王 波,華 堅,賀正齊

(1.河海大學商學院,江蘇南京 211100;2.河海大學國際河流研究中心,江蘇南京 211100)

西南國際河流水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作存在的問題及對策

王 波1,2,華 堅1,2,賀正齊1,2

(1.河海大學商學院,江蘇南京 211100;2.河海大學國際河流研究中心,江蘇南京 211100)

我國西南國際河流水資源開發(fā)與經(jīng)濟合作存在各國政治互信基礎薄弱、協(xié)調(diào)機制缺位、合作矛盾突出與合作收益不均等問題。針對這些問題及流域經(jīng)濟合作現(xiàn)狀,提出對策和建議:建立國家之間的溝通和互信,加強各個管理層級的協(xié)調(diào)對話,積極發(fā)揮民間組織的橋梁作用;明確合作主體間的權責,完善國際河流的法律規(guī)范,形成系統(tǒng)化決策管理機制;將水生態(tài)監(jiān)測納入流域各個水文站點的日常工作中,積累國際河流水生態(tài)資料信息,加強對于國際河流水生態(tài)研究力度,保證我國掌握充分的國際社會話語權。

西南國際河流;水資源開發(fā);流域經(jīng)濟合作;對策建議

水是人類生存不可或缺的生命元素,是國家經(jīng)濟社會發(fā)展重要的基礎性資源[1]。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求量的日益增加,全球性和區(qū)域性水危機逐漸引起各個國家的重視。水危機引發(fā)的水爭端可能成為超越政治和地區(qū)邊界的局部沖突。國際河流作為跨界水資源的重要承載體,是連接流域各國經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展及合作的重要紐帶。近年來,受氣候變化及水環(huán)境惡化等因素的影響,我國西南國際河流水量呈現(xiàn)出較大的波動,尤其是在干旱和洪水期,因河流水資源利用和開發(fā)引起的爭議的頻率有明顯的增加,國際河流水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作的環(huán)境、內(nèi)容及模式出現(xiàn)了新的變化。由于流域各國經(jīng)濟發(fā)展的速度、基礎和側重點不同,水資源開發(fā)利用與流域經(jīng)濟合作呈現(xiàn)出多元化、一體化和復雜化等特征。如何推進國際河流水資源的合作開發(fā),審視出現(xiàn)的問題并提出對策建議,對促進流域經(jīng)濟合作發(fā)展具有重要意義。

1 水資源及流域經(jīng)濟社會發(fā)展概況

西南地區(qū)是我國國際河流最集中、跨境淡水資源最富集的地區(qū)。各河流流經(jīng)地區(qū)地形復雜,總的地勢是由西北向東南逐漸傾斜,由東西長形轉為南北向的帚狀,呈階梯狀逐級下降[2]。這些河流均發(fā)源于我國,主要有瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、伊洛瓦底江及紅河,分布于廣西、云南、西藏、青海、新疆5省及自治區(qū)[3]。我國西南諸河水資源極為豐富,總面積約85萬km2。2011年全年總供水量107.9億m3,人均綜合用水量506m3,人均可用水量排在全國前列。西南河流主要以農(nóng)業(yè)用水為主,占總用水量的77.8%,工業(yè)用水、生活用水以及生態(tài)用水分別占 9.7%、12.1%和 0.4%[4],具體數(shù)據(jù)見表1[4]。

表1 2011年西南主要國際河流水資源及利用情況

1978年改革開放以來,西南國際河流我國境內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展取得長足進步,2012年地區(qū)總產(chǎn)值為53145.1億元,占全國的10.24%,地區(qū)資本總額達32286.9億元,全社會固定資產(chǎn)投資39 995.6億元。我國西南地區(qū)總體屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),但卻是我國礦產(chǎn)、水電能源、橡膠的主要產(chǎn)地之一。由于自然環(huán)境和地理條件等因素的限制,與東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距越來越大,是全國經(jīng)濟水平最低的區(qū)域。區(qū)域內(nèi)社會生產(chǎn)主要以農(nóng)業(yè)、種植業(yè)為主,旅游產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達,但是工業(yè)基礎相對薄弱、產(chǎn)品附加值低,主要以原材料進出口、粗加工為主,進而造成西南地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達程度和居民的富裕程度遠遠落后于東部地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高。

2 西南國際河流流域經(jīng)濟合作現(xiàn)狀

2.1 水資源開發(fā)是流域經(jīng)濟合作的基礎

西南國際河流水資源開發(fā)作為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎建設活動之一,是促進流域經(jīng)濟發(fā)展的基本動力,對流域經(jīng)濟發(fā)展的輻射和拉動作用也將越來越明顯。西南國際河流流域普遍存在經(jīng)濟發(fā)展落后,基礎設施不完善的情形,特別是以種植業(yè)、漁業(yè)和旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的國家,隨著區(qū)域經(jīng)濟貿(mào)易合作的不斷發(fā)展和各國經(jīng)濟發(fā)展的需要,水資源開發(fā)以及水利基礎設施的改善已經(jīng)成為各國發(fā)展的瓶頸,并且隨著氣候變化帶來的可使用水資源總量的變化,使得流域各國對水資源的需求更為敏感,水資源合理有效的開發(fā)和使用,對各國經(jīng)濟和發(fā)展以及水生態(tài)環(huán)境的保護至關重要。

我國西南國際河流水量和落差大,具備水資源開發(fā)和水電開發(fā)基礎,水資源的開發(fā)利用在流域經(jīng)濟合作起到支撐作用。目前,東南亞各國經(jīng)濟發(fā)展對于基礎性能源的需求,使得水能開發(fā)成為周邊國家合作的增長極。其中,泰國屬新興工業(yè)化國家,經(jīng)濟發(fā)展較快、電力緊缺,作為電力的主要需求方,其他國家也存在電力短缺問題[5]。水資源的開發(fā)和利用也能夠為涉水運輸和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供重要的支撐。目前,以瀾滄江—湄公河為主的航運已經(jīng)在區(qū)域間的貿(mào)易發(fā)揮著重要作用,并且隨著雅魯藏布江、紅河以及怒江河道的利用,航運將為流域經(jīng)濟貿(mào)易合作提供重要的水上運輸途徑。同時,以旅游產(chǎn)業(yè)為合作的基本點,已逐漸形成沿江、沿河流的旅游帶,在旅游圈內(nèi)已經(jīng)達成落地簽證協(xié)定,形成旅游產(chǎn)業(yè)集聚是未來發(fā)展的重要方向。此外,流域各國農(nóng)業(yè)種植發(fā)達。如,越南主要種植水稻,泰國、老撾主要發(fā)展灌溉[6]。流域內(nèi)各國已經(jīng)形成以木材、水果、服裝、農(nóng)產(chǎn)品為主要產(chǎn)品的貿(mào)易往來,主要為“冷果換熱果”、“石油換蔬菜”的交易模式。交易窗口主要是“過路性”交易,產(chǎn)品粗加工附加值較低,進一步合作開發(fā)的潛力很大。因此,水資源開發(fā)不僅能夠促進流域內(nèi)國家間的電力貿(mào)易,并且以水電開發(fā)和基礎設施建設也能夠增強區(qū)域間的貿(mào)易合作關系。

2.2 流域經(jīng)濟與貿(mào)易合作的進展

我國西南地區(qū)作為東南亞地區(qū)合作的參與主體,已經(jīng)與國際河流流域相關國家建立了長期的合作,在經(jīng)濟、社會發(fā)展、人才及技術方面取得了豐碩的成果。湄公河次區(qū)域合作經(jīng)過20多年的不斷拓展和深化,有力地推動了流域內(nèi)各國經(jīng)濟社會的發(fā)展。截至2011年底,次區(qū)域成員國在交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化與投資領域開展了227個合作項目,共投入資金約140億美元。同時積極規(guī)劃了建設經(jīng)濟走廊,實現(xiàn)各種生產(chǎn)要素和生產(chǎn)力要素的跨區(qū)域和跨國流[7]。此外,2010年以來,在與國際河流流域主要國家多邊貿(mào)易中,我國以出口為主約占總貿(mào)易額的73.49%,進口和出口總額度相差較大為377.7億美元,其中,中泰、中越貿(mào)易量較大,分別占58.85%和33.44%,在多邊投資過程中,我國主要以對外投資為主,累積投資比例約為62.13%,引入外資約占37.87%[8],具體數(shù)據(jù)見表2。并且在之后的幾年呈現(xiàn)出進一步上升趨勢,截至2012年,中國與東盟雙向投資累計約930億美元,2011年貨物貿(mào)易總額增至3628.5億美元[9]。同時,選擇性地推進了區(qū)域內(nèi)各國產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展水平,促成中國-東盟區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化形成[10-11]。

表2 2010年西南國際河流流域各國雙邊貿(mào)易和投資統(tǒng)計億美元

3 西南國際河流水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作存在的問題

3.1 水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作的新變化

3.1.1 水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作環(huán)境的變化

流域內(nèi)的經(jīng)濟合作需要良好的外圍環(huán)境和穩(wěn)定的內(nèi)部環(huán)境。地緣政治安全是流域經(jīng)濟合作的基礎,隨著世界政治多極化和利益化分歧,導致局部地區(qū)政局不穩(wěn),致使水資源開發(fā)和經(jīng)濟合作暫?；蜓悠凇Ａ饔蚋鲊嬖诘念I土紛爭導致政治互信度降低。全球經(jīng)濟的增速放緩與投資減速,外圍經(jīng)濟風險增加將間接影響到水電投資與開發(fā)、貿(mào)易以及沿江運輸。就內(nèi)部環(huán)境來講,隨著東盟自由貿(mào)易協(xié)議的相繼生效,各國對于貿(mào)易產(chǎn)品、關稅等做出調(diào)整,需要新的政策協(xié)調(diào)機制予以配合。此外,傳統(tǒng)的國與國間文化和制度的差異性也是不確定性因素。

3.1.2 流域經(jīng)濟合作內(nèi)容和條件的變化

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷推進和國有經(jīng)濟改革的不斷深化，中央企業(yè)原有的企業(yè)產(chǎn)權關系 領導體制運行和管理方式都發(fā)生了相當?shù)淖兓a(chǎn)權清晰、權責明確、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度成為必然。在新形勢下，央企黨建應積極適應現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，確立正確的價值取向，這有利于央企黨組織增強自身的凝聚力和創(chuàng)造力，有利于中央企業(yè)和國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展。

目前,西南國際河流流域各國已經(jīng)轉向地區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)貿(mào)合作,合作內(nèi)容逐漸形成產(chǎn)業(yè)化,如物流一體化、旅游業(yè)共同體以及木材、橡膠的規(guī)?；N植。由于流域各國對水資源保護和水質(zhì)的要求,漁業(yè)養(yǎng)殖已萎縮或者消失。航運功能在梯級電站建設和陸運及空運交通的影響下,未來也將出現(xiàn)相應的弱化。水運對河流水位的依賴過大,且需要較大的運輸量才能保證盈利,還需要建設相應的港口及配套措施。梯級電站建設影響了通航條件,如景洪電站的建設直接影響上游思茅港的正常運作。隨著陸運交通的發(fā)展,航運發(fā)揮的作用會越來越小。

3.1.3 水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作模式的變化

流域各國之間的合作是從點到線到面的發(fā)展過程。將具體合作項目或產(chǎn)品稱為“點狀開發(fā)模式”,將河流流域整體化開發(fā)稱為“線狀開發(fā)模式”,將考慮河流流域區(qū)域一體化開發(fā)稱為“面狀開發(fā)模式”[12]。西南國際河流流域各國合作與溝通密切,點狀模式已不符合現(xiàn)有合作要求和宗旨。當前,流域整體合作是流域內(nèi)各國主要的合作開發(fā)模式。各國綜合考慮流域水電開發(fā)、農(nóng)業(yè)灌溉用水、航運等因素,達成統(tǒng)一化協(xié)調(diào)機制。隨著東盟自由貿(mào)易區(qū)的成立和次區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展,現(xiàn)有合作正逐漸向追求區(qū)域共同發(fā)展的模式轉變,即向建立多目標、多主體參與的國際河流經(jīng)濟合作共贏的面狀開發(fā)模式發(fā)展。

3.2 水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作存在的問題

3.2.1 政治合作基礎薄弱,互信度不高

西南國際河流流域各國政治體制不一致,存在很大的政治沖突和利益分歧,在國際政治復雜的外交背景下,不可能達到充分的政治互信。加之歐盟、美國等第三方集團的參與,使得建立起的政治合作基礎受到新的挑戰(zhàn)。東盟和次區(qū)域成員國政局的不穩(wěn)定直接導致外交困境,如緬甸政局的不穩(wěn)影響中國緬甸密松電站的談判與建設。各國對外開放程度的不同,勢必會選擇謹慎的外交策略。

3.2.2 多方利益主體介入,協(xié)調(diào)機制缺位

不同國家利益本位意識強烈,對于類似邊境貿(mào)易稅收、口岸開放、沿岸權、航行權、水資源占有權、優(yōu)先使用權存在爭議;隨著環(huán)境問題、水資源利用和保護問題日益受到重視,國際河流水資源合作開發(fā)利用對下游國的生態(tài)多樣性、漁業(yè)養(yǎng)殖以及飲水安全逐漸成為各方的爭議點。而各方利益的爭論,尚缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。如瀾滄江—湄公河流域的湄公河流域委員會,僅具有協(xié)調(diào)性溝通職能,而非強制性的執(zhí)行組織。政府層面的合作與會談,難以達成統(tǒng)一性的共識,更起不到有效的監(jiān)管作用。最終形成目前的協(xié)調(diào)機制缺位狀態(tài)。

水資源合作開發(fā)矛盾主要為上游國水資源利用對下游國水量、農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)養(yǎng)殖、通航等方面的影響。上游水庫蓄水和引水,造成下游河道水量下降,引起下游國不滿。下游國擔心上游水利工程建設會導致水資源量減少和使用權。缺乏及時可靠的溝通、信息不對稱,會引起上下游國家間的猜疑。缺乏權威的評估和監(jiān)測體系,缺乏執(zhí)行能力。各方出于保密安全考慮,對外不公布各自的研究和監(jiān)測數(shù)據(jù),造成各國對于水資源開發(fā)利用爭議大且矛盾突出。

3.2.4 存在基礎性差異,合作效益不均衡

流域各國合作主體總體來說經(jīng)濟基礎薄弱,發(fā)展水平不一。除泰國外,越南、老撾、緬甸、柬埔寨都是農(nóng)業(yè)為主的國家,工業(yè)基礎十分薄弱,生產(chǎn)力水平低。老撾、緬甸、越南主要以農(nóng)業(yè)灌溉為主,產(chǎn)品收益值較低。有些國家外貿(mào)長期存在逆差,面臨著“獎出限入”、減少貿(mào)易逆差走向封閉,或降低貿(mào)易壁壘、擴大貿(mào)易逆差走向開放的兩難抉擇[13]。多數(shù)國家為資金引入方,且多以固定項目和公共基礎設施為主,投資收益回報周期長、效益不高。

4 西南國際河流水資源開發(fā)與流域經(jīng)濟合作的對策

4.1 強化政治互信,統(tǒng)一協(xié)商機制

流域各國應以區(qū)域和平發(fā)展為目標,以維護公共利益為準則,加強合作、增強政治互信,明確國際河流水資源開發(fā)權利與義務,建立水資源合作開發(fā)利用的專屬對話機制和高效統(tǒng)一的協(xié)商溝通機制。目前,對于國際河流流域問題的協(xié)商層次主要為國家外交和水利部,實行逐級上報機制,省級部門以及下屬部門均不具備決策權。應進一步建立省級部門甚至流域主要市區(qū)政府及水利部門與流域其他國家的溝通機制,形成從基層到高層的協(xié)商機制;發(fā)揮社團及文化交流,促進邊境地區(qū)旅游和貿(mào)易;發(fā)揮民間協(xié)會組織的溝通橋梁作用,建立第三方溝通交流途徑,協(xié)調(diào)爭議方之間的矛盾,如,世界銀行通過提供資金及技術援助,調(diào)停糾紛解決了印度河水爭議問題,并建立了長期穩(wěn)定的分水方案[14]。

4.2 明確權責范圍,形成系統(tǒng)管理

權責內(nèi)容與邊界模糊是引起我國與周邊國家水資源開發(fā)與經(jīng)濟合作爭議的主要原因之一。實施系統(tǒng)監(jiān)測與管理是有效的解決途徑。國際河流水資源的優(yōu)先使用權、水量使用和水電開發(fā)權尚未有明確規(guī)定,水資源量、質(zhì)監(jiān)測不完善、不系統(tǒng)。應在國際水法和河道管理法律框架下,尊重國際慣例和公平原則,共同簽署流域水資源合作開發(fā)協(xié)議,制定完善的制度。如多瑙河流域管理合作具有歐盟地區(qū)層面的涉水公約及政策法規(guī)的制度保障,明確權利與義務,制定合理的違約處理機制[15];建立國際河流決策支持系統(tǒng),以國際河流流域為體系、各國流域測點為單元、國際流域綜合協(xié)調(diào)委員會為決策支持中心、各國流域機構委員會為決策支持分中心[16],形成水量、水質(zhì)監(jiān)測及水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息平臺,建立河流水資源開發(fā)管理系統(tǒng)。

4.3 加強水生態(tài)研究,掌握話語權

隨著流域各國對水資源開發(fā)的爭議和可持續(xù)發(fā)展觀念深入人心,近年來我國與周邊國家就水利項目開發(fā)建設對下游水生物的影響以及上游漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖可能造成下游水質(zhì)下降產(chǎn)生了諸多矛盾。下游國家依靠與東亞其他國家的合作伙伴關系以及對水生態(tài)問題科研的支持,一味強調(diào)大壩建設對水生態(tài)的負面效應。由于我國對跨國河流水生態(tài)問題研究不夠重視和深入,對大壩建設產(chǎn)生的生態(tài)影響尚不能提供科學研究證據(jù)予以回應,致使我國政府在該問題上缺乏足夠的國際話語權。因此,應建立水生態(tài)的監(jiān)控體系,可以充分發(fā)揮國際河流水文監(jiān)測站的統(tǒng)計功能,擴展其監(jiān)測范圍,將水生物種類、魚類種類變化納入到日常監(jiān)測當中,積累充分的水生態(tài)數(shù)據(jù),為科學研究提供資料。通過翔實的數(shù)據(jù)和研究,使我國擁有在國際社會的話語權。

5 結 語

國際河流水資源作為跨國水資源的主體,水資源經(jīng)濟合作與開發(fā)問題成為流域各國和國際社會關注的焦點。西南國際河流水資源豐富具備潛在的使用和開發(fā)價值,流域各國對水資源利用存在著較大的差異。隨著流域經(jīng)濟合作與開發(fā)速度的加快,面臨了新的環(huán)境、內(nèi)容和模式,同時也顯現(xiàn)出政治互信基礎的薄弱、協(xié)調(diào)機制缺位、矛盾和爭議突出等問題,應增加國家之間的溝通和互信的基礎上,實現(xiàn)各個管理層級的協(xié)調(diào)對話作用同時明確合作主體間的權責并形成法律規(guī)范,實行系統(tǒng)化決策管理機制,同時呼吁我國學術界加強對于國際河流水生態(tài)問題研究力度以確保擁有充分國際社會話語權。

致謝:本文寫作前期調(diào)研過程中得到云南省水利廳、發(fā)改委口岸處以及景洪市發(fā)改委水資源處、水利局等單位幫助和支持,在此一并表示感謝。

[1]鄭大俊,張陽,章恒全,等.關于建設世界水谷的戰(zhàn)略思考[J].河海大學學報:哲學社會科學版,2012,14 (3):49-52.

[2]陳進,黃薇.西南國際河流水資源狀態(tài)及開發(fā)中的問題[J].長江流域資源與環(huán)境,2004,13(5):444-447.

[3]何大明,馮彥,胡金明,等.中國西南國際河流水資源利用與生態(tài)保護[M].北京:科學出版社,2007.

[4]水利部長江水利委員會.長江流域及西南諸河水資源公報2011[R].武漢:長江出版社,2011.

[5]孔曉莎.從資源基礎看西南地區(qū)參與瀾滄江—湄公河次區(qū)域國際經(jīng)濟合作的意義、前景與重點領域[J].中國軟科學,1999(7):79-81.

[6]馮彥,何大明,包浩生.瀾滄江—湄公河水資源公平合理分配模式分析[J].自然資源學報,2000,15(3):241-245.

[7]洪昆輝.大湄公河次區(qū)域國際合作與三條經(jīng)濟走廊建設[J].中國軟科學,2004(10):113-120.

[8]中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.中國參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合國家報告[R].北京:中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會等,2011.

[9]韋紅泉,李光輝.中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的進展與趨勢[J].國際經(jīng)濟合作,2012(11):52-54.

[10]李軍,張學龍.中國-東盟區(qū)域物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的研究[J].科技進步與對策,2009,26(7):59-62.

[11]龍云安.基于中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚與平衡效應研究[J].世界經(jīng)濟研究,2013(1):80-86.

[12]劉恒,耿雷華,鐘華平,等.關于加快我國國際河流水資源開發(fā)利用的思考[J].人民長江,2006,37(7):32-33.

[13]趙穎新,納志宏.云南參與區(qū)域經(jīng)濟合作問題研究[J].中共云南省委黨校學報,2008,9(5):115-118.

[14]胡文俊,楊建基,黃河清.印度河流域水資源開發(fā)利用國際合作與糾紛處理的經(jīng)驗及啟示[J].資源科學, 2010,32(10):1918-1925.

[15]胡文俊,陳霽巍,張長春.多瑙河流域國際合作實踐與啟示[J].長江流域資源與環(huán)境,2010,19(7):739-745.

[16]黃德春,許長新.基于整體開發(fā)管理的國際河流決策支持系統(tǒng)[J].中國人口·資源與環(huán)境,2006,16(2):137-141.

F062.1;F114.46

A

1003 -9511(2015)03 -0010 -04

2015-04 -01 編輯:張志琴)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.003

國家社會科學基金重大項目(11&ZD168);長江學者和創(chuàng)新團隊發(fā)展計劃(IRT13062)

王波(1985-),男,陜西西安人,博士研究生,從事水利經(jīng)濟及水資源管理研究。E-mail:mse_drw2014@163.com