摘要：明確空警的執(zhí)法權(quán)力是保證航空安全的一個(gè)重要方面，傳統(tǒng)的一味由機(jī)長(zhǎng)主導(dǎo)管理航空器安全的理論已經(jīng)不能很好的適應(yīng)現(xiàn)代航空器亟待提升的安全指數(shù)的要求。實(shí)際上，空警地位的獨(dú)立趨勢(shì)越來(lái)越明顯，也必將會(huì)是眾望所歸。確定空警在機(jī)艙內(nèi)部獨(dú)立的執(zhí)法地位，應(yīng)摒棄一般性的一概服從機(jī)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)而適用新的現(xiàn)實(shí)?？站瘧?yīng)獨(dú)立的行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任，并不是作為機(jī)長(zhǎng)的直接下屬。

關(guān)鍵詞：空警；沖突；獨(dú)立執(zhí)法權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）05-0092-03

作者簡(jiǎn)介：胡盼盼（1989-），女，漢族，河北衡水人，中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：航空法。

航空安全事件頻發(fā)是民航業(yè)的一個(gè)頑疾，尤其是國(guó)際上恐怖案件近些年來(lái)已呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)。2014年3月8日失聯(lián)的馬航再次挑動(dòng)人們緊繃的神經(jīng)，航空器的飛行安全再次被提到國(guó)家安全的高度，航空器艙內(nèi)的執(zhí)法問(wèn)題一度成為社會(huì)關(guān)注的新興問(wèn)題?？罩芯鞜o(wú)疑是保衛(wèi)航空安全的最后一道防線①。作為客艙管理者的機(jī)長(zhǎng)與代表國(guó)家權(quán)力的空警在執(zhí)法中職權(quán)的爭(zhēng)議尤為突出，明確二者的法律權(quán)限和責(zé)任是改善航空安全的重要一筆?？站欠駪?yīng)該獨(dú)立的行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)立足于航空現(xiàn)實(shí)，從最客觀的角度分析其可行性，以期填補(bǔ)這一法律領(lǐng)域的空白。

一、權(quán)力的沖突

我國(guó)的現(xiàn)狀是空警、機(jī)長(zhǎng)和安全員三者并存的情形，在權(quán)力的行使上有重合之處，這導(dǎo)致兩兩之間的權(quán)力沖突。空警的執(zhí)法權(quán)與機(jī)長(zhǎng)的治安權(quán)之間有著什么樣的關(guān)系？空警的國(guó)家公權(quán)力與安全員的公司職權(quán)之間又有怎樣的聯(lián)系？這些問(wèn)題倘若不能明確認(rèn)識(shí)，勢(shì)必影響到空警職權(quán)行使，要么導(dǎo)致他們?yōu)E用職權(quán)，要么出現(xiàn)他們?yōu)榉乐钩霈F(xiàn)差錯(cuò)而導(dǎo)致不作為，對(duì)于旅客的安全是極大的隱患。

（一）空警與機(jī)長(zhǎng)

機(jī)長(zhǎng)對(duì)飛機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)地位有百年的歷史，機(jī)長(zhǎng)在客艙中行使治安權(quán)，對(duì)航空器的管理權(quán)有明確的法律文件做支撐。②尤其是1963年《東京公約》賦予機(jī)長(zhǎng)管理機(jī)上犯罪行為的大權(quán)后，就有學(xué)者將其認(rèn)定為一種“國(guó)際警察權(quán)利”③，然而由于航空業(yè)經(jīng)營(yíng)的“私性質(zhì)”，這種說(shuō)法看起來(lái)很牽強(qiáng)。在航空運(yùn)輸業(yè)起步階段，賦予機(jī)長(zhǎng)處置機(jī)上犯罪事件的權(quán)利，主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)機(jī)上沒(méi)有專門的執(zhí)法力量。④空警的執(zhí)法權(quán)與其設(shè)立的目的一致，理應(yīng)負(fù)責(zé)客艙內(nèi)重大安保行為的處理。我國(guó)立法中沒(méi)有明確規(guī)定空警的職責(zé)，其執(zhí)法內(nèi)容寬泛，分為一般的擾亂行為和嚴(yán)重危害飛行安全的行為。我國(guó)的空警肩負(fù)了太繁雜的工作，這種一刀切的職責(zé)分工恰恰加劇了機(jī)長(zhǎng)與空警的執(zhí)法沖突。筆者認(rèn)為，由于國(guó)際、國(guó)內(nèi)上目前關(guān)于空警權(quán)力和地位的法律文件不是很明確，隨著空警隊(duì)伍的壯大，兩者的“公私”身份導(dǎo)致其在行使職權(quán)時(shí)不可避免的會(huì)有沖突和摩擦。既然我們?cè)O(shè)立了專門的反恐隊(duì)伍保證航空器的安全，就應(yīng)厘清這二者的權(quán)限，機(jī)長(zhǎng)作為飛行技術(shù)首腦繼續(xù)享有權(quán)力，空警作為法律先鋒隊(duì)在使命范圍內(nèi)忠于職守。在尊重對(duì)方權(quán)力的基礎(chǔ)上才能和諧，減少內(nèi)部矛盾才能使反恐制度不被犯罪分子鉆空子。

（二）空警與安全員

安全員隸屬航空公司的編制，毫無(wú)疑問(wèn)是機(jī)組人員，依據(jù)《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》，其工作主要針對(duì)擾亂性的行為和嚴(yán)重危害飛行安全的行為兩類，這與空警行使的職權(quán)相重合，二者甚至工作混淆。然而根據(jù)《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，安全員不得限制人身自由、搜查或侮辱、毆打他人，扣押他人物件，要在機(jī)長(zhǎng)的授權(quán)下才能采取管束措施?？站鳛檎蛦T，警察隊(duì)伍的一支，有權(quán)對(duì)違法犯罪行為直接進(jìn)行管理，調(diào)查取證，使用警械，不需要經(jīng)過(guò)機(jī)長(zhǎng)的授權(quán)。二者一公一私，在身份上的區(qū)別就很明顯。由此看來(lái)，空警和安全員之間的沖突本質(zhì)上還是空警與安全員背后的機(jī)長(zhǎng)之間的權(quán)力沖突。

我們呼吁在今后的國(guó)際國(guó)內(nèi)立法上明確機(jī)長(zhǎng)和空警的法律地位和分工，因?yàn)橹挥腥哂行Х止?，通力協(xié)作，才能保證航空安全萬(wàn)無(wú)一失。

二、空警執(zhí)法權(quán)的權(quán)源與依據(jù)

隨著民用航空運(yùn)輸業(yè)的急劇增長(zhǎng)，飛往政治敏感地區(qū)、重要國(guó)際國(guó)內(nèi)城市的航班尤其是各國(guó)派遣空警的重要對(duì)象?；诿窈綐I(yè)顯著的國(guó)際性，國(guó)際、國(guó)內(nèi)安保法中對(duì)空警都作了相應(yīng)規(guī)定。

（一）國(guó)際法淵源

“9.11”恐怖襲擊事件后，各國(guó)相繼建立空警隊(duì)伍。國(guó)際民航組織在《保護(hù)民用航空免遭非法干擾行為保安手冊(cè)》中增加“機(jī)上保安員”（IFSOs）的內(nèi)容，這里的機(jī)上保安員被界定為政府為保護(hù)航空器安全而部署在航空器上的人員，這與我國(guó)屬于政府雇員的空警的含義相同，排除了屬于航空公司私人警衛(wèi)性質(zhì)的安全員。自此，空警成為國(guó)際公約規(guī)范的內(nèi)容之一。

在此之前，國(guó)際安保公約中關(guān)于機(jī)上犯罪的規(guī)范可作為空警執(zhí)法的依據(jù)。1963年《東京公約》明確了條約適用的犯罪范圍、明確了管轄權(quán)等。1970年《海牙公約》首創(chuàng)“或引渡或起訴”原則，對(duì)劫機(jī)行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、手段予以限定，為嚴(yán)厲打擊犯罪提供了有力的法律武器。1971年《蒙特利爾公約》更是增加了多種航空犯罪的法律規(guī)范，對(duì)危害航空器安全行為的預(yù)防恰是空警的職責(zé)所在。2010年《北京公約》和《北京議定書》增加的新的犯罪主體和種類也是空警在實(shí)務(wù)工作中會(huì)遇到的情形，是空警應(yīng)當(dāng)了解的新發(fā)展。盡管上述公約力求對(duì)危害航空安全的行為以最嚴(yán)密的打擊，但仍然沒(méi)有明確的法律文件闡明空警這一主體的具體執(zhí)法權(quán)?？紤]到航空運(yùn)輸業(yè)幾十年的發(fā)展，2012年《東京公約》的修訂，認(rèn)為有必要增加專門的空警的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)行專門的研討，使空警執(zhí)法真正有法可依。

雖然這些國(guó)際法律文件沒(méi)那么清晰的規(guī)定空警的執(zhí)法權(quán)限和法律地位，國(guó)際公約也多數(shù)說(shuō)明的是機(jī)長(zhǎng)的權(quán)利，但是機(jī)長(zhǎng)行使的這種“公權(quán)力”依據(jù)本身就是空警執(zhí)法的權(quán)源，這也為各國(guó)制定國(guó)內(nèi)法提供了藍(lán)本。

（二）國(guó)內(nèi)法淵源

我國(guó)關(guān)于航空犯罪的規(guī)定是空警執(zhí)法的重要依據(jù)?！缎谭ā肥谴驌舴缸锏膹?qiáng)有力的重要立法，以國(guó)際航空犯罪法律文件為支撐，將有關(guān)航空犯罪的規(guī)定吸收，納入，轉(zhuǎn)化為具體的國(guó)內(nèi)懲治條款。《民用航空法》對(duì)發(fā)生在航空器內(nèi)的犯罪進(jìn)行了細(xì)致規(guī)制，這些違法行為都是空警執(zhí)法過(guò)程中可能遇到的情形?！吨伟补芾硖幜P法》中對(duì)維護(hù)社會(huì)治安及規(guī)范人民警察職責(zé)的規(guī)定是空警執(zhí)勤時(shí)需要遵守的。我國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的只是相關(guān)航空犯罪等行為，并沒(méi)有明確是空警的權(quán)力，但是根據(jù)空警的人民警察的性質(zhì)，我們可以推定空警在實(shí)踐中可以援引以上法律依據(jù)。⑤

國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法均對(duì)預(yù)防和打擊航空犯罪做出力求詳盡的規(guī)定，但具體空警應(yīng)行使哪些權(quán)力，享有何種地位，依照怎樣的程序，在立法上仍然是空白。我們需要參照一般警察的規(guī)則嚴(yán)格要求空警，力求進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)立法，使空警職權(quán)的行使能更加名正言順。

三、空警執(zhí)法權(quán)與機(jī)長(zhǎng)治安權(quán)分離的可能性與必要性

（一）空警獨(dú)立執(zhí)法的必要性

空警誕生前，機(jī)長(zhǎng)是航空器的領(lǐng)導(dǎo)者，機(jī)組成員在機(jī)長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下作為，機(jī)長(zhǎng)的治安權(quán)在空警隊(duì)伍誕生以后仍然保持。隨著民航業(yè)的發(fā)展，機(jī)長(zhǎng)的拒載權(quán)引起人們?cè)絹?lái)越多的熱議，《東京公約》賦予機(jī)長(zhǎng)在任何時(shí)候?qū)ξ：蚩赡芪：娇掌靼踩?、機(jī)上良好秩序的行為，有驅(qū)逐其下機(jī)的權(quán)利。在實(shí)務(wù)中，賦予機(jī)長(zhǎng)此項(xiàng)巨大的權(quán)利卻有被濫用的嫌疑，例如某航乘客登機(jī)后臨時(shí)更換座位，與機(jī)組人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，機(jī)長(zhǎng)以危及“飛行安全”為由報(bào)請(qǐng)警察將其帶離，并拒絕其登機(jī)。這另人們不禁感嘆，機(jī)長(zhǎng)如此行使自己的治安權(quán)是否合適？如此“小題大做”究竟是依法“維護(hù)安全”還是在“濫用職權(quán)”？法律對(duì)于機(jī)長(zhǎng)濫用職權(quán)的判斷和處理是空白的，機(jī)長(zhǎng)下達(dá)逐客令的行為到底是一種行政執(zhí)法行為，而之前我們提出，機(jī)長(zhǎng)作為航空公司雇員，本應(yīng)行使私權(quán)利，這種公權(quán)私用的混雜局面是法律亟需規(guī)范的。⑥

空警誕生后，這種權(quán)利混雜的局面日趨明顯，二者權(quán)利的沖突說(shuō)到底還是私權(quán)利與公權(quán)力的較量。我們賦予機(jī)長(zhǎng)過(guò)多的權(quán)利是否屬于霸道邏輯，即使這是基于保證公共安全的特殊舉措。從越來(lái)越多的實(shí)例中我們看到，機(jī)長(zhǎng)的執(zhí)法素質(zhì)并不盡如人意，作為飛行技術(shù)首腦，機(jī)長(zhǎng)的技術(shù)決策是不可推翻的，而在客艙執(zhí)法中，或許具備專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)的空警才能更加公正的參與其中。2014年通過(guò)的關(guān)于修訂《東京公約》的議定書中提到的空警及其他機(jī)組人員協(xié)助機(jī)長(zhǎng)管束機(jī)上不循規(guī)旅客，不能想當(dāng)然的認(rèn)為空警就應(yīng)該在機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下行使權(quán)利。我們認(rèn)為，是時(shí)候，也有必要，在規(guī)范機(jī)長(zhǎng)權(quán)力的同時(shí)賦予空警獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)力，因?yàn)樵跈?quán)力制衡的同時(shí)才能有效防止權(quán)力的濫用。

（二）空警獨(dú)立執(zhí)法的可能性

空警的執(zhí)法權(quán)即行政執(zhí)法權(quán)，行政權(quán)力的行使必將關(guān)系到公民的諸多權(quán)益，空警的行政執(zhí)法必須要遵循行政法的基本原則。行政權(quán)力的合法性與合理性是其中兩項(xiàng)重要的原則，一則空警的執(zhí)法要有法律的明確授權(quán)，二則要調(diào)整好法與理的關(guān)系。

1.空警執(zhí)法的合法性分析

規(guī)范執(zhí)法來(lái)自于完善的執(zhí)法制度。近些年，公安部下發(fā)了一系列的相關(guān)文件來(lái)規(guī)范執(zhí)法，制定了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》，出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》等30幾項(xiàng)執(zhí)法制度以及一些具有民航特色的執(zhí)法規(guī)范。在航空器這樣特殊的密閉環(huán)境里，僵硬的執(zhí)法程序顯然不能適應(yīng)恐怖犯罪手段多樣化發(fā)展的趨勢(shì)?？植婪肿拥那址感袨橥茄杆偾抑旅?，對(duì)此《東京公約》中有規(guī)定，任何機(jī)組成員或旅客在有理由且確有必要的時(shí)候，在未經(jīng)機(jī)長(zhǎng)授權(quán)的情況下，可以立即采取防護(hù)行動(dòng)以保證航空器或所載人員或財(cái)產(chǎn)的安全。這一規(guī)定，給空警自由靈活的執(zhí)法提供了依據(jù)，同時(shí)空警作為國(guó)家公務(wù)人員，其行為也受到《中華人民共和國(guó)人民警察法》的約束。正是由于公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中做到了“有法可依”，才使執(zhí)法的規(guī)范化在源頭上得到了保證。在此，筆者認(rèn)為，明確空警隊(duì)伍的歸屬，分明公私界限，將其嚴(yán)格納入到法律規(guī)范的規(guī)制中去是實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)法的首要條件。

2.空警執(zhí)法的合理性分析

關(guān)于空警隊(duì)伍的歸屬問(wèn)題，法學(xué)界爭(zhēng)論不休。有人認(rèn)為空警拿航空公司的工資，應(yīng)作為機(jī)組成員，以機(jī)長(zhǎng)“馬首是瞻”；有人認(rèn)為空警作為國(guó)家公務(wù)人員，作為隸屬于警察隊(duì)伍的單獨(dú)的一支，應(yīng)獨(dú)立行使行政權(quán)。實(shí)務(wù)中，空警管理的混亂局面致使空警公司化傾向突出，一經(jīng)派駐航空公司，實(shí)際上也是以維護(hù)航空公司的利益為工作使命的，行使國(guó)家的治安管理權(quán)實(shí)際上卻是在維護(hù)航空公司的利益，有“公權(quán)私用”的嫌疑，賦予空警如此大的權(quán)力是否合理？筆者認(rèn)為，將空警明確為國(guó)家公權(quán)力的行使者，出臺(tái)明確的法律文件明確劃分空警與航空公司的界限，明確雙方的關(guān)系，使空警能夠在獨(dú)立的身份下行使職權(quán)，能夠在維護(hù)航空安全這一公共利益的前提下權(quán)為民所用，那么這一切就顯得理所當(dāng)然了。我們不能否認(rèn)，在這樣特殊的密閉環(huán)境下，空警單獨(dú)的行動(dòng)顯得勢(shì)單力薄，這需要機(jī)組人員的配合，才能最大程度的保證飛機(jī)的安全。

四、建構(gòu)獨(dú)立的空警執(zhí)法權(quán)制度

（一）明確警察權(quán)的內(nèi)容和行使措施

厘清相關(guān)主體之間的混雜關(guān)系是空警獨(dú)立行使警察權(quán)的首要前提，我國(guó)空警起步晚，制度不是很完善，實(shí)務(wù)中空警肩負(fù)著太多細(xì)微繁雜的工作，這與空警設(shè)立的最初目的是極不相符的。我們可以借鑒相對(duì)成熟國(guó)家的制度體系，明確空警的職權(quán)范圍，即限定在對(duì)危害飛行安全的重大行為的管制上，這樣可以大幅提高空警的執(zhí)法質(zhì)量。關(guān)于與機(jī)長(zhǎng)權(quán)力之間的協(xié)調(diào)，機(jī)長(zhǎng)作為飛行技術(shù)首腦，對(duì)可能危害飛行安全的行為有絕對(duì)的權(quán)力行使相對(duì)的治安權(quán)，包括要求空警協(xié)助治理機(jī)上的違法犯罪行為，至于其他，空警則有獨(dú)立的決定權(quán)。我國(guó)的航空安保體系對(duì)于機(jī)上的非法干擾和其他擾亂性行為的防控預(yù)案和處置措施在深度和廣度上都存在嚴(yán)重不足。因此，我們的航空安保法律法規(guī)的修訂中應(yīng)該明確規(guī)定處置機(jī)上犯罪行為的程序和手段，空警的執(zhí)法既要有實(shí)體正義又要有程序正義。

（二）空警執(zhí)法質(zhì)量考核程序

加強(qiáng)空警執(zhí)法質(zhì)量的考核是工作的重中之重，獎(jiǎng)懲分明，才能起到很好的震懾作用。法律的最終目的就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，當(dāng)前空警隊(duì)伍歸屬遭遇的尷尬境地會(huì)使得空警在執(zhí)法方向上有失偏頗。以社會(huì)大眾利益為主還是以航空公司私人利益為主，成了擺在空警自身面前的一個(gè)問(wèn)題。實(shí)務(wù)中，空警面臨更多的是由于航班延誤、旅客索賠所引起的占機(jī)和其他非法干擾事件，尤其是在處理占機(jī)事件中，空警由于其所在公司的背景，是否能真正做到公正執(zhí)法，既保證航空安全，又保障旅客的合法權(quán)利，就值得我們進(jìn)一步探究，否則很容易演變成公司的“獨(dú)立警力”，從而導(dǎo)致公權(quán)私化。⑦在國(guó)際航空形式如此嚴(yán)峻的今天，空警公正執(zhí)法才會(huì)使航空公司用心，使旅客放心?？站趫?zhí)法的過(guò)程中還是應(yīng)該本著“立警為公，執(zhí)法為民”的原則，為維護(hù)民航業(yè)航空安全把好一道關(guān)。

總之，為了克服不足，建議盡快出臺(tái)相關(guān)的立法，明確空警的職權(quán)，為其客艙內(nèi)執(zhí)法提供有力的法律保障。通過(guò)借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的立法，改革現(xiàn)有體制，使空警和機(jī)長(zhǎng)的權(quán)利相互獨(dú)立，不受企業(yè)私人利益的干擾，嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使權(quán)利，既維護(hù)機(jī)上公共利益，又保護(hù)旅客人身權(quán)益。

[注釋]

①Natalie O'Brien，Air marshal numbers cut，The Australian，F(xiàn)ebruary 11，2009 Wednesday，p 10.

②張君周.論客艙執(zhí)法中的權(quán)力配置與沖突應(yīng)對(duì)[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）.

③趙維田.論三個(gè)反劫機(jī)公約[M].北京：群眾出版社，985：122.

④張君周.空中警察客艙執(zhí)法規(guī)范[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2012（10）.

⑤周航.空中警察執(zhí)法權(quán)力探析[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（3）.

⑥龍衛(wèi)球.民航機(jī)長(zhǎng)權(quán)利的是非曲直[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2011（6）.

⑦車彤，曾德瓊.論我國(guó)空警體制的完善[J].西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，3（1）.

[參考文獻(xiàn)]

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[2]車彤，曾德瓊.論我國(guó)空警體制的完善[J].西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（1）.

[3]龍衛(wèi)球.民航機(jī)長(zhǎng)權(quán)利的是非曲直[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2011（6）.

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