谷朝君

(阜新市環(huán)境保護局， 遼寧 阜新 123008)

我國環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)現(xiàn)狀及建議

谷朝君

(阜新市環(huán)境保護局， 遼寧 阜新 123008)

對我國環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)進行了梳理和研究，分析了目前環(huán)境監(jiān)理存在的定位模糊、技術(shù)規(guī)范落后、市場準入差異大及監(jiān)管不足等主要問題，提出了4點建議：完善規(guī)章，加快環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)；加強部門協(xié)商，推進環(huán)境監(jiān)理健康發(fā)展；規(guī)范環(huán)境監(jiān)理技術(shù)，探索專業(yè)化服務(wù)方向；明確提前介入，突出設(shè)計階段環(huán)境監(jiān)理作用。

環(huán)境監(jiān)理；現(xiàn)狀；建議

我國環(huán)境監(jiān)理工作起步于20世紀90年代。伴隨我國環(huán)保事業(yè)的不斷發(fā)展和進步，環(huán)境管理部門對建設(shè)項目的管理逐漸規(guī)范，形成了環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度[1- 2]，但由于環(huán)境管理部門監(jiān)管力量有限，環(huán)境管理過多倚重于環(huán)評和環(huán)保驗收，對項目建設(shè)過程中的環(huán)境監(jiān)管較為薄弱，而恰恰這一階段產(chǎn)生的環(huán)境問題，尤其是生態(tài)破壞較為突出，并且有許多不可逆的生態(tài)影響。在此背景下，全過程環(huán)境監(jiān)管被逐步提上日程。環(huán)保部門通過借鑒工程監(jiān)理的理念，開啟了引入第三方對建設(shè)項目施工期進行環(huán)境監(jiān)理的探索之路。

1 環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)概況

我國環(huán)境監(jiān)理工作經(jīng)歷了20年的發(fā)展歷程，近10年來得到快速發(fā)展，這一過程的主要成果是環(huán)境監(jiān)理制度的建設(shè)和完善。隨著環(huán)境監(jiān)理制度的建立與完善，環(huán)境監(jiān)理工作發(fā)展迅速，已成為我國環(huán)境咨詢服務(wù)業(yè)的重要組成部分。

1.1 相關(guān)法律法規(guī)

到目前為止，我國在國家層面尚未確立環(huán)境監(jiān)理的法律地位；在地方層面，有3個省、自治區(qū)已將環(huán)境監(jiān)理納入地方法規(guī)，相關(guān)法規(guī)如表1所示。山西、江蘇、新疆將環(huán)境監(jiān)理納入地方法規(guī)是我國環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)的重大突破，對我國環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)起到了引領(lǐng)作用。

表1 環(huán)境監(jiān)理相關(guān)地方法規(guī)

1.2 部門和地方規(guī)章

2006年，水利部先后發(fā)布了《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》、《水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》，明確要求在全國范圍內(nèi)開展水利工程建設(shè)環(huán)境監(jiān)理，并作為工程監(jiān)理的重要組成部分，納入工程監(jiān)理管理體系。

2004年，《浙江省建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》提出，“對可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項目,推行環(huán)境監(jiān)理制度,由建設(shè)單位委托具有環(huán)境工程監(jiān)理資質(zhì)的單位對建設(shè)項目施工中落實環(huán)境保護措施進行技術(shù)監(jiān)督”。2011年，修訂后的《浙江省建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》正式發(fā)布，保留了2004年提出的環(huán)境監(jiān)理制度。

1.3 規(guī)范性文件

(1)環(huán)保部環(huán)境監(jiān)理規(guī)范性文件

2002年10月，原國家環(huán)?？偩帧⒃F道部等6部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在重大建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知》，確定對青藏鐵路格爾木至拉薩段等13項國家重點工程開展環(huán)境監(jiān)理試點，通知要求這些國家重點工程的建設(shè)單位，在施工期間必須委托具備相應資質(zhì)的第三方單位，對工程環(huán)保措施實施情況進行監(jiān)理。

2012年1月，環(huán)境保護部下發(fā)了《關(guān)于進一步推進建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知》，對環(huán)境監(jiān)理的定位、功能、開展環(huán)境監(jiān)理的建設(shè)項目類型等內(nèi)容進行了明確，標志著我國建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作進入迅速發(fā)展的新階段[3]。

(2)交通部環(huán)境監(jiān)理規(guī)范性文件

2004年，交通部發(fā)布了《關(guān)于開展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作的通知》，明確提出在交通行業(yè)內(nèi)開展環(huán)境監(jiān)理工作，作為工程監(jiān)理的重要組成部分，納入工程監(jiān)理管理體系，并制定了《開展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作實施方案》，對交通行業(yè)環(huán)境監(jiān)理的組織實施做出了明確規(guī)定。

(3)地方環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)理規(guī)范性文件

自2004年起，浙江、山西、陜西、遼寧、江蘇、內(nèi)蒙古、青海等省、自治區(qū)地方環(huán)境保護主管部門相繼出臺了一系列關(guān)于開展環(huán)境監(jiān)理工作的規(guī)范性文件。例如，2007年，原遼寧省環(huán)境保護局發(fā)布了《遼寧省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理暫行辦法》；2010年，山西省環(huán)境保護廳發(fā)布了《關(guān)于進一步加強建設(shè)項目環(huán)境工程監(jiān)理工作的通知》。同時，隨著市場對規(guī)范環(huán)境監(jiān)理要求的不斷提升，許多省份陸續(xù)出臺了有關(guān)環(huán)境監(jiān)理資質(zhì)管理的要求。2011年，江蘇省環(huán)境保護廳發(fā)布了《關(guān)于申請江蘇省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理單位資質(zhì)及其工作范圍有關(guān)事情的通知》，陜西省環(huán)境保護廳發(fā)布了《陜西省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理暫行規(guī)定》，青海省環(huán)境保護廳發(fā)布了《青海省建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理管理辦法(修訂)》，相關(guān)文件對環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)的資質(zhì)和從業(yè)人員的資格提出了明確要求。

2 環(huán)境監(jiān)理制度現(xiàn)存問題

經(jīng)過20年的努力，雖然我國環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)取得了一些成績，但由于各方認識不盡相同，總體進展緩慢，存在以下亟待解決的問題：

2.1 法律定位模糊，制度建設(shè)不夠完善

環(huán)境監(jiān)理工作開展20年來，國家、地方環(huán)保行政主管部門及相關(guān)部委做了大量推動工作，尤其是在部分省、自治區(qū)、直轄市開展了一系列卓有成效的試點工作，山西、江蘇和新疆先后在相關(guān)地方法規(guī)中明確了環(huán)境監(jiān)理的法律地位，但在國家層面，尚未確立環(huán)境監(jiān)理的法律地位。主要原因是環(huán)保部門內(nèi)部及相關(guān)部門對環(huán)境監(jiān)理的定位存在分歧，主要分歧是環(huán)境監(jiān)理有無必要從工程監(jiān)理中獨立出來。目前，交通和水利行業(yè)明確將環(huán)境監(jiān)理作為工程監(jiān)理的一部分，工程監(jiān)理人員通過環(huán)境保護專業(yè)培訓后，承擔環(huán)境監(jiān)理任務(wù)；也有部分省份已將環(huán)境監(jiān)理從工程監(jiān)理中獨立出來，由單獨的第三方環(huán)境監(jiān)理單位承擔環(huán)境監(jiān)理工作。在環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展過程中，有關(guān)環(huán)境監(jiān)理管理模式的爭議一直存在，這些分歧導致環(huán)境監(jiān)理定位模糊、從業(yè)者法律地位不明確[1]。

2.2 技術(shù)規(guī)范滯后，專業(yè)化體現(xiàn)不充分

監(jiān)理是一種過程管理，與工程結(jié)合非常緊密。環(huán)境監(jiān)理需要一整套適應工程自身規(guī)律的管理制度、方法，同時又符合環(huán)境保護的專業(yè)特點，能夠提供環(huán)境保護專業(yè)化服務(wù)。但到目前為止，環(huán)境監(jiān)理尚未形成符合環(huán)境保護工作特點的環(huán)境監(jiān)理技術(shù)規(guī)范，環(huán)境監(jiān)理的程序、制度、方法、內(nèi)容基本照搬工程監(jiān)理模式。目前，環(huán)境監(jiān)理涉及范圍比較寬泛，面面俱到，甚至包含很多工程監(jiān)理的內(nèi)容，未體現(xiàn)出環(huán)境監(jiān)理的專業(yè)化。工程監(jiān)理涉及工程的質(zhì)量、進度、投資，范圍更加寬泛，環(huán)境監(jiān)理僅涉及與工程相關(guān)的環(huán)境保護工作，尤其應重點關(guān)注自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重要濕地、野生動植物棲息地等特殊環(huán)境保護目標及特殊環(huán)保要求。環(huán)境監(jiān)理的任務(wù)是當建設(shè)項目涉及上述環(huán)境敏感區(qū)及特殊環(huán)保要求時，明確指導建設(shè)單位和施工單位應該如何處理。如果環(huán)境監(jiān)理簡單套用工程監(jiān)理模式，從效率和效果方面都難以突顯其專業(yè)性。

2.3 資質(zhì)管理不一，市場準入差異較大

環(huán)境監(jiān)理目前仍處于試點階段，各地、各行業(yè)對從事環(huán)境監(jiān)理業(yè)務(wù)單位的管理存在地域、行業(yè)差異，部分省份要求建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理從業(yè)機構(gòu)需具備建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)，由省級環(huán)境保護行政主管部門對其工程環(huán)境監(jiān)理資質(zhì)統(tǒng)一審核認定，并進行工作指導和管理；部分省份要求建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理從業(yè)機構(gòu)需具有建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的工程監(jiān)理資質(zhì)證書，其工作由環(huán)保和建設(shè)行政主管部門共同組織管理；交通和水利行業(yè)明確規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)理的機構(gòu)應具備工程監(jiān)理資質(zhì)并經(jīng)過環(huán)境保護業(yè)務(wù)培訓，其工作的組織管理由各級交通、水利主管部門負責。市場準入的差異導致環(huán)境監(jiān)理人員的環(huán)保專業(yè)技術(shù)水平參差不齊，在環(huán)境監(jiān)理過程中提供的專業(yè)化服務(wù)差異較大[1,4- 5]。

>>環(huán)境監(jiān)理需要一整套適應工程自身規(guī)律，同時又符合環(huán)保專業(yè)特點的管理制度和方法，以能夠提供環(huán)境保護專業(yè)化服務(wù)。

2.4 有效監(jiān)管不足，政策落實不夠深入

近年來，隨著環(huán)境監(jiān)理逐漸受到重視，大量建設(shè)項目環(huán)評審批文件要求業(yè)主開展施工期環(huán)境監(jiān)理，并將其作為項目試生產(chǎn)和竣工環(huán)保驗收的前置條件。但在實際操作過程中，多數(shù)建設(shè)項目并未按批文要求及時開展環(huán)境監(jiān)理，到了試生產(chǎn)和驗收階段，為滿足環(huán)評批復要求，補做環(huán)境監(jiān)理。環(huán)境監(jiān)理是一種過程管理工作，工程結(jié)束后，施工過程中產(chǎn)生的環(huán)境影響已經(jīng)發(fā)生，隱蔽工程已經(jīng)完成且不可復原，補辦環(huán)境監(jiān)理對于減少施工期環(huán)境影響毫無意義，只是在形式上完成了一項程序，對環(huán)境監(jiān)理工作的推進帶來了負面影響。這種現(xiàn)象的蔓延有兩個原因：一是有些環(huán)境監(jiān)理工作未能真正發(fā)揮應有的作用，導致建設(shè)單位對環(huán)境監(jiān)理產(chǎn)生偏見；二是管理部門對建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理缺乏有效的監(jiān)管。

3 環(huán)境監(jiān)理制度完善建議

環(huán)境監(jiān)理在不同的歷史階段取得了相應的成果，在新的歷史時期，應結(jié)合新的形勢，探索一條適應新要求的環(huán)境監(jiān)理發(fā)展之路。

3.1 制定完善規(guī)章，加快環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)

在當前簡政放權(quán)、去行政化的大背景下，在國家層面確立環(huán)境監(jiān)理的法律地位尚有困難，但環(huán)境保護主管部門可以通過制定和完善部門規(guī)章，引導環(huán)境監(jiān)理盡快由行政推動為主向企業(yè)自主需求方向轉(zhuǎn)換。2015年，新環(huán)保法已經(jīng)開始實施，業(yè)主的建設(shè)行為受到的法律約束越來越剛性，業(yè)主的自我約束意識也會越來越強，為避免觸碰紅線，業(yè)主對專業(yè)化、全過程的環(huán)境保護咨詢服務(wù)的需求將不斷增強。環(huán)境監(jiān)理作為全過程環(huán)境管理的一項重要手段，其市場需求也會不斷擴大。因此，各級環(huán)境保護主管部門應堅定信心，繼續(xù)科學、持續(xù)地推進環(huán)境監(jiān)理的有效開展。

3.2 加強部門協(xié)商，推進環(huán)境監(jiān)理健康發(fā)展

在推進環(huán)境監(jiān)理的過程中，環(huán)境保護主管部門應主動與其他相關(guān)部門加強協(xié)商溝通，爭取其他相關(guān)管理部門的理解和支持，應在現(xiàn)有的法律框架下，與其他相關(guān)部門通力協(xié)作，以求實創(chuàng)新的態(tài)度，主動尋求確立環(huán)境監(jiān)理法律地位的突破，共同確立環(huán)境監(jiān)理市場準入條件。例如，可以考慮與住建部門合作，暫時將環(huán)境監(jiān)理納入工程監(jiān)理中，作為其中一項重要工作，環(huán)境監(jiān)理單位作為工程監(jiān)理的一個分支，獨立開展工作。

3.3 規(guī)范監(jiān)理技術(shù)，探索專業(yè)化的服務(wù)方向

目前，環(huán)境監(jiān)理工作的制度、方法、程序基本沿襲工程監(jiān)理的模式，并不完全符合環(huán)境保護工作的規(guī)律，其結(jié)果是環(huán)境監(jiān)理模式不能很好地契合環(huán)境保護要求。因此，應盡快建立一整套符合環(huán)境保護管理要求的有效的環(huán)境監(jiān)理程序和方法，該簡化的簡化，該突出的突出，充分發(fā)揮環(huán)保專業(yè)優(yōu)勢，提供專業(yè)化的環(huán)境保護咨詢服務(wù)。例如，一項500 km的線性工程，沿線涉及10處自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)和風景名勝區(qū)等特殊環(huán)境保護目標。對于該項工程，環(huán)境監(jiān)理的工作重點應放在這10個特殊保護目標上，制定出符合這些特殊保護目標特點和保護要求的監(jiān)理方案，編制通俗易懂的環(huán)境保護手冊，將環(huán)境保護手冊發(fā)放給施工人員、工程監(jiān)理人員，并對其進行簡單培訓，將環(huán)境保護的要求轉(zhuǎn)化為項目參與各方的自覺行為。在此基礎(chǔ)上，提供專業(yè)化的環(huán)境保護服務(wù)將事半功倍。而對于施工過程中的一般性環(huán)保要求，可以通過對工程監(jiān)理人員、施工人員進行環(huán)保培訓來實現(xiàn)環(huán)境管理。總之，環(huán)境監(jiān)理不要面面俱到，要突出重點，注重專業(yè)化。

3.4 明確提前介入，突出設(shè)計階段監(jiān)理作用

我國涉及建設(shè)項目管理的相關(guān)法律法規(guī)，要求環(huán)境影響評價在項目的可研階段完成。但在工程實踐中，到了設(shè)計階段(包括施工階段)，項目的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、選址選線、環(huán)保措施等或多或少會發(fā)生一定程度的調(diào)整。調(diào)整發(fā)生后，建設(shè)項目對環(huán)境的影響較環(huán)評階段的建設(shè)方案會發(fā)生變化，甚至是涉及自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)等重要環(huán)境保護目標的重大變化。在這種情況下，如果設(shè)計單位沒有認真研讀環(huán)評報告書及批復文件，或缺乏專業(yè)環(huán)境保護知識，會出現(xiàn)明顯不符合環(huán)保要求的設(shè)計方案，如果按照這一設(shè)計方案開展建設(shè)工作，會帶來不可逆的環(huán)境影響。因此，項目設(shè)計階段的環(huán)境監(jiān)理需提前介入，將環(huán)境保護理念提前滲透到設(shè)計中，對環(huán)境影響的減緩會起到事半功倍的作用，也是環(huán)境監(jiān)理發(fā)揮專業(yè)化特點、構(gòu)建自身特色的突破口。

[1] 環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心. 建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理[M]. 北京: 中國環(huán)境出版社, 2012: 11- 15.

[2] 葉宏, 胡穎銘. 建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理的地位和作用初議[J]. 四川環(huán)境, 2010, 29(2): 1- 5.

[3] 崔萍. 建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理對節(jié)能減排的促進作用[J]. 科技傳播, 2012(9): 141, 147.

[4] 朱恩云, 高榕, 高兵. 淺談環(huán)境監(jiān)理在建設(shè)項目環(huán)境管理中的作用及發(fā)展[C]//中國環(huán)境科學學會. 2010中國環(huán)境科學學會學術(shù)年會論文集(第二卷). 北京: 中國環(huán)境科學出版社, 2010: 1 363- 1 365.

[5] 譚民強, 步青云, 蔡梅, 等. 關(guān)于建立工程環(huán)境監(jiān)理制度的問題分析與對策探索[J]. 環(huán)境保護, 2009(8): 60- 62, 63.

China’s Environmental Supervision System:Current Status and Suggestions

GU Chao-jun

(Fuxin Municipal Environmental Protection Bureau, Fuxin 123008, China)

The paper examines the current status of China’s environmental supervision system and identifies its major problems such as ambiguous positioning, lack of targeted technical specifications, varied market thresholds and inadequate supervision. Four suggestions are accordingly raised on improving relevant regulations, strengthening coordination between relevant ministries, regulating environmental supervision techniques and early intervention by highlighting the role of environmental supervision in the design phase.

environmental supervision; current status; suggestions

2014-12-31

谷朝君(1968—)，男，山東陽谷人，教授級高級工程師，學士，主要研究方向為環(huán)境科學，E-mail： gcj429@163.com

10.14068/j.ceia.2015.02.001

X328

A

2095-6444(2015)02-0001-04