文丨王茂愛(ài)

一次重要的基層行政體制改革
——記上世紀(jì)九十年代貴州建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)工作

文丨王茂愛(ài)

“小鄉(xiāng)”時(shí)代，鄉(xiāng)干部只管傳政策、蓋公章、催公糧、抓計(jì)劃生育，群眾也只想著種好自己的一畝三分地。建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)后，政府開(kāi)始抓產(chǎn)業(yè)，群眾開(kāi)始關(guān)心市場(chǎng)。到小平同志南巡講話和黨的十四大召開(kāi)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為工作主旋律時(shí)，我省基層干部群眾的觀念也基本跟上了趟。

很多人或許還記得上世紀(jì)九十年代，貴州進(jìn)行過(guò)一場(chǎng)重要而特別的基層行政體制改革，這就是建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)。

這是一次重要的改革

涉及面廣。當(dāng)時(shí)除貴陽(yáng)所轄5個(gè)市轄區(qū)，區(qū)下直設(shè)辦事處，以及銅仁的玉屏、黔東南州的岑鞏因規(guī)模小和歷史上多次變動(dòng)，為縣直轄鄉(xiāng)外，全省還有80個(gè)縣和特區(qū)在縣和鄉(xiāng)之間設(shè)置有區(qū)。因此，這次改革直接涉及約630個(gè)區(qū)，3776個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），5萬(wàn)余名干部職工，關(guān)系到3000余萬(wàn)農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活。

爭(zhēng)議很大。一方面，區(qū)管鄉(xiāng)由來(lái)已久，大家已經(jīng)習(xí)慣，撤區(qū)后，小鄉(xiāng)并為大鄉(xiāng)，縣及縣以下黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)方式以及干部職工的工作、生活方式都要轉(zhuǎn)變，需要時(shí)間適應(yīng)。另一方面，鄉(xiāng)是最基層一級(jí)政權(quán)，俗話說(shuō)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。并鄉(xiāng)弄不好會(huì)削弱基層組織建設(shè)，大家都很擔(dān)心。主要有兩種觀點(diǎn)：一是不應(yīng)撤區(qū)并鄉(xiāng)。因?yàn)橘F州是山區(qū)，溝壑縱橫，交通不便，農(nóng)村主要還是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)的主要任務(wù)就是傳達(dá)貫徹中央精神，完成上級(jí)交辦事項(xiàng)，了解反映社情民意，調(diào)解群眾矛盾糾紛，以及給辦結(jié)婚證的人出具證明等。因此，鄉(xiāng)小一點(diǎn)，簡(jiǎn)單一點(diǎn)好。當(dāng)時(shí)還有人編了一個(gè)順口溜：“撤區(qū)并鄉(xiāng)，百姓遭殃，包起午飯，來(lái)蓋公章?！敝S刺并鄉(xiāng)后群眾辦事會(huì)不方便。二是撤區(qū)并鄉(xiāng)勢(shì)在必行。因?yàn)閰^(qū)只是縣的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政權(quán)，但服務(wù)功能比鄉(xiāng)健全得多，導(dǎo)致“虛實(shí)顛倒”；縣鄉(xiāng)之間加區(qū)這一層次，行政層級(jí)多，方針政策和工作任務(wù)不能迅速傳達(dá)落實(shí)，降低了效率；鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍過(guò)小，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，不利于發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)；鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)人少事多，待遇較低，不利于調(diào)動(dòng)干部職工積極性。岑鞏，玉屏等縣的干部群眾普遍認(rèn)為，取消“二傳手”，黨的惠民政策和群眾見(jiàn)面更直接。

影響深遠(yuǎn)。一是有力推動(dòng)了基層干部又一次思想解放。通過(guò)討論，大家逐步認(rèn)識(shí)到，公社改鄉(xiāng)已實(shí)行多年，體制紅利明顯遞減，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求，必須改。實(shí)踐證明，改革結(jié)果讓干部群眾都嘗到了甜頭。二是有效促進(jìn)了基層干部群眾的觀念轉(zhuǎn)變?！靶∴l(xiāng)”時(shí)代，干部只管傳政策、蓋公章、催公糧、抓計(jì)劃生育，群眾想的也主要是如何種好自己的一畝三分地，小農(nóng)意識(shí)比較嚴(yán)重。并鄉(xiāng)后，政府開(kāi)始抓產(chǎn)業(yè)，抓財(cái)政；群眾開(kāi)始關(guān)心市場(chǎng)，思考如何把產(chǎn)品變?yōu)樯唐?，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念逐步樹立。特別是建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)工作還未完全結(jié)束，即遇小平同志南巡講話和黨的十四大召開(kāi)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為工作主旋律，基層干部群眾的觀念基本跟上了趟。否則，恐怕還要晚幾年才起得了步。三是奠定了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村基層體制基礎(chǔ)。這之后的改革，有撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)或改辦事處的，有撤小村并大村的，但都是局部調(diào)整，大格局基本未變，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

這是一次特別的改革

中央領(lǐng)導(dǎo)提議。1990年新春伊始，時(shí)任國(guó)家民政部常務(wù)副部長(zhǎng)的張德江同志來(lái)貴州考察調(diào)研扶貧濟(jì)困工作。在基層走訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，貴州普遍在縣和鄉(xiāng)之間設(shè)有區(qū)這樣一個(gè)中間層次作為縣的派出機(jī)構(gòu)。而且，不管是機(jī)關(guān)，還是民政等社會(huì)管理服務(wù)部門，機(jī)構(gòu)都只延伸到區(qū)。如法庭、派出所、司法所、糧管所等，而鄉(xiāng)作為最基層的一級(jí)政府，除了書記、鄉(xiāng)長(zhǎng)、人大主席團(tuán)主席，只有秘書、財(cái)政員、計(jì)生員等，統(tǒng)共十來(lái)個(gè)人，很多基層服務(wù)工作做不了，區(qū)鄉(xiāng)“虛實(shí)顛倒”。這樣的體制，不僅不利于服務(wù)群眾，發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，況且，全國(guó)還保留這種行政體制的地區(qū)已寥寥無(wú)幾。因此，與貴州省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)座談時(shí)，張德江同志建議貴州盡快改革，撤區(qū)并鄉(xiāng)，把鄉(xiāng)政府充實(shí)健全。

1990年3月20日，貴州省委召開(kāi)常委會(huì)研究 “撤區(qū)改鎮(zhèn)并鄉(xiāng)”，決定由省民政牽頭，省委辦公廳、省委組織部、省財(cái)政廳、省人事局、省編委、省體改委派人參加，調(diào)查研究后再商議具體實(shí)施方案，建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)由此拉開(kāi)了序幕。

工作方案獨(dú)具特色。一是文種特殊。省委省政府開(kāi)展建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)的工作方案，既不是《決定》，也不是《實(shí)施意見(jiàn)》，而是《指示》。二是文字簡(jiǎn)練，全文不足5000字。筆者當(dāng)時(shí)在省委辦公廳調(diào)研室工作，全程參與了前期調(diào)研，并承擔(dān)了本組分報(bào)告和給省委省政府總報(bào)告的文字撰寫工作。

1990年12月的一天上午，當(dāng)時(shí)分管調(diào)研工作的省委副秘書長(zhǎng)伍席源同志向我交待：省委省政府近期要研究撤區(qū)改鎮(zhèn)并鄉(xiāng)，要我趕快以省民政廳的名義，草擬匯報(bào)材料初稿。我考慮到匯報(bào)材料必須簡(jiǎn)明扼要，就把調(diào)研情況，遇到的問(wèn)題，基層的情況反映和大家的意見(jiàn)建議梳理若干條，寫成關(guān)于撤區(qū)改鎮(zhèn)并鄉(xiāng)調(diào)研情況及意見(jiàn)建議，下午就交了稿。次日，又帶上伍席源副秘書長(zhǎng)審改過(guò)的稿子，隨時(shí)任省委秘書長(zhǎng)的李元棟到黔南調(diào)研，在都勻與正在陪同民政部救災(zāi)專員調(diào)研的省民政廳楊序順廳長(zhǎng)一起，利用晚上時(shí)間又作了一次修改。

1991年元月9日，省委常委會(huì)聽(tīng)取了撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)情況匯報(bào)并原則同意，只是將“撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”改成“建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)”，要求盡快將匯報(bào)材料改寫成具體實(shí)施意見(jiàn)。執(zhí)筆人依然是我，考慮到這個(gè)文件主要是面對(duì)基層干部群眾，不宜多講道理，語(yǔ)言要淺顯易懂，文字要精煉，于是就開(kāi)始寫：一、建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)勢(shì)在必行。二、建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)要積極穩(wěn)妥推進(jìn)。三、建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)工作的具體原則。四、從實(shí)際出發(fā)調(diào)整行政區(qū)劃，確定鄉(xiāng)，鎮(zhèn)規(guī)?！粴夂浅?，全是“干條條”。

實(shí)施方案交到省委辦公廳文書處后不久，時(shí)任文書處處長(zhǎng)劉援朝同志找到我，提了以下要求：這是我省自己的一項(xiàng)工作，不是貫徹中央的部署；這是一項(xiàng)重要工作，但時(shí)間很緊，三年內(nèi)必須完成；這是一項(xiàng)布置任務(wù)的工作，須馬上啟動(dòng)，方案省委常委會(huì)通過(guò)即可，不等省委全會(huì)討論。因?yàn)槲淖趾?jiǎn)練，所以采用《指示》這個(gè)文種發(fā)布。

作者（右三）在黔西南州安龍縣金州農(nóng)耕文化園調(diào)研（作者供圖）

1991年2月19日，貴州省委、省人民政府《關(guān)于開(kāi)展建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)工作的指示 》下發(fā)。

2012年7月1日，中辦取消了《指示》這一文種。后來(lái)，我查閱有關(guān)檔案時(shí)發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)到取消為止，省委文件中，《指示》僅此一次。

實(shí)施過(guò)程平穩(wěn)。盡管之前爭(zhēng)議很大，但啟動(dòng)后推進(jìn)較為順利。一是工作基本上實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村工作未受耽誤。因?yàn)榇蟛糠值貐^(qū)原來(lái)幾個(gè)鄉(xiāng)相隔不遠(yuǎn)，干部群眾之間并不生疏。二是干部情緒總體穩(wěn)定。建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)后，不少人隨機(jī)構(gòu)升級(jí)得到提拔，平級(jí)交流的也能服從大局。全過(guò)程沒(méi)有發(fā)生過(guò)激行為，很少上訪，特別是沒(méi)有群訪。

這是一次有意義的改革

貴州實(shí)施的這次基層行政體制改革，有兩點(diǎn)啟示值得我們?cè)诮窈蠊ぷ髦袘?yīng)用借鑒。

謀事要實(shí)。參加“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記“謀事要實(shí)”的要求，覺(jué)得“建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)”工作之所以能順利實(shí)施、沒(méi)有反復(fù)，正是全過(guò)程體現(xiàn)了“謀事要實(shí)”。一切從實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。1990年3月省委醞釀此事時(shí)，即考慮了三步走：當(dāng)年進(jìn)行調(diào)查研究，制定分期分批進(jìn)行的方案；1991年地州市各選一個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)；1992年全面開(kāi)展。

1991年元月省委常委會(huì)聽(tīng)取匯報(bào)和討論時(shí)專門強(qiáng)調(diào)：在一縣（市，特區(qū)）范圍內(nèi)，要一次規(guī)劃，力爭(zhēng)一步到位；工作程序上先建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后撤區(qū)，務(wù)使農(nóng)村各項(xiàng)工作有人抓、不斷檔；民族鄉(xiāng)一般不作大變動(dòng)；村的行政區(qū)劃，一般不作調(diào)整；堅(jiān)持因陋就簡(jiǎn)，充分利用現(xiàn)有設(shè)施，不搞大拆大建，確需新建辦公樓的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），要幾個(gè)部門共建，搞綜合樓，一樓多用；重點(diǎn)做好縣區(qū)干部的思想政治工作，充分發(fā)揮縣區(qū)干部的積極性。

改革整個(gè)過(guò)程中，當(dāng)時(shí)分管農(nóng)村工作的省委副書記、建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)龍志毅和其他領(lǐng)導(dǎo)同志，多次到基層調(diào)研指導(dǎo)。

群眾至上。建鎮(zhèn)并鄉(xiāng)撤區(qū)，本來(lái)目的就是更好的服務(wù)群眾和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因而處處貫穿群眾路線。如新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)選址上強(qiáng)調(diào)照顧歷史、重視發(fā)展，要有利于生產(chǎn)、方便群眾；規(guī)模一般在150平方公里左右，人口2萬(wàn)人左右為宜。同時(shí)，交通方便、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)大于這一規(guī)模。邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)可適當(dāng)小于這一規(guī)模。其目的，就是盡可能方便群眾。（作者系貴州省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng) 責(zé)任編輯/豆文君）