孫才志,董 璐,韓 琴

(1.遼寧師范大學海洋經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心,遼寧大連 116029; 2.遼寧師范大學城市與環(huán)境學院,遼寧大連 116029)

水貧困背景下中國農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略研究

孫才志1,董 璐1,韓 琴2

(1.遼寧師范大學海洋經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心,遼寧大連 116029; 2.遼寧師范大學城市與環(huán)境學院,遼寧大連 116029)

農(nóng)村水資源短缺是制約我國糧食安全的瓶頸問題。在對農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略進行概念界定的條件下,從農(nóng)村水資源供需矛盾、農(nóng)村水環(huán)境惡化、水利基建資金投入不足、小型農(nóng)村水利設施產(chǎn)權制度急需改革和農(nóng)村基層人才科技投入不足5方面,分析了我國農(nóng)村水資源面臨的突出問題?；谕怀鲇盟?堅持用水公平,以水資源的可持續(xù)利用為最終目標,力求援助戰(zhàn)略的科學性、前瞻性和戰(zhàn)略性,構建了農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略體系,主要涵蓋了農(nóng)村水資源統(tǒng)一管理、農(nóng)村水利工程建設、農(nóng)田水利基建資金供給、農(nóng)村水資源經(jīng)濟補償、農(nóng)村水資源配置管理和農(nóng)村水資源法律保障體系6個部分,并對今后農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略的實施,提出了有效的對策建議,以保障農(nóng)村水資源的長久可持續(xù)利用。

水貧困;水資源援助戰(zhàn)略;農(nóng)村水資源管理

我國是農(nóng)業(yè)發(fā)展大國,水資源作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素,是保障糧食安全的重要戰(zhàn)略資源,其用水量占據(jù)我國總體用水量的63%以上。目前,我國水資源短缺已成為一個不爭的事實,農(nóng)業(yè)水污染、浪費等問題更為突出,農(nóng)業(yè)水利發(fā)展模式的粗放式管理嚴重制約了我國農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[1]。在我國農(nóng)村水資源貧困化背景下,為合理配置農(nóng)村水資源,提高農(nóng)業(yè)用水效率,努力實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目標,針對農(nóng)村水資源短缺問題而開展的中國農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略得到廣泛的關注。

1 水貧困視角下中國農(nóng)村水資源援助的概念界定

2004年Cullis等[2]將水貧困定義為人類獲得水資源能力的缺乏或利用水權力的缺乏。水貧困理論[3-11]研究容納了水資源的開發(fā)、利用和管理以及人們利用水資源的能力、權力和生計影響等多方面因素,從多角度對水資源狀況進行了綜合考量。而農(nóng)業(yè)水資源的自然、社會、經(jīng)濟屬性,準公共物品屬性、公共池塘資源屬性以及資源的外部性等多屬性特征導致了農(nóng)村水資源管理的無序性和低效性,更加劇了農(nóng)村水貧困問題的持續(xù)貧困化發(fā)展。水貧困作為水資源制度長期滯后于水資源需求變革的累積產(chǎn)物,相較于資源貧困,其更多的表現(xiàn)為制度性貧困。目前,關于農(nóng)村水貧困問題的解決更多體現(xiàn)為簡單的對策性論述,并且相對集中于農(nóng)村水利工程及技術手段的運用方面,并沒有全面觸及農(nóng)村水貧困的社會、經(jīng)濟和制度屬性,忽視了社會結構變化、農(nóng)村經(jīng)濟激勵和制度變化等經(jīng)濟社會資源的運用,綜合研討層次不深。中國農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略擬從制度安排、公共政策及經(jīng)濟社會調節(jié)等方式入手,結合資源產(chǎn)權、經(jīng)濟、技術、行政與法律等多個方面的內容,對農(nóng)村水貧困地區(qū)展開援助的一種基本策略。

筆者基于貧困經(jīng)濟學、水資源綜合管理以及社會適應性等理論,考慮到水貧困研究中所包含的資源、設施、能力、使用和環(huán)境5個研究系統(tǒng),將農(nóng)村水資源援助具體劃分為兩方面內容:一是農(nóng)村自然水資源援助,即傳統(tǒng)意義上增加農(nóng)村水資源供給,提高農(nóng)村水資源配置效率;二是農(nóng)村社會經(jīng)濟援助,即將治理農(nóng)村水貧困和扶持農(nóng)村經(jīng)濟相結合,設計優(yōu)化農(nóng)村用水項目,加強農(nóng)村能力建設,在改善農(nóng)村用水狀況的同時,積極引導農(nóng)村經(jīng)濟貧困狀況的改良,有效避免農(nóng)村地區(qū)陷入水貧困—生態(tài)貧困—經(jīng)濟貧困的惡性循環(huán)中。自然水資源援助與社會經(jīng)濟援助相互補充,相互促進,共同構成了農(nóng)村水資源援助的主體,充分體現(xiàn)了人類在水資源利用中的主觀能動性。

截至目前,國內外關于農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略的研究仍處于空白階段,為保障農(nóng)村水資源安全,在對我國農(nóng)村水資源狀況進行深度剖析的基礎上,本文初步構建了中國農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略制度體系框架,并提出了對應的戰(zhàn)略實施建議,力求能有效填補我國農(nóng)村水資源制度的缺陷,對緩解局部農(nóng)村地區(qū)水資源短缺問題提供科學依據(jù)。

2 目前農(nóng)村水資源利用面臨五大突出問題

a.水資源供需矛盾突出,用水效率低下,農(nóng)村用水陷入困境。我國農(nóng)村人口占全國總人口的47%以上,農(nóng)業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的主要組成部分,農(nóng)村用水也在水資源分配中占據(jù)重要比例。隨著人口膨脹以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化腳步的不斷推進,人們對于水資源的需求量激增,水資源供需矛盾日益加劇。為保證二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,以犧牲農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水為代價的用水配置結構,使農(nóng)業(yè)用水缺口不斷擴大。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用水對農(nóng)業(yè)用水份額的擠占,使得農(nóng)村用水被無償壓縮,用水局面更加緊迫。2012年我國城鎮(zhèn)人均生活用水量171.8 L/人,農(nóng)村人均生活用水量不足城鎮(zhèn)人均生活用水量的一半。我國每年缺水量約500億m3,其中農(nóng)業(yè)缺水400億m3。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化腳步的推進,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)用水份額過分擠占,農(nóng)村用水被無償壓縮,用水局面更加緊迫。“土渠輸水,大水漫灌”的傳統(tǒng)灌溉方式在蒸發(fā)和滲漏的作用下,使用效率低下,節(jié)水灌溉技術和配套工程發(fā)展緩慢,從而造成了農(nóng)村用水短缺與浪費并存的矛盾局面,用水困境凸顯。

b.農(nóng)田水利基礎設施資金投入不足,渠道單一,投資制度滯后。我國農(nóng)村從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制至今,已經(jīng)成功塑造了獨立的農(nóng)業(yè)微觀利益主體,但這種以家庭為單位的分散式經(jīng)營模式使得農(nóng)戶抵御自然災害風險的能力十分有限,農(nóng)戶對農(nóng)田水利基礎設施有較強依賴作用。雖然現(xiàn)代農(nóng)田水利已經(jīng)取得了階段性的成就,但是多數(shù)地區(qū)水利設施的修建未能與農(nóng)田整體規(guī)劃有效融為一體,進而出現(xiàn)了農(nóng)村水利設施使用相互制約或重復建設的局面,而“重建設,輕管理”的思想更使得水利工程的配套管理工作嚴重滯后于水利工程的建設,造成水利工程“有人用,無人管”的局面。農(nóng)田水利建設具有較強的公益性,缺乏固定的建設模式,并且缺乏穩(wěn)定的收益,金融資本和社會資本直接介入較為困難?！皣夷缅X,水利干事,農(nóng)民受益”的方式使得農(nóng)民形成了“等、靠、養(yǎng)”的思想[12],最終導致農(nóng)戶對農(nóng)田水利建設的強依賴與農(nóng)戶對農(nóng)田水利投資管理的弱激勵之間存在日益激化的負反饋。農(nóng)村水資源管理體制整體落后于農(nóng)村水資源的發(fā)展利用需求,缺少強有力的運行機制保障,以政府為主體的單一性投資體制亟需變革。

c.農(nóng)田小型水利工程產(chǎn)權制度改革難度大,缺失后續(xù)保障制度,改革進退維谷。小型農(nóng)田水利工程設施量多、價值量小、種類繁瑣和分布范圍廣的基本特性決定了其能夠依賴農(nóng)戶自行供給而不完全依賴政府投資。在農(nóng)田小微型水利工程產(chǎn)權制度改革過程中,通過明晰設施產(chǎn)權,逐步引入市場力量,可有效克制水利設施使用中普遍存在的“搭便車”行為。但對于公益性較強的水利工程,農(nóng)戶的承包和租賃意愿較低,在進行勉強改制后,農(nóng)戶管理中也會出現(xiàn)“管不了”和“管不好”的局面。目前,我國小型農(nóng)田水利工程改革處于起始階段,改革層次淺,內容限制大,多數(shù)產(chǎn)權改制流于形式,未形成有效的正向激勵機制。缺失后續(xù)法律制度配套體系規(guī)范設施所有者、經(jīng)營者和使用者行為。此外,產(chǎn)權改革后的農(nóng)田水利設施制度勢必會對貧困階層的用水產(chǎn)生沖擊,有效協(xié)調各方利益,合理把握公平與效率應成為產(chǎn)權改革中關注的重點。

d.農(nóng)村水環(huán)境惡化,居民飲水安全難保證。目前,我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的嚴重問題之一,即農(nóng)村水環(huán)境污染。在“傳統(tǒng)型水環(huán)境影響因素”尚未得到有效解決的同時,以環(huán)境污染為主體的“現(xiàn)代型水環(huán)境影響因素”愈演愈烈。農(nóng)藥和化肥過量施用通過地表徑流和農(nóng)田滲漏,造成土壤和地下水雙向污染,難以保證我國糧食安全。此外,農(nóng)村基礎設施不完備,污廢水處理及垃圾回收設施缺乏,生活垃圾及人畜糞便等任意排入河流和水塘,造成水質變差,水循環(huán)動力降低,威脅居民飲用水安全。此外,我國農(nóng)村地區(qū)受地理環(huán)境的影響,長期飲用高氟、高砷、苦咸以及污染水的現(xiàn)狀普遍,威脅人體健康和飲用水安全,嚴重影響農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)和生活,制約了當?shù)鼐用窠?jīng)濟狀況的改善。2012年國務院下發(fā)了《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》,強調居民飲用水安全問題關系到群眾的身體健康和生命安全,對我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展意義重大,并要求全力打好農(nóng)村飲水安全的攻堅工程。雖然自啟動農(nóng)村飲水安全工程建設以來,已累計解決了4.1億農(nóng)村居民飲用水安全問題,但仍有1.1億農(nóng)村居民飲用水安全未解決。

e.農(nóng)村水資源基層管理落后,人才科技力量不足,水資源統(tǒng)籌管理難度大。目前,我國水資源依然是“多龍管水”的局面,受計劃經(jīng)濟體制影響,水資源管理涉及到水利、市政、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等多個政府部門,管理效率低下。對于農(nóng)村水資源的基層組織管理,也在運行中暴露出諸多問題,部分地區(qū)缺少合理的水資源統(tǒng)籌規(guī)劃,而在實際運行中,與其他扶貧、衛(wèi)生、糧食安全專項規(guī)劃不能有效銜接,基層管理組織體系不順暢,低水平、重復建設的現(xiàn)象普遍存在。此外,農(nóng)村資金投入緊張,與城鎮(zhèn)相比,工作人員專業(yè)素質較低,技術儲備不足,一些高成本、操作復雜的用水設備也難以在農(nóng)村推廣使用。農(nóng)村水資源基層管理整體落后于水資源發(fā)展利用需求,基層管理組織急需調整優(yōu)化。

3 中國農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略體系框架的構建

3.1 農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略框架構建原則

a.突出用水效率,促進農(nóng)村水資源的高效配置和使用。隨著水資源供需矛盾的日益突出,作為稀缺資源,水資源的高效利用對緩解水資源短缺壓力意義重大。效率在農(nóng)村水資源的配置和使用中主要體現(xiàn)為水資源的配置效率和綜合使用率兩方面。配置效率體現(xiàn)了水資源在不同行業(yè)、不同用途之間分配的科學性和合理性,不同用水主體間量的比例所產(chǎn)生的綜合效益的差異[13]。使用效率則重在體現(xiàn)單位資源的最大生產(chǎn)率,受制于主體的技術水平和節(jié)水空間。農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略的展開,應注重水資源效率,協(xié)調水資源配置效率和使用效率,實現(xiàn)水資源的帕累托最優(yōu)配置和水資源的高效率使用。

b.兼顧用水公平,保障農(nóng)村用水權力合理分配。在經(jīng)濟學中,公平性反映了資源的不可替代性,具有繼承性和延續(xù)性的特點。用水的公平性問題是水量分配中最基本的問題,也是水資源可持續(xù)利用的核心問題[14]。實現(xiàn)水資源的代內公平和代際公平配置,要求水資源援助戰(zhàn)略在協(xié)調不同區(qū)域以及不同社會基層對水資源需求的同時,協(xié)調好當代人與后代人間均等的用水機會。

c.以實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用為最終目標。水資源作為生態(tài)環(huán)境的基本要素的同時,更是經(jīng)濟和社會發(fā)展的物質基礎。水資源的可持續(xù)利用才能保障我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的持續(xù)進步,經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展應建立在水資源的可持續(xù)利用基礎上。水資源援助戰(zhàn)略應在兼顧生態(tài)需水和社會經(jīng)濟需水的同時,力求實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用這一最終目標。

d.力求農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略的科學性、前瞻性和戰(zhàn)略性。我國農(nóng)村水資源面臨著巨大的挑戰(zhàn),水資源短缺、洪澇災害、農(nóng)田污染等都成為了我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素。農(nóng)村水利工程技術落后以及農(nóng)村水資源管理效率低下更使得農(nóng)村水資源問題突出。面對多方面的突發(fā)狀況,建立農(nóng)村水資源管理框架是解決一系列農(nóng)村水資源問題的根本任務,具有科學性和前瞻性的農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略必然能從制度上緩解農(nóng)村用水壓力。

3.2 農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略框架構建

我國的農(nóng)業(yè)水資源管理制度初成于計劃經(jīng)濟年代,在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡過程中得到發(fā)展和完善。但由于外界環(huán)境的不斷變化,帶有計劃經(jīng)濟印記特征的農(nóng)業(yè)水資源管理制度暴露出自身的制度缺陷。解決我國農(nóng)村水資源問題所需要的應對措施是系統(tǒng)性、全面性以及綜合性的,但是農(nóng)田污染治理、跨流域調水、普及農(nóng)村節(jié)水技術等具體的技術性措施只有得到有效的制度、體制、機制創(chuàng)新的支撐和保障,才能產(chǎn)生持久的效益[15]。因此,我國急需深入制度層面,建立農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略體系來支撐水資源的可持續(xù)利用。農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略體系應充分考慮農(nóng)業(yè)水資源的多維度屬性特征,并綜合建筑水文工程領域和社會經(jīng)濟領域對水資源的影響作用,農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略體系主要由農(nóng)村水資源統(tǒng)一管理體系、農(nóng)村水利工程建設體系、農(nóng)田水利基建資金供給體系、農(nóng)村水資源經(jīng)濟補償援助體系、農(nóng)村水資源配置管理體系、農(nóng)村水資源法律保障體系6個部分組成,如圖1所示。

3.2.1 農(nóng)村水資源統(tǒng)一管理體系

目前,我國尚未形成清晰明確的水資源管理框架,整體性的統(tǒng)一管理體系也仍處于起步探索階段,受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響,政府部門被賦予了水資源的主要管理責任。我國將水質與水量、地下水與地表水、城鎮(zhèn)用水和農(nóng)村用水分割管理的“多龍管水”局面,導致了管理水源的不管供水,管理供水的不管灌溉,管理灌溉的不管節(jié)約、管理節(jié)約的不管污染治理[16],最終出現(xiàn)各政府部門管理脫節(jié)的局面。由于政府作為單一的管理主體,在管理上很難做到事事躬親,而水資源管理靠政府文件,地方照辦的單一方式,勢必造成政府管理負擔的加重和管理效率的低下。我國農(nóng)村水資源組織管理體系之間關系到我國農(nóng)村水資源的運行效率,1978年改革開放以來,我國已形成了由水行政管理部門、灌區(qū)專業(yè)管理和民主管理機構共同管理的農(nóng)村水資源組織管理格局,努力實現(xiàn)組織管理部門的市場化發(fā)展,確立農(nóng)民用水戶的核心地位,將農(nóng)田灌溉管理的權力與責任下放,運用激勵、補償和競爭機制,實現(xiàn)管理組織部門的市場化發(fā)展。農(nóng)村水資源統(tǒng)一管理并不是要實現(xiàn)農(nóng)村水資源的集權化管理,而是在不斷完善部門協(xié)商機制的同時,積極促進各涉水部門之間展開協(xié)商對話,真正實現(xiàn)對水資源的協(xié)同管理。

圖1 中國農(nóng)村水資源援助框架體系

3.2.2 農(nóng)村水利工程建設體系

我國自然水資源呈現(xiàn)不均衡的分布局面,且水資源的分布與人口、耕地等要素的匹配程度較低。農(nóng)村水利工程建設是關系國計民生的大事,水利工程建設任重道遠。2011年中央一號文件《中國中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》指出:“水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件,是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐,是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng),具有很強的公益性、基礎性和戰(zhàn)略性?！贬槍ξ覈r(nóng)田水利等基礎設施十分薄弱的具體狀況,提出要突出加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設的重要措施。我國農(nóng)村水利工程在長期開展的過程中,一直存在“重建輕管”的狀況。關于水利工程管理的現(xiàn)代化問題,多數(shù)管理單位還繼續(xù)停留在計劃經(jīng)濟時代,至今尚未建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代化管理體系。筆者從管理理念、管理制度和管理方法3方面對農(nóng)村水利工程管理體系進行系統(tǒng)論述。堅持現(xiàn)代化的農(nóng)村水利工程管理理念,應堅持以人為本的基本原則,將農(nóng)民群眾的切身利益放在首位,將農(nóng)村水利工程的公益性質貫徹始終,在水利工程的建設運行中,樹立正確的環(huán)境保護意識,實現(xiàn)水利工程項目經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有效統(tǒng)一;建立法制化和規(guī)范化的農(nóng)村水利工程管理制度,明確水利工程的管理體制,落實管理部門的權責,積極引導工程管理機制的高效運行,進一步完善專業(yè)化和市場化的工程維護體制,逐步實現(xiàn)工程管養(yǎng)業(yè)務的分離;實現(xiàn)科技化和信息化的工程管理方法,推進水利工程管理信息化基礎建設的發(fā)展步伐,建立自動化的遙感監(jiān)控系統(tǒng),確保水利工程管理的發(fā)展方向,最終實現(xiàn)從“重建輕管”到“監(jiān)管并重、重在管理”管理方針的變化。

3.2.3 農(nóng)田水利基建資金供給體系

建立多元化的資金供給援助體系,保證農(nóng)田水利資金投入的穩(wěn)定性。水利工程在建設、運行以及管理養(yǎng)護的過程中需要資金充分供給作為物質前提。對比國外的融資途徑,我國的農(nóng)田水利工程項目大多是國家或各地方政府重點扶持的公益性質的項目,投入資金主要來源于國家各級政府的財政撥款,但隨著水利工程項目的深入展開以及我國經(jīng)濟體制的改革,政府的撥款已難以滿足水利工程項目日益增長的資金需求。雖然政府為了促進農(nóng)田水利的發(fā)展,保證國家糧食安全,制定了農(nóng)田水利的財政補給政策,僅依靠政府補給的單一融資渠道已經(jīng)造成了農(nóng)田水利建設投資資金嚴重缺位,沒有充分調動農(nóng)民參與農(nóng)田水利項目投資的積極性和主動性,農(nóng)民作為農(nóng)田水利直接受益者的主人翁意識不強[17]。因此,建立政府、群眾、社會各界共同參與的多層次、多渠道、多元化的資金供給保障體系才能扭轉現(xiàn)有的融資局面,有效的緩解農(nóng)田水利工程項目的資金壓力。

3.2.4 農(nóng)村水資源經(jīng)濟補償體系

通過經(jīng)濟補償援助體系,確保用水的公平性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程的不斷推進,水資源作為不具有排他性的公共資源,人們無法從根本上解決水資源的短缺問題,水危機的解決必須依賴于強有效的經(jīng)濟補償援助體系。水資源從用水效益較低的產(chǎn)業(yè)向用水效益高的產(chǎn)業(yè)流動是實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的過程,也充分體現(xiàn)了水資源的經(jīng)濟價值。利用合理的經(jīng)濟補償措施能有效調節(jié)各用水主體間的利益關系,保障農(nóng)村用水權力的同時,促進水資源的合理配置[18]。在我國產(chǎn)業(yè)用水中,以農(nóng)田用水為主體的第一產(chǎn)業(yè)用水有逐漸被二、三產(chǎn)業(yè)用水擠占的趨勢,雖然水資源在產(chǎn)業(yè)間的流動,使水資源的經(jīng)濟效益得到增值,但第一產(chǎn)業(yè)因為用水權利的壓縮,損失了部分經(jīng)濟收益,因此,不同產(chǎn)業(yè)間的效率和分配差異,提出了產(chǎn)業(yè)間的貼補政策,以保證各項產(chǎn)業(yè)的用水需求,并以“高水價、高貼補、高保障”的方式從高效行業(yè)抽取利潤補貼低效行業(yè)[19]。通過獲得合理的經(jīng)濟補償來彌補損失,最終實現(xiàn)提高水資源效益的同時,又凸顯了用水的公平性。在不同用水主體對水資源行使占有權、使用權和轉讓權時,經(jīng)濟性補償援助體系能有效的促進農(nóng)村水權交易的市場化發(fā)展進程,也為水資源配置提供了體系保障。

3.2.5 農(nóng)村水資源配置管理體系

水權制度的建立是水資源管理制度改革的關鍵與核心[20]。通過明晰農(nóng)業(yè)水權制度,規(guī)范農(nóng)村用水制度,以降低農(nóng)村用水的外部性作用,提高農(nóng)業(yè)用水效率,優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)用水。在計劃經(jīng)濟時期,水資源作為一種公有產(chǎn)權制度進行安排,1985年國務院頒布《水利工程水費核定、計收和管理辦法》,將我國農(nóng)業(yè)水權制度推進了可交易水權制度階段。但由于交易雙方地位的不對等、交易價格的非市場化綜合導致農(nóng)業(yè)水權制度尚未真正確立,有待于理論制度上的規(guī)范和實踐上的運用。我國水價制度進行了多次改革,但農(nóng)業(yè)的水價遠低于供水的成本價格,并未實現(xiàn)交易水價的市場化。此外,農(nóng)業(yè)灌溉用水的計量手段落后,農(nóng)村水費的收取多是按照耕地面積或人均進行分攤,水費計量監(jiān)控措施不規(guī)范。建立以農(nóng)業(yè)水權制度、農(nóng)業(yè)水價制度和農(nóng)業(yè)水費管理制度為主體的農(nóng)村水資源配置管理體系,為提高農(nóng)村用水效率提供了有效的制度保證。

3.2.6 農(nóng)村水資源法律保障體系

法律監(jiān)督體系是保障水資源制度建設的重要支持力量,水利工程的規(guī)劃建設以及水資源的管理需要法律的約束。我國水資源管理的法律體系主要包括3方面內容:一是由國家制定的相關法律;二是國務院發(fā)布的相關行政法規(guī);三是水利行政主管部門和地方政府頒布的各種執(zhí)行規(guī)則、協(xié)調措施和對有關法規(guī)的解釋[12]?，F(xiàn)行關于水資源管理主要有4部法律,《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水污染防治法》。其中2002年10月1日頒布生效的《中華人民共和國水法》(修訂)在舊《水法》的基礎上,對水權、水資源的論證體制以及用水量的分配制度等內容作出了明確的規(guī)定,是我國目前水資源管理最重要的法律依據(jù)。但針對農(nóng)村水資源問題,我國并沒有形成制定專門性的法規(guī),在農(nóng)村基層運用的過程中,原有的法律保證體系明顯著力不足,建立具有農(nóng)村特色的水資源法律保障體系刻不容緩。

4 中國農(nóng)村水資源援助策略實施的對策建議

正如減貧需要通過制度性的國家扶貧戰(zhàn)略,農(nóng)村水資源問題需要通過水資源援助戰(zhàn)略來緩解,而這一戰(zhàn)略的推進需要綜合考慮資源、產(chǎn)權、財政、技術、法律等多方面內容。

a.實現(xiàn)城鄉(xiāng)水務一體化,促進農(nóng)村水資源組織管理改革。在新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的攻堅時刻,城鄉(xiāng)水務一體化應在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面努力率先實現(xiàn)突破。①在新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化背景下,農(nóng)村作為城市的生態(tài)經(jīng)濟協(xié)作區(qū),應大力推動“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,在統(tǒng)籌水源、城鄉(xiāng)人口密度等因素下,從城鎮(zhèn)輻射的周邊農(nóng)村開始,構建區(qū)域城鄉(xiāng)供水和廢污水處理聯(lián)網(wǎng)體系,對已建工程改管擴建、從“點”到“網(wǎng)”、聯(lián)網(wǎng)整合,實現(xiàn)城鄉(xiāng)供排水系統(tǒng)一體化發(fā)展。②從水源頭到水龍頭,讓農(nóng)戶享有城市同等便利服務。實現(xiàn)水網(wǎng)像電網(wǎng)式的管理模式,落實供水班組與村莊“一對一”負責制,負責水質和水壓檢測、供水時間、維修服務等管理一條龍服務,確保農(nóng)戶的公共服務質量。③整合“多龍管水”,提高行政管理效率。精簡水資源管理體系,收歸分割的管理體制,堅持水務問題由地區(qū)行政首長直接管理,并將任務細化,上下級領導相互負責,成果納入發(fā)展觀的考核,將結果與進一步安排和領導干部任命直接掛鉤,克服原來體制下的部門分裂和城鄉(xiāng)管理脫節(jié)。④應充分利用農(nóng)村用水戶協(xié)會(WUA)這一中介機構,構建以WUA為基層載體的管理組織結構,來積極引導用水戶參與農(nóng)村水資源管理。用水戶協(xié)會實現(xiàn)了用水戶作為需水者和小型農(nóng)村水利工程的所有者身份的統(tǒng)一,促進了農(nóng)戶在用水過程中的自我管理、自我約束和自我發(fā)展,提高用水戶在水資源組織管理中的參與性和自主性,為農(nóng)村水資源效率的提高奠定了組織制度基礎。

b.關注農(nóng)村水利工程建設,深化小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權改革。我國農(nóng)村水資源問題突出表現(xiàn)在農(nóng)村居民飲用水安全和干旱洪澇災害方面。①對于多村集中供水地區(qū),建立完善以水質檢驗為中心的檢測體系;對于小型分散供水工程和單村供水工程,水質監(jiān)測更值得關注,如組建車載便攜式水質監(jiān)測車,實現(xiàn)定時定點到農(nóng)村進行水樣監(jiān)測,在可能爆發(fā)水質污染問題發(fā)生前,應做好水質不達標的緊急預案和防御措施。②對于農(nóng)村防洪區(qū),應定期實現(xiàn)對病險水庫進行除險加固及排澇站的建設,對于自然水資源短缺區(qū)域,大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術,建立現(xiàn)代新型的農(nóng)田灌排體系,提高我國農(nóng)村水資源安全能力建設。③深化小微型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權改革,明確落實各方利益和責任,各地應因地制宜地出臺相關配套政策文件,以保證改革后續(xù)制度建設,合理化解經(jīng)營者、用水農(nóng)戶以及社會間的利益沖突。④積極探索小微型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權流轉形式,逐步引導國有產(chǎn)權和集體產(chǎn)權向農(nóng)村用水戶協(xié)會的私人產(chǎn)權轉移,促進用水農(nóng)戶在平等自愿的基礎上,共同投資,建立起工程所有權、經(jīng)營權和管理權為一體的私人產(chǎn)權管理制度。對于跨村使用的、收益范圍較廣的水利設施,由農(nóng)村用水戶組織進行管理和經(jīng)營;對于村集體范圍內的小微型工程,可以選擇拍賣、承包的方式,同時應完善農(nóng)田水利工程維護財政補貼制度;對于公益性較強的小型水庫,應選擇承包和租賃作為首選改革方法。

c.開拓農(nóng)田水利融資新途徑,加大水利建設資金投入。①在新型融資政策下,金融機構應做好農(nóng)田水利建設的支持工作,對現(xiàn)行的水利項目合理對接,創(chuàng)新具有農(nóng)田水利特色的信貸產(chǎn)品,并納入金融機構綜合評價中,推廣經(jīng)營收益權質押貸款、墊付貸款等新興信貸產(chǎn)品。②水利部門聯(lián)合金融機構建立聯(lián)席工作制度,強化聯(lián)動機制效果,建立以政府資金為主體的農(nóng)田水利建設項目投資平臺,對平臺內的企業(yè)和項目優(yōu)先提供貸款,創(chuàng)新實現(xiàn)網(wǎng)上平臺對接。③應將農(nóng)田水利建設的信貸投入納入金融機構的綜合評價指標中,對涉農(nóng)水建設的信貸效果進行追蹤評價,引導金融機構加大農(nóng)田水利貸款投放力度。

d.完善農(nóng)村水資源補償和生態(tài)補償制度,保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。①將農(nóng)村水資源補償和生態(tài)補償制度納入國家扶貧戰(zhàn)略和“三農(nóng)”政策中,在國家層面上起到示范引導作用[21],并將其作為地方政府績效評估的重要組成部分,增強地方政府推進制度發(fā)展的主動積極性。②設立農(nóng)村水資源補償基金和生態(tài)補償基金,實現(xiàn)由政府獨資向“受益者付費”方式的轉變,成立專門的城鄉(xiāng)協(xié)調補償機構,專項負責相關事宜,落實水資源補償和生態(tài)補償資金的管理和使用,實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的良性互動,可將補償資金用于扶持農(nóng)村道路、供水、通訊等設施建設,以及提高教育、醫(yī)療等公共服務能力,解決用水難、就醫(yī)難、上學難等問題。③完善生活垃圾處理、廁所改造等基礎設施,加快城鄉(xiāng)污廢水處理一體化發(fā)展腳步。設置流動型垃圾箱,落實“戶清掃、組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣收集”的運轉模式,開啟“清理+維護“的農(nóng)村綠色生活模式。④穩(wěn)步推廣農(nóng)業(yè)面源污染治理技術,探索農(nóng)業(yè)污染控制的獎懲制度。推廣低殘留、低毒的農(nóng)藥和有機化肥的使用,結合渠道防滲、噴灌、微灌等灌溉技術,降低農(nóng)藥化肥殘留對水體的污染程度。⑤在農(nóng)村積極開展生態(tài)環(huán)境保護的專項活動,普及技術下鄉(xiāng)活動,力求“專家駐點,一村一點”,將技術與農(nóng)戶需求緊密結合,提高農(nóng)村居民的環(huán)保意識和專業(yè)技能。

e.促進農(nóng)村水權市場、水價機制的形成,實現(xiàn)水資源合理配置。①根本上消除立法模糊,從法律層面上保障農(nóng)村水權,完善農(nóng)村水權市場的法律保障制度,賦予農(nóng)村地區(qū)充分的用水權利。②在農(nóng)村地區(qū)積極宣傳水資源所有權歸屬國家所有,讓農(nóng)戶明確樹立取水就像用電一樣,必須有償?shù)挠^點,便于水權交易思想的萌芽。③建立農(nóng)村水資源使用登記制度,統(tǒng)計取水主體、取水量以及對剩余水量的處分權等詳細內容,提高水資源的資產(chǎn)化管理水平,促進水權交易成形。④明確農(nóng)戶用水定額,用水量低于定額的農(nóng)戶,享有優(yōu)惠水價,用水協(xié)作組織可將剩余水權回購,并給予農(nóng)戶獎勵;對超出定額的用水實行累進加價政策,誘導農(nóng)戶間水權交易。⑤在法律及制度成熟基礎上,嘗試建立“水權交易所”,用水地區(qū)和企業(yè)可在交易所內以現(xiàn)貨和期貨方式買賣水權。村級單位在水權交易所備案后,可建立農(nóng)戶聯(lián)網(wǎng)水權交易平臺,實現(xiàn)村內農(nóng)戶間的用水交易。⑥繼續(xù)推行終端水價制度,加快末級渠系節(jié)水設施的改造和計量設施的配套,實現(xiàn)由“按畝收費”到“按方收費”計量方式的轉變,提高農(nóng)戶節(jié)水意識。⑦政府應加大對末級供水工程的補助力度,實現(xiàn)政府和農(nóng)戶共擔水價成本,對于農(nóng)村低保戶和特困戶,應確立合適的入網(wǎng)減免制度以及水費優(yōu)惠制度。

f.健全法律保障體系,促進公眾參與互動機制建設。健全法律體系,建設公眾參與互動機制不僅是實施農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略的需要,更是一個國家實現(xiàn)民主現(xiàn)代化的重要標志。雖然現(xiàn)行的水資源管理法律基本保障了我國水資源管理制度的運行,但由于法律制度間相互作用關系不明確,且在具體實踐過程中,造成遵循法律效力等級的混亂,應針對不同區(qū)域的狀況,因地制宜的制定地方性水資源管理規(guī)章制度,使得水資源的法律管理體系更加完善并具可操作性。公眾參與機制作為社會群眾可以通過合理、公平的渠道對水資源問題,就政府的重要決策以及決議進行協(xié)商對話的機制,我國農(nóng)村水資源援助戰(zhàn)略的實施能否有效的運作很大程度上取決于公眾參與機制。公眾參與機制在充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督權和決策參與權的同時,應保障農(nóng)戶知情權、參與權監(jiān)督權,增強農(nóng)戶的責任感;促進建立強制性的信息披露制度保證農(nóng)戶的知情權,通過加強電子政務建設,通過舉辦研討會、聽證會等制度形式,提高農(nóng)村水資源管理的透明度;引導和支持用水協(xié)作組織和村委會合理貫徹“一事一議”制度,合理聽取農(nóng)戶評價意見;給予公眾參與以立法保障,使農(nóng)村水資源利用整體在農(nóng)戶的監(jiān)督框架下,提高行政管理效率,對政府部門在水資源管理過程中的執(zhí)法行為進行有效監(jiān)督,使行政部門的工作更加合理化、規(guī)范化和透明化。公眾參與機制在推進水資源決策科學化、民主化和透明化的過程中,充分實現(xiàn)農(nóng)戶的主人翁權力,實現(xiàn)了還水于民、還權于民和還利于民。

g.實事求是,因地制宜地開展“瞄準式”水資源援助。根據(jù)課題組對我國農(nóng)村水貧困的研究狀況,將我國分為東北、華北、華東、中南、西南和西北6大片區(qū),并瞄準6大片區(qū)農(nóng)村水資源特點和現(xiàn)存問題,因地制宜地進行水資源援助策略的研究。東北地區(qū)表現(xiàn)為季節(jié)性缺水及地下水污染,應在水權初始配置中保障農(nóng)業(yè)水權,建設多村聯(lián)片的集中供水工程,穩(wěn)步普及節(jié)水設施,發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè),實現(xiàn)農(nóng)村垃圾及污廢水集中處理,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。華北地區(qū)顯著特點為資源型缺水,應加大南水北調東線和中線的工程調水力度,提高農(nóng)村高污染、高耗水等限制性產(chǎn)業(yè)取得取水許可證的門檻,約束企業(yè)行為,節(jié)約用水。華東地區(qū)表現(xiàn)為水質性缺水,應重點開展規(guī)模性集中供水工程,增加水凈化和消毒處理設施以及水質監(jiān)測配套設施投入,作為研究試點,率先落實城鄉(xiāng)水務和污廢水處理體系一體化的發(fā)展要求。中南地區(qū)特點為農(nóng)業(yè)面源污染嚴重,丘陵區(qū)供水設施簡陋,應加強對農(nóng)村飲用水水源的保護,推進“誰投資,誰管理,誰受益”的小型農(nóng)村排澇水利設施改革。西南地區(qū)喀斯特地貌密布,工程型缺水嚴重,工作重點在于興建小型蓄水工程如水窖、水塘以及雨水集蓄工程,增加引、蓄、提農(nóng)村水利設施資金投入,逐步落實“工程承包到戶”的小型農(nóng)田水利產(chǎn)權改革。西北地區(qū)為我國干旱、半干旱農(nóng)牧區(qū),資源型缺水嚴重,應提高政府對缺水區(qū)補貼扶持力度,興建集中連片、規(guī)模供水工程,提高農(nóng)村地區(qū)用水入戶率和供水保證率,加強水利工程技術培訓宣傳,將水源地生態(tài)環(huán)境保護放在重要位置,落實中下游對上游地區(qū)的水資源補償和生態(tài)補償機制,有效控制農(nóng)村水貧困與經(jīng)濟貧困交織惡化的局面。

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A

1003 -9511(2015)01 -0037 -07

2014-09 -01 編輯:張志琴)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.01.009

國家社會科學基金(11BJY063);教育部新世紀優(yōu)秀人才項目(NECT-13-0844)

孫才志(1970—),男,山東煙臺人,教授,博士生導師,主要從事水資源經(jīng)濟與管理研究。E-mail:suncaizhi@lnnu.edu.cn