中型企業(yè)、高等院校的下屬單位，還有個體經(jīng)營單位。但無論體制如何，評價單位在財務單獨核算并與本單位利益掛鉤方面是基本相同的。因此，努力“創(chuàng)收”成為各評價單位的主要目標。為占領(lǐng)市場，某些評價單位在編制環(huán)評報告書的過程中，更多地是站在建設(shè)單位的立場上考慮工程建設(shè)與環(huán)境保護的關(guān)系，甚至迎合某些建設(shè)單位只追求經(jīng)濟效益和加快項目進度的心理，無原則地遷就建設(shè)單位。

此外，一些環(huán)評單位為追求經(jīng)濟利益最大化，還會降低環(huán)評報告書編制成本，如減少環(huán)境監(jiān)測和現(xiàn)場調(diào)查工作、不購買相關(guān)資料等。導致很多環(huán)評報告書中的現(xiàn)狀調(diào)查不夠深入，現(xiàn)狀監(jiān)測不規(guī)范，重要資料、圖件缺失。

2.2 環(huán)評工程師素質(zhì)參差不齊

我國很多環(huán)評工程師為畢業(yè)不久即進入設(shè)計院、科研機構(gòu)、環(huán)保相關(guān)部門工作的年輕同志，知識面相對較窄、實踐經(jīng)驗不足是他們的共同特點，雖然經(jīng)過了一定的崗前培訓，但尚不能充分結(jié)合工程特點、環(huán)境特點，靈活運用相關(guān)知識。

評價單位大多實行項目負責人制，即項目負責人負責報告書的編制工作，并從項目總收入中獲得一定比例的個人提成。這種機制導致項目負責人會盡可能多地承接環(huán)評項目、壓縮工作成本，從而影響環(huán)評報告書的編制質(zhì)量。

由于環(huán)境影響的復雜性和不確定性，環(huán)境影響評價需要知識面廣、綜合能力強的技術(shù)人才，作為編制環(huán)境影響報告書的技術(shù)負責人或技術(shù)審核人。目前，環(huán)評單位相關(guān)人才儲備不足，也造成環(huán)評報告書編制質(zhì)量難以保證。[1]

2.3 建設(shè)單位對環(huán)評缺乏重視

原則上，建設(shè)單位應當是編制環(huán)評報告書的主體，評價單位依據(jù)合同為其提供技術(shù)服務。但現(xiàn)實中，很多建設(shè)單位并沒有意識到進行環(huán)境影響評價是法律規(guī)定其必須承擔的社會義務，編制環(huán)評報告書的目的只為換取環(huán)保部門的批文。有些建設(shè)單位直到項目報批或?qū)徍藭r才發(fā)現(xiàn)沒有環(huán)評文件，匆匆找來評價單位，要求其在很短時間內(nèi)完成環(huán)評報告書的編制，以致評價單位根本沒有時間進行認真的調(diào)查與監(jiān)測。

2.4 環(huán)評工作存在客觀難度

由于環(huán)境影響具有復雜性、多元性和不確定性，環(huán)境影響評價客觀上存在一定難度[2]。

(1)環(huán)評中可能遇到各種專業(yè)性較強的問題，而評價單位不一定有相應的專業(yè)人士，只能外包給專業(yè)部門進行專題編制，但經(jīng)費等問題往往受到很大限制。

(2)基礎(chǔ)資料短缺，如建設(shè)項目選址區(qū)域或施工區(qū)域的氣象觀測資料、水文地質(zhì)資料、野生動植物調(diào)查資料等，往往很難找到近期現(xiàn)成資料，一般要求評價單位自己獲取，需要較長時間和較多經(jīng)費。

(3)隨著各類環(huán)評技術(shù)導則的修訂和更新，環(huán)境影響評價的深度和廣度不斷增加、要求不斷提高，而評價時間和經(jīng)費卻無法保證。

(4)由于政府、企業(yè)中的大部分行政領(lǐng)導或主管人員對環(huán)評工作缺乏了解，所下達的行政命令或工作要求往往不能考慮到環(huán)評工作的實際情況，而建設(shè)單位或評價單位又不得不執(zhí)行。

(5)在現(xiàn)行體制下，一些行業(yè)主管部門既是行業(yè)的行政主管，又是建設(shè)項目業(yè)主的上級領(lǐng)導，建設(shè)單位甚至評價單位也受其領(lǐng)導，環(huán)評涉及的某些重要問題，如項目選址或選線方案、工程方案、環(huán)保設(shè)施設(shè)置要求等，建設(shè)單位和評價單位不得不按上級行政主管部門的要求辦理，使得環(huán)評工作受到很大制約。此外，一些重要建設(shè)項目往往被要求需在規(guī)定期限內(nèi)完成，導致留給環(huán)評工作的時間不夠合理。

(6)環(huán)境保護行政主管部門能否對建設(shè)項目環(huán)評報告書嚴格把關(guān)、嚴格審批，在很大程度上影響著環(huán)評報告書的編制質(zhì)量。如審核把關(guān)不嚴，就會造成環(huán)評單位思想上不夠重視，不會花費精力去編寫合格的環(huán)評報告書。因此，提高行政審批人員素質(zhì)，嚴格把好審批關(guān)，是提高環(huán)評報告書質(zhì)量的重要條件。

3 提高環(huán)評報告書編制質(zhì)量的建議

綜上所述，目前我國環(huán)評報告書質(zhì)量不高是由多方面原因造成的，環(huán)評單位和報告書編制人員是其中的重要因素，但不是全部因素。提高報告書編制質(zhì)量，只抓環(huán)評單位或報告書編制人員只會治標不治本，應進行綜合治理。

3.1 理順關(guān)系，明確責任

為明確誰應對環(huán)境影響報告書的質(zhì)量負責，首先應理順環(huán)保部門、建設(shè)單位、環(huán)評單位三者的關(guān)系。

環(huán)保部門與建設(shè)單位是法定的管理與被管理關(guān)系，即環(huán)保部門對建設(shè)單位建設(shè)行為中的環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理，建設(shè)單位有義務向環(huán)保部門提交建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，接受環(huán)保部門的審查，并按照審批意見做好項目建設(shè)期和運行期的環(huán)境保護工作。

環(huán)評單位與建設(shè)單位是服務關(guān)系，即環(huán)評單位向建設(shè)單位提供有償?shù)募夹g(shù)服務。環(huán)評單位按照國家法規(guī)及相關(guān)標準、規(guī)范，為建設(shè)單位編制環(huán)評技術(shù)文件，二者之間的服務與被服務關(guān)系由“合同”確定。

環(huán)保部門與評價單位的關(guān)系不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，而是技術(shù)指導關(guān)系，即環(huán)保部門通過發(fā)布技術(shù)導則、技術(shù)規(guī)范等文件，并通過對環(huán)評技術(shù)人員的培訓，將國家對建設(shè)項目的環(huán)境保護要求、環(huán)評技術(shù)文件編制要求等，告知評價單位，為評價單位編制出符合要求的環(huán)評文件提供技術(shù)指導。同時，環(huán)境保護行政主管部門通過行政手段(如資質(zhì)認證)對環(huán)評市場進行規(guī)范和管理。

明確上述關(guān)系后不難看出，建設(shè)單位負有向環(huán)境保護行政主管部門報送環(huán)境影響報告書的義務，同時也應對所報送的環(huán)境影響報告書質(zhì)量承擔相關(guān)責任。對報送不合格環(huán)境影響報告書的，環(huán)保部門應追究的第一責任人是建設(shè)單位而不應是評價單位。環(huán)評報告書如果由于質(zhì)量問題被退回，建設(shè)單位應當根據(jù)合同約定，對評價單位進行相應的經(jīng)濟處罰。

3.2 嚴格審批，提高質(zhì)量

提高環(huán)評報告書質(zhì)量最有效的手段是嚴格審批管理。目前，我國環(huán)評報告書能否通過審批，首先取決于環(huán)保技術(shù)評估部門對環(huán)評報告書進行技術(shù)評估的結(jié)果，在此基礎(chǔ)上，環(huán)保部門進行綜合決策。其中，技術(shù)評估意見和環(huán)保主管人員意見十分重要，是最終決策的基礎(chǔ)。因此，把好審批關(guān)口，必須注重對環(huán)評報告書技術(shù)評估工作的管理和對審批人員的培訓。建議環(huán)境保護部定期或不定期地對環(huán)境影響報告書審批文件的審批質(zhì)量進行檢查，提出改進批文質(zhì)量的指導意見。[3]

3.3 市場調(diào)節(jié)，優(yōu)勝劣汰

利用市場機制，對評價單位進行優(yōu)勝劣汰，建設(shè)單位承擔環(huán)評報告書編制質(zhì)量的責任是關(guān)鍵。評價單位完成報告書的編制工作后，首先應送交委托單位查收，由委托單位決定是否需要修改，或決定報送環(huán)保部門審批。環(huán)保部門對于報送質(zhì)量低劣或弄虛作假的環(huán)評報告書的第一批評、處罰對象是建設(shè)單位，建設(shè)單位則依據(jù)合同對評價單位進行處罰，只有建設(shè)單位對環(huán)境質(zhì)量報告書的質(zhì)量承擔起責任后，環(huán)評市場的優(yōu)勝劣汰機制才能真正形成，水平低下的評價單位將在這一市場中無立足之地。

3.4 規(guī)范市場，完善準入

為規(guī)范環(huán)評市場，環(huán)境保護部頒布了一系列管理制度和準入制度并起到了很好作用，然而仍有許多有待完善之處。

明確責任，科學制定處罰制度。建立建設(shè)單位處罰制度，對于弄虛作假、隱瞞問題的建設(shè)單位，應對其制定從警告直至暫停審批等處罰措施，促使建設(shè)單位減少對環(huán)評報告書編制工作的不良干預。

考核質(zhì)量，建立信譽評級制度。對向建設(shè)單位提供不合格環(huán)境影響報告書的環(huán)評單位，建議環(huán)保部門建立評價單位業(yè)績檔案和信譽評級制度，對由于報告書質(zhì)量原因而被多次退回的評價單位，應當予以公示，以引導建設(shè)單位選擇優(yōu)質(zhì)評價單位。

放寬管控，協(xié)商確定環(huán)評收費。目前，由國家規(guī)定環(huán)評收費標準的制度不夠合理，因為工程對環(huán)境影響的復雜程度和環(huán)境影響評價工作量，與工程總投資并沒有直接關(guān)系。隨著環(huán)境影響評價技術(shù)導則的修訂，環(huán)境影響評價的深度和廣度也在不斷提高，環(huán)評工作量已大大增加，按目前國家規(guī)定的收費標準，很多工程的環(huán)境影響評價根本無法完成。因此，環(huán)評費用應當由建設(shè)單位和評價單位協(xié)商確定。

突出重點，實現(xiàn)發(fā)展與環(huán)保雙贏。在現(xiàn)實情況下，某些建設(shè)項目需要在很短的時間內(nèi)完成前期工作是無法避免的，對確實存在客觀原因的，建議允許建設(shè)單位編制《建設(shè)項目主要環(huán)境影響報告書》，用有限的工作時間把建設(shè)項目可能產(chǎn)生的主要環(huán)境影響分析透徹。《建設(shè)項目主要環(huán)境影響報告書》應針對制約項目建設(shè)的主要環(huán)境影響和社會風險較大的環(huán)境影響，進行預測評價，提出減免不利影響的對策措施；對于其他次要影響，只需進行簡要分析或類比同類工程，提出環(huán)境保護措施即可。編制《主要環(huán)境影響報告書》應首先向環(huán)境保護行政主管部門說明情況并獲得同意，制約工程建設(shè)的“主要環(huán)境影響”，應根據(jù)工程特點和區(qū)域環(huán)境特點進行判斷。

[1] 劉曉琳, 呂淑華. 我國環(huán)境影響評價存在的問題及對策建議[J]. 環(huán)境與生活, 2014(77): 123- 124.

[2] 張學超. 環(huán)境影響評價制度研究[J]. 法學雜志, 2003(136): 64- 66.

[3] 楊立新. 關(guān)于完善我國環(huán)境影響評價法律制度的幾點思考[J]. 環(huán)境保護, 1997(6): 6- 7.

Problems and Suggestions on the Compilation of Environmental Impact Statements

HAO Ying1, HAO Chun-xi2

(1.Information Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029, China;2.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental impact assessment has significant influence on the socio-economic development and environmental protection. Unfortunately, the compilation quality of environmental impact statements is low for many reasons, and it can be improved by comprehensive control of multiple factors. On one hand, it should be clear that construction companies take the primary responsibility for the quality of environmental impact statements; on the other hand, we must realize the ‘survival of the fittest’ rule in environmental impact assessment by using market mechanism. Strict approval for project is the foundation of improving environmental impact statement. This paper analyzes the existing problems of environmental impact statement and its deep-seated reasons. Some suggestions and corresponding countermeasures for environmental impact assessment are discussed.

environmental impact assessment; environmental impact statement; compilation

2015-01-09

郝瑩(1975—)，女，北京人，工程師，碩士，主要研究方向為環(huán)境信息技術(shù)和環(huán)境管理，E-mail： haoying@mep.gov.cn

郝春曦(1945—)，男，北京人，主要研究方向為環(huán)境影響評價，E-mail： hcx1799@sina.com

10.14068/j.ceia.2015.02.014

X820.9

A

2095-6444(2015)02-0050-04