常平

社會撫養(yǎng)費(fèi)是指為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用。社會撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，具有補(bǔ)償性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。2002年8月2日，國務(wù)院令第357號公布了《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，對征收社會撫養(yǎng)費(fèi)問題作出了規(guī)定。《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》實(shí)施十多年來對落實(shí)計劃生育基本國策，維護(hù)群眾合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用。

隨著計劃生育工作的不斷發(fā)展，社會撫養(yǎng)費(fèi)在征收管理使用中存在不少的困難和問題：有的地方不按規(guī)定收取，有的截留費(fèi)用，有的虛開收據(jù)，有的收支不透明、不公開，說白了，社會撫養(yǎng)費(fèi)在不少地方怎么收的、怎么用的、怎么管的，都是一筆“糊涂賬”，公眾對此反映強(qiáng)烈。

一、征收方面

1996年《行政處罰法》出臺后，曾經(jīng)明確對超生不得罰款，但可以征收“計劃外生育費(fèi)”，即”社會撫養(yǎng)費(fèi)“的前身。這項(xiàng)收費(fèi)，收費(fèi)不公示、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、隨意更改收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于在當(dāng)時的歷史條件，2002年國務(wù)院頒布的第357號令《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，明確對計劃外生育子女的公民，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)；授權(quán)省級政府確定社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)；將直接征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)力下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處，在執(zhí)行中也是問題不斷。一是存在征收標(biāo)準(zhǔn)混亂，各地征收標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)低；即使同一城市，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)縣之間也不同。比如某地2012年社會撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有的縣區(qū)城鎮(zhèn)居民為18 646元、農(nóng)民為9 942元，而有的縣區(qū)城鎮(zhèn)居民僅為7 143元、農(nóng)民為4 286元，即使同在一個縣區(qū)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收標(biāo)準(zhǔn)高，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收標(biāo)準(zhǔn)低，高的農(nóng)民為3 150元，低的僅為1 263元。審計發(fā)現(xiàn)計劃生育行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)彈性過大，也就有了操作空間，存在征收標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象，同樣是計劃外生育，社會撫養(yǎng)費(fèi)有的收、有的不收，有的多收、有的少收，造成計劃外生育對象心理不平衡，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。二是《辦法》沒有明確的征收程序規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，各地在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范。三是由于缺乏有效的執(zhí)法措施以及一些地方征收標(biāo)準(zhǔn)較高等原因，社會撫養(yǎng)費(fèi)實(shí)際征收不到位、征收率較低，對某地審計發(fā)現(xiàn)征收率僅為10.7%。四是基層在調(diào)查取證、征收決定的執(zhí)行以及流動人口社會撫養(yǎng)費(fèi)征收工作中存在一定的困難和問題。

二、在管理方面

一是賬目管理混亂，有的有票據(jù)，有的沒票據(jù)；臺賬數(shù)額常常少于實(shí)際征收數(shù)額，虛開亂報比較普遍。二是資金管理混亂，未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線規(guī)定，一些地方違規(guī)返還資金，一些單位擅自截留挪用。在不少地方，社會撫養(yǎng)費(fèi)與部門利益掛勾，發(fā)獎金、發(fā)福利乃至發(fā)工資，都指著這筆錢。種種亂象表明，不少地方在利益刺激之下，相關(guān)部門主要想的是如何收錢，有些人甚至把此當(dāng)成了“準(zhǔn)生費(fèi)”，客觀上形成了罰款經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上已經(jīng)與政策的初衷背道而馳。尤其不可忽視的是，由于管理混亂，信息封閉，這筆數(shù)額不小的資金在暗箱中運(yùn)行，長期以來因收支明細(xì)處于公眾監(jiān)管視野之外，去向不明飽受詬病。

三、在使用方面

對于這樣一項(xiàng)行政性收費(fèi)，卻沒有一個地方說得清楚數(shù)額巨大的社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體流向。在公眾眼中，社會撫養(yǎng)費(fèi)就如同黑洞一般，吸金無數(shù)，而巨額的撫養(yǎng)費(fèi)一旦被吸入，就如同裝進(jìn)了黑箱，再也瞧不見半點(diǎn)蹤影。按照規(guī)定社會撫養(yǎng)費(fèi)采用收支兩條線管理，但很多地方將超過80%的社會撫養(yǎng)費(fèi)劃歸當(dāng)?shù)赜嬌块T。直接導(dǎo)致很多計生官員對“超生”漠視，對“收費(fèi)”熱衷，這樣一塊肥肉成為了許多計生官員的斂財工具。對某地審計發(fā)現(xiàn)縣區(qū)計生部門擠占挪用社會撫養(yǎng)費(fèi)彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足占19.7%，縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)列支橫向聯(lián)系費(fèi)、學(xué)習(xí)考察費(fèi)、目標(biāo)管理獎、補(bǔ)貼、加班補(bǔ)助、利息、個人工資占15.6%，縣區(qū)財政截留占4.6%，列支村委會及社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)占2.5%，個別縣存在編制虛假會計資料從社會撫養(yǎng)中套取現(xiàn)金33.5萬元。真正能用到補(bǔ)償政府的社會事業(yè)公共投入方面是微乎其微。

由于社會撫養(yǎng)費(fèi)在征收過程中，因多重收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、巨大的彈性空間、自由裁量權(quán)過大，社會撫養(yǎng)費(fèi)在源頭上的混亂，使得它天然就存在著法理困境。加上管理不規(guī)范、費(fèi)用去向不明等原因，社會撫養(yǎng)費(fèi)“從哪里來”讓人稀里糊涂，同樣“到哪里去”成謎，“社會撫養(yǎng)費(fèi)”這個中國特色的計劃生育“利器”逐漸成為公眾關(guān)注和爭議的焦點(diǎn)。陽光是最好的防腐劑，要消除媒體和公眾的質(zhì)疑，不能光靠收錢者和用錢者的自覺和自省，還要靠深化改革、制度約束和有力監(jiān)督。在法治社會，權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力需要明確的法律依據(jù)，沒有法律許可的收費(fèi)，必然會產(chǎn)生尋租空間，進(jìn)而被掌握權(quán)力者所利用并斂財。社會撫養(yǎng)費(fèi)存在的種種黑幕與不透明，都不得不使公眾質(zhì)疑這是否成為了計生部門甚至計生官員斂財?shù)氖侄巍τ谏鐣狃B(yǎng)費(fèi)，不能再糊涂下去了。針對上述存在的困難和問題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，改革完善社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理制度，規(guī)范征收、管理、使用行為勢在必行。

筆者認(rèn)為：一是堅持以人為本，維護(hù)群眾合法權(quán)益，回應(yīng)社會關(guān)切。就當(dāng)下情況來看，老百姓對社會撫養(yǎng)費(fèi)的訴求中，對不知道到哪里去了的社會撫養(yǎng)費(fèi)，有著強(qiáng)烈的情緒焦慮，對社會撫養(yǎng)費(fèi)的不糊涂，或許是在這個問題上的最大公平期待。這才是社會撫養(yǎng)費(fèi)屢屢成為社會熱議的原因所在。對社會撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是什么、征收主體是誰、征收總額多少、支出去向哪里，這些錢來自于民，老百姓有權(quán)知道它們在哪用于何處了，都應(yīng)該有一個明明白白的說法。作為一項(xiàng)公共政策，在未經(jīng)過最高權(quán)力機(jī)關(guān)修改之前，無論是否存在法理上的瑕疵，都應(yīng)該得到最好的執(zhí)行，但這并不妨礙民意對其的審視和考量。在對公共政策的評價中，公平性的考量常常成為重要的參考依據(jù)。畢竟，公平治理，也是近年來成為現(xiàn)代社會治理中積極倡導(dǎo)的治理邏輯。二是需要完善征收管理體制，除了要打破既得利益的魄力，還要有制度設(shè)計的智慧，提高執(zhí)行中的控制力。著力解決標(biāo)準(zhǔn)混亂、收取隨意、違規(guī)返還等問題。堅持法制統(tǒng)一，減少各地差異，規(guī)范自由裁量權(quán)。落實(shí)收支兩條線，社會撫養(yǎng)費(fèi)上繳國庫后，“作為地方預(yù)算收入，統(tǒng)籌安排使用，不得返還或者變相返還征收機(jī)關(guān)”。計劃生育工作經(jīng)費(fèi)各級人民政府財政予以保障，“不得與社會撫養(yǎng)費(fèi)征收數(shù)額掛鉤”，納入地方財政預(yù)算管理。三是堅持實(shí)事求是，調(diào)整政策，考慮基層實(shí)際，增強(qiáng)可操作性。能否考慮把歷年征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)轉(zhuǎn)用到幫助失獨(dú)家庭，或?qū)⑦@些錢納入公募基金會的管理范圍。四是要建立公開透明機(jī)制，增加征收管理透明度，必須進(jìn)行陽光操作，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)規(guī)定必須向社會公布，未經(jīng)公布的，不得作為征收的依據(jù)。同時審計部門還應(yīng)加強(qiáng)對社會撫養(yǎng)費(fèi)的審計，讓征收社會撫養(yǎng)費(fèi)真正名正言順。同時加大問責(zé)力度，逐漸走出不明不白、法不責(zé)眾等困境。唯有用改革之手厘清“糊涂賬”。用好公開這一“防腐劑”，才能讓社會撫養(yǎng)費(fèi)管好用好，使之取之于民、用之于民。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市審計局）