陳友華 苗國(guó)

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210046)

·人口老齡化與社會(huì)發(fā)展(學(xué)術(shù)主持人:陳友華)·

老年貧困與社會(huì)救助

陳友華 苗國(guó)

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210046)

主持人語(yǔ):人口老齡化使得社會(huì)逐漸失去活力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受阻、社會(huì)保障壓力持續(xù)增大、代際矛盾與沖突增加等，進(jìn)而對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化等各方面帶來(lái)全面而深刻的影響，并因此成為21世紀(jì)人類社會(huì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)是世界上人口老齡化發(fā)展速度最快的國(guó)家之一，同時(shí)也是對(duì)人口老齡化認(rèn)識(shí)與應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備很不充分的國(guó)家之一。如果應(yīng)對(duì)不好與不及時(shí)，中國(guó)極可能步日本20世紀(jì)90年代后的后塵，未來(lái)前景將不再光明。正鑒于此，伴隨著人口老齡化程度的快速加深與影響的逐漸顯現(xiàn)，中國(guó)政府與全社會(huì)對(duì)人口老齡化也給予了越來(lái)越多的關(guān)注，旨在應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策措施也在加緊研究、制定與不斷推出。例如，單獨(dú)二孩政策施行，退休年齡逐漸延遲，養(yǎng)老保障制度與養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)進(jìn)程加快等。盡管近年來(lái)中國(guó)在應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)方面做出了很多努力，但相比于人口老齡化發(fā)展形勢(shì)，僅僅依靠這些努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須做出更多、更艱辛的努力。本期刊發(fā)一組關(guān)于人口老齡化與社會(huì)發(fā)展的文章，也是對(duì)中國(guó)快速人口老齡化的積極回應(yīng)，以期引起政府與全社會(huì)更多的重視與參與，從而把對(duì)人口老齡化及其相關(guān)問(wèn)題的研究與應(yīng)對(duì)引向深入。

中國(guó)近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了一些保障老年人基本生活和解決其特殊困難的政策措施，為處于缺衣少食境地的老年人提供了基本生活資料，使其免于饑餓、凍餒之苦，保障其基本生存。在家庭養(yǎng)老為主的情況下，老年人背后的家庭經(jīng)濟(jì)狀態(tài)不佳是中國(guó)老年貧困最為核心的問(wèn)題。本文在對(duì)老年貧困及其成因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出在人口老齡化加速及社會(huì)大轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，中國(guó)老年貧困應(yīng)對(duì)需通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)救助工作，依照國(guó)情與國(guó)力，努力從“補(bǔ)缺型福利”“救濟(jì)型福利”向“普惠型福利”“發(fā)展型福利”社會(huì)邁進(jìn)。

老年貧困;社會(huì)救助

一、貧困與老年貧困

(一)貧困及其類型

貧困作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要議題，主要是指在經(jīng)濟(jì)或精神上的貧乏窘困。按照不同的維度，可以將貧困劃分為不同的類型。例如，經(jīng)濟(jì)貧困與社會(huì)貧困①Sen，A．(1999)，Development as Freedom．Oxford:Oxford University Press．，突發(fā)性貧困與延續(xù)性貧困②徐靜、徐永德:《生命歷程理論視域下的老年貧困》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第6期。，絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困③李強(qiáng):《絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困》，《中國(guó)社會(huì)工作》1996年第5期。。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大進(jìn)步，但絕對(duì)貧困現(xiàn)象在中國(guó)依然存在。一般來(lái)說(shuō)，絕對(duì)貧困人口的基本特征包括:處于待業(yè)、無(wú)業(yè)狀態(tài)的人口;家庭成員中有嚴(yán)重殘疾、患病等特殊困難和特殊負(fù)擔(dān)的弱勢(shì)群體;由民政部門救濟(jì)的鰥、寡、孤、獨(dú)人口等。本文考察并研究的是老年絕對(duì)貧困問(wèn)題。

(二)老年貧困特點(diǎn)

與青壯年群體的貧困不同，老年貧困的根源在于:老年群體與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部分處于“脫域”狀態(tài)，部分老年人脫離生產(chǎn)部門，除非社會(huì)保障體系支持，維持體面生活在發(fā)達(dá)國(guó)家目前尚有可能①歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家與東亞日本等國(guó)目前正面臨沉重的養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)。面對(duì)人口老齡化不斷加深與養(yǎng)老金剛性支付的“雙面夾擊”，自19世紀(jì)末開(kāi)始逐漸建立起來(lái)的社會(huì)保障體系正搖搖欲墜。事實(shí)上，歐洲已經(jīng)從一個(gè)低失業(yè)率的大陸變成了一個(gè)高失業(yè)率的大陸，歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:2013年歐盟面臨貧困或遭社會(huì)排斥風(fēng)險(xiǎn)的人口為1．226億人，占總?cè)丝诘?4．5%(略低于2012年的24．8%)。這意味著歐盟有近四分之一的人口面臨貧困或遭社會(huì)排斥風(fēng)險(xiǎn)(經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào):《歐盟面臨貧困人口比例達(dá)24．5%》2014年11月14日)。對(duì)于中國(guó)而言，未來(lái)人口老齡化的沖擊所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將是前所未有的。，但在絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，僅僅依靠國(guó)家層面的轉(zhuǎn)移支付，莫要說(shuō)體面生活，能夠踉蹌生存已實(shí)屬不易。從生命周期理論來(lái)看，人到老年意味著消費(fèi)大于生產(chǎn)，若無(wú)青壯年時(shí)代的積累，也沒(méi)有轉(zhuǎn)移性支付時(shí)，老年消費(fèi)就成為無(wú)源之水與無(wú)本之木。

因此，在傳統(tǒng)文化體系中，養(yǎng)兒防老——代際資源交換成為應(yīng)對(duì)老年貧困危機(jī)最合乎邏輯的現(xiàn)實(shí)選擇。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)努力構(gòu)建多層次、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，并嘗試通過(guò)基本公共服務(wù)均等化來(lái)保障民生、減少貧困。但是，當(dāng)下中國(guó)家庭養(yǎng)老面臨家庭供養(yǎng)資源減少、供養(yǎng)力下降的挑戰(zhàn)。老年人相對(duì)于青年人而言更易陷入貧困，且與殘疾人、兒童等相類似，一旦陷入貧困，很難依靠自身力量走出來(lái)，只能借助國(guó)家、社會(huì)與家庭的力量，才有可能擺脫貧困。

二、老年貧困的成因

西方國(guó)家的貧困主要以城市貧困為主要表現(xiàn)形式。與西方國(guó)家不同，中國(guó)貧困主要發(fā)生在農(nóng)村。因此，東西方的貧困成因有較大差異:“失業(yè)與在業(yè)低收入是導(dǎo)致歐美城市貧困的主要原因”②劉玉亭、何深靜、顧朝林、陳果:《國(guó)外城市貧困問(wèn)題研究》，《現(xiàn)代城市研究》2003年第1期。。在中國(guó)，失業(yè)或者不穩(wěn)定的勞動(dòng)力市場(chǎng)使得沒(méi)有受過(guò)良好教育和職業(yè)培養(yǎng)的社會(huì)成員很難避免貧困陷阱，從表面上看這與西方國(guó)家有些類似。但就老年貧困群體來(lái)說(shuō)，一方面，中國(guó)城市中存在大量尚未達(dá)到退休年齡的下崗或失業(yè)人員，另一方面，國(guó)家社會(huì)保障制度未能提供充分的保障，使得農(nóng)村失去勞動(dòng)能力的老年人群體往往更易陷入貧困的窘境。

不可否認(rèn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的老年貧困依然存在，但通過(guò)社會(huì)政策對(duì)老年貧困的治理，普遍改善了貧困者的生存狀態(tài)，極大地緩解了社會(huì)矛盾。但在中國(guó)，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利體系處于“完善”階段，貧困在中國(guó)并非經(jīng)濟(jì)排斥那么簡(jiǎn)單，“在西方國(guó)家，至少對(duì)本國(guó)人不存在制度性歧視與制度性排斥。而在中國(guó)，要實(shí)現(xiàn)各群體之間的社會(huì)融合，不僅要翻越無(wú)形隔離墻，更要翻越有形隔離墻。在多數(shù)情況下，強(qiáng)大的有形隔離墻是難以逾越的”③陳友華、苗國(guó):《制度隔離背景下的流動(dòng)人口社會(huì)融合:何以可能?》，《人口與發(fā)展》2014年第3期。。中國(guó)的社會(huì)隔離意味著中國(guó)特殊的“底層社會(huì)”④底層階級(jí)(under class)由默達(dá)爾(Myrdal)在1962年首次提出，在后工業(yè)社會(huì)，龐大的失業(yè)群體越來(lái)越成為社會(huì)問(wèn)題，貧困人口是不斷增長(zhǎng)的各種各樣的人口的一部分，它主要包括被社會(huì)孤立的老年人、不具備教育背景的年輕人、長(zhǎng)期失業(yè)的成年人和被隔絕在社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)之外的移民。20世紀(jì)70年代末，在劉易斯(Oscar Lewis)的“貧困文化”(culture of poverty)和班菲爾德(Edward Banfield)的“下層階級(jí)”(lower class)的影響下，底層階級(jí)概念受到了進(jìn)一步討論與反思，這也反映了人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)和理解經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的、逐步深化的過(guò)程，其間存在不同的理解和爭(zhēng)論。的出現(xiàn)，西方社會(huì)并不存在明目張膽的社會(huì)排斥，但在中國(guó)卻隨處可見(jiàn)。老年貧困相比青壯年貧困，固然受自然、個(gè)人與家庭因素等影響，社會(huì)排斥也是中國(guó)當(dāng)下包括貧困問(wèn)題在內(nèi)的各種社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的主要誘因之一。社會(huì)救助在紓解老年貧困、特別是農(nóng)村老年貧困的作用有限，且這些扶貧濟(jì)困機(jī)制呈現(xiàn)“碎片化”傾向，其運(yùn)轉(zhuǎn)效率仍需要繼續(xù)提高，其公平公正程度仍有待進(jìn)一步改善。

圖1 中國(guó)老年貧困的成因分析

三、中國(guó)老年貧困狀況與應(yīng)對(duì)難點(diǎn)

(一)老年貧困狀況

常識(shí)告訴我們，農(nóng)村貧困問(wèn)題遠(yuǎn)比城市嚴(yán)重，農(nóng)村貧困老人對(duì)社會(huì)救助的需求更為迫切。中國(guó)采用了較低的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，尤其是農(nóng)村貧困線遠(yuǎn)低于世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，使得中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困發(fā)生率異常之低?！吨袊?guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》顯示:“中國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困發(fā)生率2000年為3．5%，2007年則下降到1．6%”①《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒(2009)》，轉(zhuǎn)引自王小龍、唐龍:《家庭養(yǎng)老、老年貧困與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的角色定位》，《人文雜志》2012年第2期。。但另有研究表明，2000年時(shí)即便在“低貧困標(biāo)準(zhǔn)”尺度下的中國(guó)老年貧困人口也高達(dá)2000—3000萬(wàn)②于學(xué)軍:《從上海看中國(guó)老年人口貧困與保障》，《人口研究》2003年第3期;喬曉春、張愷悌、孫陸軍等:《對(duì)中國(guó)老年貧困人口的估計(jì)》，《人口研究》2005年第2期。。由此可見(jiàn)，中國(guó)老年貧困發(fā)生率較高，且遠(yuǎn)高于總?cè)丝诘呢毨Оl(fā)生率。不可否認(rèn)，改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，中國(guó)絕對(duì)貧困情況明顯改善。如王德文的研究表明“被養(yǎng)老保障覆蓋的城鄉(xiāng)老年人貧困狀況均有明顯改善，貧困發(fā)生率下降，貧困深度和貧困強(qiáng)度降低”③王德文:《中國(guó)老年收入、貧困與養(yǎng)老保障問(wèn)題研究》，http://iple．cass．cn/news/479208．htm。。楊立雄利用最低生活保障數(shù)據(jù)測(cè)得“中國(guó)老年貧困人口總規(guī)模近1800萬(wàn)”④楊立雄:《中國(guó)老年貧困人口規(guī)模研究》，《人口學(xué)刊》2011年第4期。。與之前研究相比估算老年貧困規(guī)模有所縮減。

對(duì)老年貧困的成因，孫文中基于訪談資料并以場(chǎng)域理論對(duì)中國(guó)農(nóng)村老年貧困現(xiàn)象進(jìn)行了深入解析:“微薄的家庭經(jīng)濟(jì)收入、失衡的農(nóng)村家庭財(cái)富支出結(jié)構(gòu)、不完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是農(nóng)村老年貧困的原生性型塑因素，農(nóng)村孝道文化的式微，養(yǎng)兒防老社會(huì)風(fēng)俗的固化、代際互惠的依賴型養(yǎng)老心理是農(nóng)村老年貧困的次生性建構(gòu)因素?！雹輰O文中:《場(chǎng)域視閾下農(nóng)村老年貧困問(wèn)題分析——基于閩西地區(qū)SM村的個(gè)案調(diào)查》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期。。理論上講，老年人是否會(huì)陷入貧困主要取決于老年人獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入的高低。而當(dāng)前的現(xiàn)狀是:中國(guó)老年人主要生活來(lái)源于養(yǎng)老金的不足三成，多數(shù)來(lái)自于非正式制度的勞動(dòng)收入或者家庭供養(yǎng);年齡越長(zhǎng)的老年人，家庭供養(yǎng)的比例越高，即對(duì)家庭的經(jīng)濟(jì)依賴越強(qiáng)。

從宏觀視角看，拋開(kāi)體制分割的養(yǎng)老金體系不談，中國(guó)的基尼系數(shù)在進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以來(lái)一直在高位徘徊(超過(guò)0．45)，家庭成員背后的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)能力存在著極大的階層差異，中國(guó)貧困老人面對(duì)的深層次問(wèn)題是社會(huì)階層分化嚴(yán)重帶來(lái)的消極影響，子女收入較高意味著老年人幾乎不會(huì)面臨貧困問(wèn)題，而子女條件較差，其父輩面臨貧困的可能性大大增加。社會(huì)階層固化使得社會(huì)流動(dòng)性降低，使得貧困老人得到子輩經(jīng)濟(jì)支持的可能性減少。當(dāng)然，中國(guó)城市貧困老人生存狀態(tài)仍要明顯好于農(nóng)村，原因有三:其一，城市社會(huì)保障制度覆蓋面與保障水平顯著高于農(nóng)村，城市居民的極端貧困現(xiàn)象較為罕見(jiàn)，除非遭遇重大疾病與重大變故。一般來(lái)說(shuō)，城市貧困老年人口比例要明顯低于農(nóng)村;其二，與農(nóng)村的“狼文化”不同(農(nóng)村孝文化迅速衰敗，孝道逐漸變得徒有其名而無(wú)其實(shí))，在城市中“孝文化”保存相對(duì)完好，親子關(guān)系顯得相對(duì)溫情脈脈，代際責(zé)任感較強(qiáng);其三，城市家庭的收入與經(jīng)濟(jì)狀況要好于農(nóng)村，且相對(duì)于農(nóng)村居民而言，城市居民對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的前瞻性認(rèn)識(shí)更多一些，更多人樂(lè)意選擇有彈性和效率的財(cái)富積累渠道，為養(yǎng)老做積極準(zhǔn)備。

(二)老年貧困的新問(wèn)題

城市貧困狀況好于農(nóng)村，并不意味著探討中國(guó)老年貧困問(wèn)題變得輕松，“養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會(huì)救助均對(duì)城鎮(zhèn)老年人貧困削減有顯著影響，……養(yǎng)老保障對(duì)農(nóng)村老年人的貧困削減同樣有顯著作用，醫(yī)療保障和社會(huì)救助的影響并不顯著”⑥王德文:《中國(guó)老年收入、貧困與養(yǎng)老保障問(wèn)題研究》，http://iple．cass．cn/news/479208．htm。。老年貧困、特別是中國(guó)的老年貧困問(wèn)題，須納入社會(huì)大轉(zhuǎn)型的視野之中才能有更為清醒的認(rèn)識(shí):改革開(kāi)放以前和初期的城市貧困人口主要包括那些無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)固定收入來(lái)源的社會(huì)成員，但隨著劇烈的社會(huì)變遷，導(dǎo)致貧困的因素變得更加復(fù)雜與多元——在城市中，投機(jī)經(jīng)營(yíng)失敗、沾染惡習(xí)表現(xiàn)更為突出，而紅白喜事大操大辦、超生搶生被罰款、違法犯罪被監(jiān)禁等在農(nóng)村顯得更為突出。原先城市由于個(gè)人或家庭原因而陷入生活困難的居民，通常被政府或單位救濟(jì)體制所接納。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的全面推進(jìn)，在中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變遷過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，城市居民收入差距擴(kuò)大，通貨膨脹加上社會(huì)保障制度不完善，一些城市居民生活水平下降或者感受到了嚴(yán)重的相對(duì)剝奪。而在農(nóng)村，人口轉(zhuǎn)變的迅速完成，競(jìng)爭(zhēng)體系下的“掉隊(duì)人”——鰥、寡、孤、獨(dú)人口面臨的生活更為困難。從“子女養(yǎng)老保障條件”來(lái)看，子女?dāng)?shù)量的減少會(huì)通過(guò)以下兩方面來(lái)影響老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)水平:一是子女?dāng)?shù)量的減少、人口流動(dòng)性增加以及代際居住模式的變化，子女在照顧老人方面投入的時(shí)間減少，老人獲得的生活照料的數(shù)量和質(zhì)量下降，同時(shí)空間距離的拉大，也增加了照顧的不便利性，這種非正式經(jīng)濟(jì)支持的弱化會(huì)加劇老年人的社會(huì)貧困，社會(huì)貧困又通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)給養(yǎng)水平的影響反作用于老年人的經(jīng)濟(jì)貧困;二是人口轉(zhuǎn)變加速了人口老齡化進(jìn)程。老年群體在75歲后的健康狀況開(kāi)始迅速惡化，人口預(yù)期壽命大幅度提升的背后是老年疾病的蔓延、老年人帶病期與不健康壽命的延長(zhǎng)，這是生活水平提高與大量醫(yī)療資源投入的結(jié)果，只是中國(guó)的醫(yī)療保障體系的建立并沒(méi)能有效保障弱勢(shì)群體，盡管“覆蓋各個(gè)層次”，但大量的保障支出用于特權(quán)群體①2006年原衛(wèi)生部副部長(zhǎng)殷大奎曾披露中科院調(diào)查報(bào)告的數(shù)據(jù)，政府投入的醫(yī)療費(fèi)用80%是為850萬(wàn)以黨政干部為主的群體服務(wù)的(參見(jiàn)劉涌:《報(bào)告稱政府醫(yī)療投入80%為黨政干部服務(wù)》，環(huán)球網(wǎng)2013年8月27日)。。

由于頂層設(shè)計(jì)的缺陷，醫(yī)療保障與其它社會(huì)保障體系都存在類似的“劫貧濟(jì)富”問(wèn)題，“因病致貧”成為老年貧困的最重要誘因之一，社會(huì)分化帶來(lái)的子女經(jīng)濟(jì)水平差距拉大對(duì)老年貧困發(fā)生率的降低有負(fù)面效應(yīng)。同時(shí)，現(xiàn)階段農(nóng)村家庭規(guī)模不斷縮小會(huì)導(dǎo)致老年貧困發(fā)生率的提高，進(jìn)而弱化家庭養(yǎng)老保障功能?？傮w來(lái)看，在國(guó)家社會(huì)保障體制分割、社會(huì)分化愈加嚴(yán)重以及代際責(zé)任觀念弱化的文化嬗變中，部分老年群體“老無(wú)所依”“病無(wú)所醫(yī)”造就的老年貧困是中國(guó)當(dāng)下最為令人唏噓的場(chǎng)景。無(wú)論城鄉(xiāng)，家庭資源、權(quán)力向子輩傾斜，老年人在家庭中獲得的生活資料與話語(yǔ)權(quán)較為有限，老年貧困除了最普遍的物質(zhì)生活資料、醫(yī)療資源匱乏外，還表現(xiàn)為老年人幸福感的缺失，“聽(tīng)天由命、消極無(wú)為，思想保守、觀念陳舊，依賴性強(qiáng)，懶散怠惰”等，“個(gè)人長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)的某種能力的匱乏，不僅可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會(huì)權(quán)利，而這種權(quán)利不可能依靠提供經(jīng)濟(jì)援助來(lái)賦予”②張浩淼:《中國(guó)社會(huì)救助制度改革的新思考》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。。這一系列制度與文化因素所導(dǎo)致的老年貧困問(wèn)題使得未來(lái)中國(guó)社會(huì)救助制度面臨外在與內(nèi)在的諸多挑戰(zhàn)。

(三)老年貧困應(yīng)對(duì)的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)

本文前述了老年貧困的形成機(jī)制，如何應(yīng)對(duì)則成為此后必然要回答的問(wèn)題。在目前對(duì)青壯年人口的扶貧開(kāi)發(fā)都異常艱難的情況下，對(duì)于逐漸脫離生產(chǎn)領(lǐng)域、無(wú)私人財(cái)富積累、面臨嚴(yán)重個(gè)人問(wèn)題(病、殘、災(zāi)害)等情況，國(guó)家力量介入成為“責(zé)無(wú)旁貸”的最后防線。從國(guó)外社會(huì)保障體系的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，西方擴(kuò)張式的福利國(guó)家體制逐漸陷入困境:財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重，使得社會(huì)福利在經(jīng)濟(jì)上的妥當(dāng)性與可持續(xù)性備受質(zhì)疑，生活方式多元化、婚育觀念改變、出生率下降所導(dǎo)致的少子老齡化更加深了公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題的嚴(yán)重性，也影響到代際之間的負(fù)擔(dān)平衡;“隨著經(jīng)濟(jì)全球化和人口老齡化，知識(shí)社會(huì)對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)力的排斥以及非正規(guī)就業(yè)增加等社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的保障與福利模式面臨著重大的危機(jī)與挑戰(zhàn)”③張浩淼:《中國(guó)社會(huì)救助制度改革的新思考》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。。目前，面對(duì)年齡結(jié)構(gòu)更具生產(chǎn)性的新興經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力受到人口嚴(yán)重老齡化等因素的沖擊，社會(huì)保障體系的支付能力受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，財(cái)力不足會(huì)使得以國(guó)家力量推動(dòng)的社會(huì)救助所能拓展的空間受到極大制約，中國(guó)在未來(lái)30年將會(huì)遭遇人類歷史上前所未有的嚴(yán)重老齡化，老年貧困及其社會(huì)救助面臨的整體環(huán)境將是長(zhǎng)期負(fù)面的。

四、中國(guó)老年社會(huì)救助制度面臨的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

社會(huì)救助指“通過(guò)立法由國(guó)家或者政府對(duì)由于失業(yè)、疾病、災(zāi)害等原因造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實(shí)行補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保障制度”④郭健美、鄧大松:《新中國(guó)60年社會(huì)救助制度的演變與評(píng)估》，《改革與開(kāi)放》2009年12月刊。。中國(guó)是一個(gè)具有悠久的扶弱濟(jì)貧傳統(tǒng)的國(guó)家。社會(huì)救助制度是世界各國(guó)最早發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)積極的社會(huì)保障措施，也是保障居民最低生活水平的最后一張安全網(wǎng)。對(duì)于社會(huì)保障水平不高的發(fā)展中國(guó)家而言，社會(huì)救助制度顯得尤為重要，如何在這種不利態(tài)勢(shì)下做好社會(huì)救助工作?中國(guó)的老年社會(huì)救助制度面臨的突出問(wèn)題是什么?目前國(guó)內(nèi)的研究文獻(xiàn)中還缺乏系統(tǒng)性的研究與探討。

從社會(huì)救助的內(nèi)涵來(lái)看，“社會(huì)救助旨在協(xié)助工業(yè)社會(huì)中的個(gè)人度過(guò)短期的生活困難，以盡速回歸到工作崗位和‘正常的’社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)涵蓋體制”①施世駿:《生命歷程研究對(duì)社會(huì)政策效果的探討》，http://www．uni－bielefeld．de/soz/Forschung/Projekte/socialworld/pdf/working% 20paper%205．doc，2002。。對(duì)于老年貧困的應(yīng)對(duì)，讓其重新回歸工作崗位對(duì)多數(shù)老年人、特別是對(duì)中高齡老年人而言顯然不具備可行性。在過(guò)去的半個(gè)多世紀(jì)，中國(guó)的社會(huì)救助制度在發(fā)展中形成了以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)，以災(zāi)害、教育、醫(yī)療、住房、計(jì)劃生育特別扶助等專項(xiàng)救助制度為補(bǔ)充和保證的社會(huì)救助體系②郭健美、鄧大松:《新中國(guó)60年社會(huì)救助制度的演變與評(píng)估》，《改革與開(kāi)放》2009年12月刊。。在中國(guó)人口老齡化快速發(fā)展的背景下，老年社會(huì)救助體系未來(lái)所面臨的挑戰(zhàn)會(huì)更多，老年貧困特別是農(nóng)村老年貧困會(huì)更為突出，社會(huì)救助的意義也就異常重大。

(一)存在問(wèn)題

中國(guó)的社會(huì)救助制度建立于20世紀(jì)50年代，從救濟(jì)無(wú)依無(wú)靠的鰥寡孤獨(dú)者的“五保”制度以及災(zāi)害救濟(jì)制度，到住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、法律救助等，隨著西方近代社會(huì)保障體系以及社會(huì)慈善理念的傳入，中國(guó)的社會(huì)救助事業(yè)逐步走上了法制化、規(guī)范化的道路。但針對(duì)老年貧困的社會(huì)救濟(jì)制度仍主要面臨如下問(wèn)題:

1．體制分割、碎片化嚴(yán)重

社會(huì)救助是政府無(wú)法逃脫的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)情況是:在基礎(chǔ)制度已經(jīng)建立的情況下，“由政府出面對(duì)貧困人口按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的重大改革，是目前條件下有中國(guó)特色社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容”。最低生活保障制度的出現(xiàn)，在很大程度上改善了城市貧困老人的生存狀況，但“在社會(huì)救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉(xiāng)分立，其他專項(xiàng)救助亦在城鄉(xiāng)之間差異巨大;即使是針對(duì)無(wú)依無(wú)靠的孤寡老人也是城鄉(xiāng)分割實(shí)施，在城市是通過(guò)公辦老年福利院來(lái)滿足其生活保障需求，在農(nóng)村則通過(guò)是五保戶制度來(lái)規(guī)范;等等。這種城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進(jìn)方式，損害了社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性，限制了社會(huì)保障特定功能的全面發(fā)揮，使社會(huì)保障社會(huì)化發(fā)展的正向效應(yīng)打了折扣?！雹坂嵐Τ?《從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化(上)中國(guó)社會(huì)保障制度變革挑戰(zhàn)》，《人民論壇》2014．01上。若考慮到財(cái)政支出來(lái)源的可持續(xù)性，以及開(kāi)辟社會(huì)救助多元投入的可行性，具體項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)運(yùn)作效率與公平相統(tǒng)一這一問(wèn)題，中國(guó)老年社會(huì)救助事業(yè)面臨巨大的體制分割難題④包括社會(huì)救助體制在內(nèi)，社會(huì)保障體系施行的關(guān)鍵是保障基金的籌集和使用，它屬于國(guó)民收入再分配的范疇，必須貫徹公平與效率相結(jié)合的原則。社會(huì)保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割，成為惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、激化社會(huì)矛盾的因素，其負(fù)面影響已開(kāi)始向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治領(lǐng)域延伸，社會(huì)救助制度也不例外。。從政策制定到執(zhí)行，再到績(jī)效評(píng)估，形成一整套完整的工作流程與機(jī)制，未來(lái)中國(guó)老年貧困的治理工作才能有更穩(wěn)固的基礎(chǔ)，而在體制分割、碎片化嚴(yán)重的國(guó)情面前，需要一次徹底的改革。

2．救助不力與“奢華”養(yǎng)老并存

經(jīng)濟(jì)保障是每一個(gè)人生活的基礎(chǔ)與前提條件。經(jīng)濟(jì)如果得不到保障，會(huì)誘發(fā)其它一系列問(wèn)題。人是社會(huì)成員，人的行為、處境是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等因素綜合作用的結(jié)果。就弱勢(shì)群體而言，其弱勢(shì)也是多種因素聯(lián)合影響的結(jié)果。老年群體內(nèi)部又是一個(gè)差異極大的群體。因此，籠統(tǒng)地說(shuō)老年人是弱勢(shì)群體是存在問(wèn)題的。從制度層面來(lái)看，城鎮(zhèn)職工退休金連續(xù)11年年漲幅高達(dá)10%，2015年全國(guó)退休職工的退休金已超過(guò)2000元/月，基本生活得到較好保障。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金更是超過(guò)4000元/月。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有70元/月，雖然實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有，但形同于無(wú)。體制內(nèi)老年人由于有穩(wěn)定的相對(duì)不錯(cuò)的養(yǎng)老金來(lái)源，可以安享晚年，少部分老年人因?yàn)橥诵萁疠^高，生活富足，甚至可以到處游山玩水。與此同時(shí)，體制外的老年人，特別是農(nóng)村老年人由于養(yǎng)老金收入微薄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維持基本生活，而不得不從事繁重的體力勞動(dòng)。有研究顯示:有59．4%的老人仍要參與田間勞作，有76．6%的老人收入主要靠自己勞動(dòng)所得和子女提供。隨著年齡的增長(zhǎng)，老人勞動(dòng)能力逐漸喪失，導(dǎo)致收入來(lái)源不穩(wěn)定，現(xiàn)金用度不足，消費(fèi)層次低，有的甚至連基本的物質(zhì)生活也難以維持。⑤嚴(yán)佩升:《欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年貧困現(xiàn)狀及貧困防治政策體系研究——基于云南大關(guān)縣的調(diào)查》，《綠色科技》2014年第6期。而中國(guó)的農(nóng)村老年人只要身體允許，多一直勞作到老，以此來(lái)保障自己的生活需要。出現(xiàn)上述情況的原因可能有:一是生活習(xí)慣使然。幾十年養(yǎng)成的習(xí)慣，勞動(dòng)成為一種生活方式，一時(shí)難以改變;二是經(jīng)濟(jì)所迫。缺少制度性的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源;三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需?，F(xiàn)行土地制度與制度性隔離，迫使年輕人進(jìn)城打工，農(nóng)村土地交給年邁父母耕種。老年人成為當(dāng)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。這部分老年人既要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又要照料孫輩，還要家務(wù)勞動(dòng)，其辛勞程度可見(jiàn)一斑。在這樣一種制度安排下，城鄉(xiāng)老年人的收入差距進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)老年貧困之間的鴻溝會(huì)從“絕對(duì)貧困”到“絕對(duì)的相對(duì)貧困”方向惡化。

全國(guó)分別為城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人與農(nóng)村“五保”老人建立了城鎮(zhèn)社會(huì)福利院與農(nóng)村敬老院。政府為了對(duì)外展示其對(duì)貧困老年人生活的重視與關(guān)心，紛紛專門建立了對(duì)外展示的城鎮(zhèn)社會(huì)福利院與農(nóng)村敬老院，這些作為對(duì)外窗口的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許多奢華如星級(jí)賓館或高檔會(huì)所，變成政府的政績(jī)工程，生活在其中的老年人成為曬幸福的木偶與道具，而普通的城鎮(zhèn)社會(huì)福利院、特別是農(nóng)村敬老院則多簡(jiǎn)陋如難民營(yíng)。盆景中的老人的幸福生活與盆景外的老人的凄慘景況構(gòu)成鮮明的對(duì)比，恍若生活在兩個(gè)完全不同的世界?！艾F(xiàn)在農(nóng)村屬于政府養(yǎng)老的主要是五保戶，在家庭養(yǎng)老的老人很少能夠獲得最低生活保障和臨時(shí)救助”①孫文中:《場(chǎng)域視閾下農(nóng)村老年貧困問(wèn)題分析——基于閩西地區(qū)SM村的個(gè)案調(diào)查》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期。。在最低生活保障制度實(shí)施過(guò)程中“看菜吃飯”的現(xiàn)象具有一定的普遍性，“應(yīng)保盡保”可能只是一個(gè)美麗的傳說(shuō)。一方面，因各種原因確有極少部分不屬于低保范圍內(nèi)的人進(jìn)入低保;另一方面，受政府財(cái)政支付能力的限制，低保制度基本上停留在看菜吃飯的階段，依據(jù)政府財(cái)力情況確定篩選標(biāo)準(zhǔn)，把部分原本符合低保條件的人排除在外。

3．權(quán)利捆綁與弱勢(shì)損害

農(nóng)村老年人新農(nóng)保養(yǎng)老金領(lǐng)取，要與其子女參加新農(nóng)?；蛏鐣?huì)保險(xiǎn)掛鉤。因而有部分農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)利因子女沒(méi)有繳納新農(nóng)?；蛏鐣?huì)保險(xiǎn)而被剝奪，這種權(quán)利捆綁的做法嚴(yán)重侵犯了農(nóng)村老年人的合法權(quán)益。②楊懷裕、王琳官、陳云愷:《農(nóng)村失能失智老人情況的調(diào)查與建議》，《江蘇老年學(xué)研究》2015年第2期。批評(píng)者認(rèn)為，“捆綁制”是“新農(nóng)?！贝嬖诘囊粋€(gè)重大制度性缺陷:其一，“捆綁制”是對(duì)“新農(nóng)保”自愿原則的違背，“捆綁”的實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民自愿參保權(quán)利的一種間接剝奪;其二，“捆綁制”類似于一種“連坐”，與“新農(nóng)?！逼栈葑谥即嬖跊_突;其三，“捆綁制”降低了“新農(nóng)?！闭叩墓叫?，實(shí)際上剝奪了許多老年人享受公共財(cái)政陽(yáng)光的權(quán)利。③盛學(xué)軍、劉廣明:《“新農(nóng)?！眰€(gè)人繳費(fèi)“捆綁制”的實(shí)踐考察與理論研判》，《河北法學(xué)》2012年第3期。這種“連坐”機(jī)制既顯得不人道，又增加了“新農(nóng)?！钡膱?zhí)行成本，使執(zhí)行效果大打折扣，而且會(huì)帶來(lái)許多潛在問(wèn)題，甚至可能會(huì)把新農(nóng)保所帶來(lái)的諸多好處嚴(yán)重稀釋，包括子女與父母的矛盾加大、“逆淘汰”等，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象與信譽(yù)。

4．公平性缺失

由于中國(guó)目前的各項(xiàng)社會(huì)救助制度多是作為最低生活保障制度的配套制度設(shè)計(jì)的，彼此之間的獨(dú)立性較差，因而社會(huì)救助的缺失與疊加現(xiàn)象非常普遍。例如，一旦納入低保，其它專項(xiàng)救助制度多被疊加，雖然低保的救助標(biāo)準(zhǔn)不高，但由于在低保制度基礎(chǔ)上疊加了很多專項(xiàng)救助制度，因而低保的含金量相對(duì)較高，而如果沒(méi)有被納入低保，其它專項(xiàng)救助制度則很難被覆蓋到。且圍繞這項(xiàng)制度的部門與利益太多，一旦被貼以“低?！睒?biāo)簽，往往意味著教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助計(jì)劃的享受，這一方面可能會(huì)帶來(lái)過(guò)度福利的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面一刀切意味“潛在亟待救助”對(duì)象被“粗暴”地排除于政策之外，如何采取相對(duì)靈活的應(yīng)對(duì)舉措，還需要考慮到中國(guó)的一些特殊國(guó)情。在中國(guó)這樣一個(gè)“人情社會(huì)”，往往還必須有嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，而這在基層進(jìn)行目標(biāo)人群甄別時(shí)存在較多問(wèn)題，僵硬的標(biāo)準(zhǔn)線往往會(huì)使處于貧困“邊緣”的老人被排除在外，導(dǎo)致另外一種“贏者通吃”的負(fù)面結(jié)局。

5．社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利關(guān)系處理不當(dāng)

社會(huì)保障應(yīng)遵循雪中送炭而不是錦上添花的原則。在部分老年人還沒(méi)有制度性地解決吃飯問(wèn)題的情況下，中國(guó)政府卻做了許多錦上添花的事情。例如，在老年農(nóng)民普遍還沒(méi)有制度性地解決吃飯問(wèn)題的情況下，全國(guó)各地實(shí)施的尊老金制度與老年公共交通乘車優(yōu)惠等，實(shí)際上是政府財(cái)政資源配置不當(dāng)?shù)木唧w表現(xiàn)。現(xiàn)在，很多學(xué)者鑒于人口老齡化發(fā)展速度快這一狀況，建議建立強(qiáng)制性的老年護(hù)理保險(xiǎn)，筆者實(shí)難茍同。原因有二:一是中國(guó)現(xiàn)在的“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例過(guò)高，絕無(wú)半點(diǎn)提高的余地;二是社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種之間存在著先后順序之分，在農(nóng)村老年人吃飯問(wèn)題還沒(méi)有制度性保障的情況下，給城市老年人解決醫(yī)療護(hù)理問(wèn)題不僅代價(jià)巨大，且在價(jià)值層面令國(guó)人難以信服。

6．服務(wù)性救助欠缺

貧困老人不僅面臨物質(zhì)生活資料的不足，而且傳統(tǒng)的救助方式往往局限于實(shí)物和現(xiàn)金救助，卻忽略了對(duì)貧困老人的服務(wù)救助。服務(wù)救助是對(duì)貧困老人提供其所需的日常照顧或護(hù)理等，尤其對(duì)高齡及長(zhǎng)期患病的老人提供針對(duì)性的幫助是救助貧困老人的重要手段。在目前國(guó)情下，這一目標(biāo)與理想顯得非常奢侈，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)，隨著中國(guó)少子老齡化程度的不斷加深，提供為老服務(wù)的成本會(huì)變得愈加高昂，金錢與財(cái)力僅僅是重要的一面，老年貧困應(yīng)對(duì)工作將面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由此，引申出對(duì)老年貧困救助措施及其成效的反思與探討。

(二)改革思路

1．建立“普惠發(fā)展性”老年社會(huì)救助體系

黨和政府作為最廣大人民根本利益的代表者和執(zhí)行者，將扶貧濟(jì)困作為自己的本職工作的組成部分，所取得的成就都應(yīng)得到肯定。但關(guān)于中國(guó)社會(huì)救助制度本身的一系列深層次矛盾以及不合乎現(xiàn)代文明準(zhǔn)則的做法值得反思:“我們?cè)谥贫ㄓ嘘P(guān)社會(huì)救助政策及完善社會(huì)救助制度時(shí)，不能僅僅局限于消極的補(bǔ)償與救助(雖然這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作)，而應(yīng)以消除社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合為目標(biāo)”①李迎生:《全面建設(shè)小康社會(huì)與社會(huì)救助制度的全面轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)科學(xué)研究》2003年第6期?！，F(xiàn)代社會(huì)福利發(fā)展的目標(biāo)定位是“自立”和“共生”(社會(huì)整合)。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)救助的根本理念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，從不平等的施舍、憐憫的理念向尊重公民基本生存權(quán)利理念的轉(zhuǎn)變。中國(guó)未來(lái)的社會(huì)救助體制建設(shè)也應(yīng)朝著這一方向邁進(jìn)，需要我們?cè)诠ぷ髂繕?biāo)與基礎(chǔ)理念上進(jìn)行一次全面的革新。

與此同時(shí)，在政策手段上，開(kāi)啟了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)向現(xiàn)代社會(huì)救助發(fā)展的新篇章，實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)新跨越”②2014年中國(guó)公布了《社會(huì)救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。指出“社會(huì)救助制度堅(jiān)持托底線、救急難、可持續(xù)，與其它社會(huì)保障制度相銜接，社會(huì)救助水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”。我國(guó)的社會(huì)救濟(jì)事業(yè)自新中國(guó)成立以來(lái)不斷發(fā)展，取得了很大成就，李立國(guó)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上概括為“四個(gè)新跨越”。參見(jiàn)李立國(guó):《國(guó)務(wù)院關(guān)于社會(huì)救助工作情況的報(bào)告——2012年10月24日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上》，http://www．npc．gov．cn/huiyi/cwh/1129/2012－10/26/content_ 1741155．htm。:一是在體系化上實(shí)現(xiàn)了新跨越，社會(huì)救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助制度為支撐，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系框架;二是在制度化上實(shí)現(xiàn)了新跨越，社會(huì)救助形式從臨時(shí)性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助，制度設(shè)計(jì)和救助標(biāo)準(zhǔn)日趨科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn);三是在均等化上實(shí)現(xiàn)了新跨越，社會(huì)救助范圍由注重城市轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)困難群眾均享有社會(huì)救助;四是在規(guī)范化上實(shí)現(xiàn)了新跨越，社會(huì)救助對(duì)象核定方式由依據(jù)人員身份走向依據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規(guī)范，管理更加嚴(yán)格。③民政部:《國(guó)務(wù)院關(guān)于社會(huì)救助工作情況的報(bào)告》，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2012－10/26/content_1740993．htm。但是，老年社會(huì)救助事業(yè)，需要考慮中國(guó)巨大的城鄉(xiāng)差異及背后的體制性分割的歷史欠賬，在某種程度上來(lái)說(shuō)，政府發(fā)揮責(zé)無(wú)旁貸的“兜底”作用是應(yīng)盡義務(wù)，社會(huì)救助作為一種補(bǔ)償機(jī)制比社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制要合情、合理得多。楊立雄對(duì)此特別指出:“中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民收入低且沒(méi)有固定的收入來(lái)源，加之政府和集體繳費(fèi)主體的缺位，造成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢甚至出現(xiàn)倒退，從社會(huì)保險(xiǎn)退回社會(huì)救助，以非繳費(fèi)性的老年津貼方案代替現(xiàn)行的以繳費(fèi)為資格的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”④楊立雄:《中國(guó)老年貧困人口規(guī)模研究》，《人口學(xué)刊》2011年第4期。，這一思路盡管與政府“強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋”的論調(diào)有較大差異，但在老年貧困的應(yīng)對(duì)方面，政府承擔(dān)主要責(zé)任，特別是對(duì)于農(nóng)村貧困老人，用共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)解決如此急迫的問(wèn)題可能并不是一個(gè)最佳的模式(對(duì)于極端的老年貧困群體，根本無(wú)法“風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)”，讓他們之間分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是不切實(shí)際的想法)。從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題角度，無(wú)論從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，需要加大投入并用全新的理念重新進(jìn)行架構(gòu)。

2．國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭與個(gè)人在老年社會(huì)救助中的責(zé)任定位

各盡其責(zé)的社會(huì)是一個(gè)好社會(huì)，而明確責(zé)任主體的各自責(zé)任是建立一個(gè)好社會(huì)的基礎(chǔ)與前提條件。“吃飯靠政府，改善靠自己”應(yīng)成為中國(guó)社會(huì)保障制度建立時(shí)遵循的基本原則?！耙?guī)則制定、財(cái)政撥款、實(shí)施與監(jiān)督”是政府在社會(huì)救助中應(yīng)盡的法定責(zé)任。政府不是財(cái)富的創(chuàng)造者，卻是社會(huì)公共財(cái)富的管理者與分配者。因此，政府的責(zé)任之一就是如何更加合理地分配公共資源。今天出現(xiàn)的很多問(wèn)題，與作為公共財(cái)富管理者與分配者的政府沒(méi)有扮演好自己的角色密切相關(guān)，甚至是由政府一手造成的。

對(duì)就業(yè)者，企業(yè)通過(guò)按章繳納員工養(yǎng)老保險(xiǎn)等承擔(dān)直接責(zé)任;對(duì)非就業(yè)者，企業(yè)通過(guò)按章納稅而間接承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。社會(huì)所能給貧困老年人的幫助集中于公益慈善。而企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與社會(huì)的公益慈善更多是道德層面上的，而不是法律層面上的。家庭與子女負(fù)有贍養(yǎng)老年父母的責(zé)任，但對(duì)于處在現(xiàn)代社會(huì)的今天，家庭與子女對(duì)父母的支持主要集中在生活照料與精神慰藉方面，而非經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面，且主要是道義上的，不應(yīng)該是法律上的。個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)更多的自我養(yǎng)老的責(zé)任，包括健康生活方式的踐行與個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等。

3．養(yǎng)老社會(huì)保障制度改革:應(yīng)對(duì)老年貧困的根本舉措

隨著人口老齡化程度的不斷加深，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，中國(guó)老年福利政策有了許多新的發(fā)展，針對(duì)困難老年人的各項(xiàng)救助政策也日趨完善，老年福利政策正在從社會(huì)救濟(jì)型向適度普惠型發(fā)展，這是中國(guó)社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要縮影，也是社會(huì)文明進(jìn)步的顯著標(biāo)志。但中國(guó)的社會(huì)保障制度依然存在許多長(zhǎng)期隱憂:如快速老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)沖擊，公共服務(wù)不均等帶來(lái)的巨大城鄉(xiāng)與地域差異，使得面向全體老年人的福利政策的公平性受到質(zhì)疑，等等。保證每一個(gè)人年老以后都有穩(wěn)定的收入，以維持最基本的生活，對(duì)于消減老年貧困至關(guān)重要。農(nóng)村地區(qū)老人從國(guó)家獲得的基本收入不僅基數(shù)低，而且增速慢，這一狀況一定要盡快加以改變。因此，為了進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)的步伐，以更好地發(fā)揮社會(huì)保障的貧困削減效應(yīng)，筆者認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)整合目前有限的養(yǎng)老資源，在公共服務(wù)均等化的基本理念下，通過(guò)社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利三管齊下來(lái)應(yīng)對(duì)老年貧困的挑戰(zhàn)。

(三)老年貧困應(yīng)對(duì)

養(yǎng)老資源的分配與使用也有“先來(lái)后到”之講究，應(yīng)對(duì)老年貧困，目前最為迫切的頂層設(shè)計(jì)則為國(guó)民年金制度的建立。

1．國(guó)民年金制度的設(shè)立

2005年世界銀行提出非繳費(fèi)型“零支柱”養(yǎng)老模式，即設(shè)立國(guó)民年金制度的建議對(duì)未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老保障體制改革具有重要參考價(jià)值。國(guó)民年金制度設(shè)立具有如下幾大優(yōu)點(diǎn):一是國(guó)民年金實(shí)際上是通過(guò)繳稅來(lái)籌集養(yǎng)老金，不僅制度設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，運(yùn)行成本低(大大低于低保制度的運(yùn)行成本)，而且避免了部分人因繳納不起而使晚年生活得不到基本保障情況的出現(xiàn);二是國(guó)民年金制度的設(shè)立，多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就實(shí)現(xiàn)了繳費(fèi)與不繳費(fèi)相結(jié)合，既達(dá)到?；荆挚蓪?shí)現(xiàn)部分人晚年生活的改善，既可體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民的責(zé)任，體現(xiàn)社會(huì)公平，又能兼顧效率與激勵(lì)，兼顧各方利益，體現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭與個(gè)人在養(yǎng)老責(zé)任中的合理分?jǐn)?三是國(guó)民年金享有者的唯一條件是年齡限制。將老年人的權(quán)利與家庭成員收入進(jìn)行了切割，避免了最低生活保障制度將老年人生活權(quán)利與家庭收入和子女參與社會(huì)保險(xiǎn)與否捆綁的普遍做法，大大降低了制度運(yùn)行的成本。不僅避免了老年人生活陷于貧困的可能，而且真正實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障從家庭保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)了社會(huì)變遷與時(shí)代發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)“吃飯靠政府，改善靠自己”的目標(biāo)，避免了中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信缺失導(dǎo)致制度運(yùn)行成本過(guò)高等難題;四是可以適當(dāng)?shù)亟档推髽I(yè)與職工養(yǎng)老金的繳費(fèi)比例。例如，將養(yǎng)老金繳費(fèi)比例由現(xiàn)在的用人單位繳納20%與個(gè)人繳納8%變?yōu)橛萌藛挝焕U納12%與個(gè)人繳納8%?？紤]到延遲退休年齡與年輕老年人的勞動(dòng)能力，也為了避免未來(lái)國(guó)民年金領(lǐng)取年齡下限上移帶來(lái)的改革阻力，國(guó)民年金的領(lǐng)取年齡起點(diǎn)可設(shè)置為65歲，不僅與中國(guó)即將推行的延遲退休年齡相匹配，而且盡可能地減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，不僅能對(duì)消解老年貧困起到基礎(chǔ)性作用，而且增強(qiáng)該制度的可持續(xù)性。國(guó)民年金的保障水平應(yīng)與最低生活保障水平掛鉤，選取全國(guó)最低生活保障線的均值作為國(guó)民年金的享有標(biāo)準(zhǔn)，并隨著最低生活保障水平的變化而變化，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。此外，國(guó)民年金應(yīng)該由中央政府承擔(dān)。如此，不僅可以大大減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且可以提高企業(yè)繳納養(yǎng)老金的積極性，更可以減少目前普遍存在的人為壓低工資繳納標(biāo)準(zhǔn)，普遍造假現(xiàn)象的出現(xiàn);五是有利于社會(huì)團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感與歸屬感。

中國(guó)已經(jīng)完全具備了建立國(guó)民年金的條件①陳友華:《關(guān)于人口老齡化幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)的反思》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2012年第6期。。在實(shí)行國(guó)民年金制度后，取消高齡津貼與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金可以節(jié)省一筆財(cái)政開(kāi)支。享有退休金人員的退休金在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少與國(guó)民年金等額的數(shù)值，從而使得退休人員的退休金不因國(guó)民年金制度的設(shè)置而額外增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

此外，一是伴隨著人口遷移流動(dòng)與城市化，不享有養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)居民所占比例逐年減少;二是國(guó)民年金建立以后，不可能再有老年人享有低保。因此，建立國(guó)民年金后，國(guó)家財(cái)政用于養(yǎng)老保障的錢有增有減，增減相抵后，增加的部分實(shí)際上并不是很多，完全在中央政府財(cái)政承受能力范圍之內(nèi)?；攫B(yǎng)老金、職業(yè)年金、企業(yè)年金與個(gè)人儲(chǔ)蓄則分別由用人單位與個(gè)人承擔(dān)。地方政府承擔(dān)社會(huì)救助任務(wù)。這樣，不僅政府、市場(chǎng)與個(gè)人在養(yǎng)老中的責(zé)任定位明確，而且政府內(nèi)部的責(zé)任定位也相對(duì)明確。至于職業(yè)年金，采取社會(huì)統(tǒng)籌，現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，用于支付現(xiàn)已退休職工的職業(yè)年金，并實(shí)行累退制，即企業(yè)繳納的職業(yè)年金越多，領(lǐng)取的職業(yè)年金的替代率越低。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，從而解決制度的碎片化問(wèn)題。

2．發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，多元應(yīng)對(duì)老年貧困

目前各類救助項(xiàng)目的實(shí)施多是政府行為，隨著中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域向民間力量開(kāi)放，社會(huì)組織、公益慈善事業(yè)在災(zāi)害救助、貧困救濟(jì)、醫(yī)療救助、教育救助、扶老助殘和其它公益事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該能夠發(fā)揮積極作用，盡管“依然存在政策法規(guī)體系不夠健全、監(jiān)督管理措施不夠完善、慈善活動(dòng)不夠規(guī)范、社會(huì)氛圍不夠濃厚、與社會(huì)救助工作銜接不夠緊密”等問(wèn)題。但是統(tǒng)籌慈善和社會(huì)救助兩方面資源，激發(fā)社會(huì)力量更多參與社會(huì)救助是政府應(yīng)盡的工作。其實(shí)，放手發(fā)揮社會(huì)力量不僅使一些工作更易開(kāi)展，而且依托專業(yè)化的社會(huì)組織，一些專業(yè)救助項(xiàng)目的執(zhí)行效果可能更佳。對(duì)此，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神和國(guó)務(wù)院決策部署《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2014〕61號(hào)文件之精神，政府在保障困難群眾基本生活的同時(shí)，未來(lái)中國(guó)將會(huì)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以扶貧濟(jì)困為重點(diǎn)開(kāi)展慈善活動(dòng)，這既有利于更好地滿足困難群眾多樣化、多層次的需求，又能減輕政府負(fù)擔(dān)，提高公共服務(wù)效率。因此，必須在社會(huì)慈善事業(yè)體制機(jī)制、運(yùn)行方式與社會(huì)救助對(duì)接等方面大膽探索，暢通社會(huì)各方面參與慈善和社會(huì)救助的渠道，大力優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境，使各類慈善與社會(huì)救助資源充分發(fā)揮作用。

圖2 中國(guó)老年社會(huì)保障構(gòu)想

3．未來(lái)中國(guó)老年社會(huì)救助體系架構(gòu)與設(shè)想

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)的老年福利主要面向“三無(wú)”老人的低水平、單一性、救濟(jì)型福利，隨著《城市居民最低生活保障條例》的實(shí)施，城市“三無(wú)”老人均可按當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，全額享受低保救助。目前，按照官方的說(shuō)法，全國(guó)所有城市貧困老人均已納入低保救助范圍，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，一些地方還對(duì)鰥寡老人、貧困老人給予重點(diǎn)救助。因此，在國(guó)情國(guó)力框架范圍內(nèi)，大力發(fā)展“普惠發(fā)展性”老年社會(huì)救助體系的工作難點(diǎn)事實(shí)上是如何反哺“農(nóng)村”。從內(nèi)容上看，老年社會(huì)救助包含三大類，每個(gè)大類又包含若干子類型:

一是長(zhǎng)期生活救助。《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見(jiàn)》中，貧困老年人要按規(guī)定納入城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。在廣大農(nóng)村地區(qū)，修訂后的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》已于2006年3月1日起實(shí)施。條例規(guī)定:供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)仄骄钏降奶岣哌m時(shí)調(diào)整，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助。在未來(lái)，中國(guó)社會(huì)救助體系的核心在于如何從追求“普惠”轉(zhuǎn)向“公平普惠”，不斷降低兩者之間的待遇差異，彌合巨大的城鄉(xiāng)與地域差異是中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)最為核心的頂層設(shè)計(jì)。

二是分類專項(xiàng)救助。如醫(yī)療救助，“低保”對(duì)象中的老年人因患大病住院治療，發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用經(jīng)大病醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷后，符合條件的可到民政部門申請(qǐng)醫(yī)療救助。在農(nóng)村，從2003年起在全國(guó)陸續(xù)開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，2008年在全國(guó)農(nóng)村基本得到推行。各地資助“五?！崩先?、貧困老人、70歲及以上老人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，幫助其繳納個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)的全部或部分費(fèi)用。此外，有針對(duì)困難老人居住類的救助項(xiàng)目(住房救助通過(guò)配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼、農(nóng)村危房改造等方式實(shí)施)，以及針對(duì)流浪乞討老人等特殊群體的相應(yīng)項(xiàng)目。這類救助，尤其是醫(yī)療救助非常具備專業(yè)性，醫(yī)療制度改革是世界難題，如果能夠把專業(yè)救助與第三方組織、慈善機(jī)構(gòu)等納入這一體系，可能是一個(gè)行之有效的探索路徑，值得進(jìn)行大膽的探索。

三是臨時(shí)應(yīng)急救助。隨著空巢老人的增加，發(fā)生意外的情況逐漸增多。因此，因地制宜，依托社區(qū)發(fā)展老年人應(yīng)急救助與居家養(yǎng)老服務(wù)為一體的綜合服務(wù)將是未來(lái)中國(guó)老年貧困救助事業(yè)發(fā)展的又一主戰(zhàn)場(chǎng)。

圖3 中國(guó)的老年社會(huì)救助制度

六、結(jié)語(yǔ)

簡(jiǎn)言之，簡(jiǎn)單政策不一定是好政策，復(fù)雜政策多是壞政策。而中國(guó)目前的社會(huì)救助政策內(nèi)容龐雜，其中大部分政策可操作性差，涉及面窄等，不僅消解老年貧困的效果有限，制度運(yùn)行成本也很高，從而影響到社會(huì)救助的效率。但是，與固定、常態(tài)化運(yùn)作的其它社會(huì)保障制度不同，社會(huì)救助制度本身是一種“應(yīng)景的”(contingent)、非標(biāo)準(zhǔn)化的(un－standardized)的政策舉措，對(duì)于老年貧困、特別是農(nóng)村老年貧困群體進(jìn)行“蜻蜓點(diǎn)水”式的幫扶，其救助的可持續(xù)性、長(zhǎng)久性不僅需要更多的政府投入，精心組織實(shí)施也是決定成效的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，部分學(xué)者過(guò)分夸大了普惠性社會(huì)保障制度建設(shè)的難度，從而阻延了社會(huì)保障制度在中國(guó)的建設(shè)步伐。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，需要一次完整、徹底的改革來(lái)為“老有所養(yǎng)”的頂層設(shè)計(jì)做一次全面的反思與重構(gòu)。

(責(zé)任編輯:陸影)

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1003－4145［2015］07－0104－10

2015－04－15

陳友華(1962—)，男，博士，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槿丝谏鐣?huì)學(xué)與社會(huì)政策。苗國(guó)(1984—)，男，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所助理研究員。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策體系研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):11AZD025)的階段性成果。