許 潔，劉姝娜，姜 洋，袁振宏

（中國(guó)科學(xué)院廣州能源研究所，廣州 510640）

中國(guó)生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)政策與執(zhí)行效果分析*

許 潔，劉姝娜，姜 洋，袁振宏?

（中國(guó)科學(xué)院廣州能源研究所，廣州 510640）

生物質(zhì)固體成型燃料因其碳中性、氮硫含量低、煙氣污染少、便于運(yùn)輸?shù)葍?yōu)勢(shì)，在供熱、供氣以及發(fā)電方面可以大量替代煤炭、天然氣或重油，在有效供能的同時(shí)，能夠顯著減少污染，實(shí)現(xiàn)CO2零排放，符合當(dāng)前社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理念。盡管我國(guó)出臺(tái)了一系列激勵(lì)政策，但是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中還存在一定問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離國(guó)家目標(biāo)還有一定差距。本文對(duì)目前國(guó)內(nèi)外已出臺(tái)的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了歸納和總結(jié)，并對(duì)我國(guó)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)政策，如秸稈能源化補(bǔ)貼政策、稅收減免政策、環(huán)保措施政策、貸款優(yōu)惠的執(zhí)行效果做了跟蹤調(diào)研，對(duì)不同政策的執(zhí)行力度與成效做了評(píng)價(jià)和分析，最終給出了政策改進(jìn)建議。

生物質(zhì)成型燃料；發(fā)展現(xiàn)狀；產(chǎn)業(yè)政策；執(zhí)行效果

0 前 言

在能源危機(jī)與應(yīng)對(duì)氣候變化的宏觀背景下，能源多元化和尋求可再生的清潔能源已成當(dāng)今世界的發(fā)展趨勢(shì)，生物質(zhì)能源以其清潔、可再生、產(chǎn)品形式多元化而成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。我國(guó)生物質(zhì)資源豐富，每年可利用的生物質(zhì)資源量大約折合6 ~ 7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中可能源化利用的為2.47億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，此數(shù)據(jù)隨著未來(lái)能源植物的大規(guī)模開(kāi)發(fā)還會(huì)進(jìn)一步增加[2-3]。在我國(guó)發(fā)展生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)具有非常重要的意義，主要體現(xiàn)在改善能源結(jié)構(gòu)，維護(hù)國(guó)家能源安全，減排溫室氣體總量，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)等方面[4]。

但是目前我國(guó)的生物質(zhì)資源主要以農(nóng)林廢棄物為主，具有分布分散、能量密度低，燃燒性能差、儲(chǔ)運(yùn)不方便等特點(diǎn)，嚴(yán)重地制約了其大規(guī)模應(yīng)用。生物質(zhì)固體成型燃料技術(shù)可以通過(guò)粉碎、干燥、成型等工藝，使原來(lái)分散、沒(méi)有一定形狀的原料壓縮成形狀固定的成型燃料，不僅能將普通生物質(zhì)的密度從40 ~ 150 kg/m3提升至1 000 ~ 1 400 kg/m3，節(jié)約了運(yùn)輸和儲(chǔ)存費(fèi)用，還可以大幅改善其燃燒狀況，擴(kuò)大了其應(yīng)用范圍[5-8]。生物質(zhì)成型燃料有碳中和、氮硫含量低、煙氣污染少等優(yōu)勢(shì)，除用于生物質(zhì)氣化、直燃及混燒發(fā)電外，還可廣泛應(yīng)用于供暖鍋爐等燃燒設(shè)備，能夠顯著消納農(nóng)林剩余物、減少大氣污染，實(shí)現(xiàn)CO2零排放，符合當(dāng)前社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理念，對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和建立節(jié)約型社會(huì)有重要意義[9-11]。

1 國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家主要以木質(zhì)生物質(zhì)為原料生產(chǎn)顆粒燃料，其成型燃料技術(shù)及設(shè)備的研發(fā)已經(jīng)趨于成熟，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系比較完善，形成了從原料收集、儲(chǔ)運(yùn)、預(yù)處理到成型燃料生產(chǎn)、配送和應(yīng)用的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的成熟技術(shù)體系和產(chǎn)業(yè)模式。歐盟生產(chǎn)的顆粒燃料除通過(guò)專門運(yùn)輸工具定點(diǎn)供應(yīng)發(fā)電和供熱企業(yè)外，還以袋裝的方式在市場(chǎng)上銷售，已成為許多家庭首選的生活用燃料。2012年，總體上世界的生產(chǎn)能力達(dá)到5 000多萬(wàn)噸，燃料市場(chǎng)銷售達(dá)到3 000萬(wàn)噸左右，其中歐洲的年產(chǎn)量達(dá)到1 060萬(wàn)噸[12-15]。

中國(guó)主要以農(nóng)業(yè)剩余物為原料生產(chǎn)成型燃料，成型技術(shù)逐步完善和成熟，近年來(lái)在固化成型燃料技術(shù)、設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)及配套服務(wù)體系都得到了明顯的發(fā)展，生產(chǎn)和應(yīng)用已初步形成了一定的規(guī)模，已經(jīng)形成了完整的生物質(zhì)固體成型燃料產(chǎn)業(yè)鏈[16-18]。2013年，國(guó)內(nèi)有生物質(zhì)固體成型燃料生產(chǎn)廠1 000余家，其中萬(wàn)噸級(jí)以上規(guī)模的生產(chǎn)廠百余家，成型燃料年產(chǎn)量約近700萬(wàn)噸，其中秸稈燃料約483萬(wàn)噸，木質(zhì)顆粒200多萬(wàn)噸，主要用于農(nóng)村居民炊事取暖用能、工業(yè)鍋爐等。秸稈燃料廠主要分布在華北、華中和東北等地；木質(zhì)顆粒燃料廠主要集中在華東、華南、東北和內(nèi)蒙等地。

盡管我國(guó)的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)得到了一定的發(fā)展，但是市場(chǎng)潛力還未能充分發(fā)掘，距離國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)尚遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)還處于初級(jí)階段；在穩(wěn)定的原料供應(yīng)、設(shè)備生產(chǎn)機(jī)械化程度、技術(shù)檢測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)體系等方面與國(guó)外差距顯著；與化石燃料相比，國(guó)家在生物質(zhì)燃料基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才技術(shù)培訓(xùn)、科學(xué)研究、制造裝備等方面的投資較少；生物質(zhì)固體成型燃料企業(yè)80%以上是個(gè)體經(jīng)營(yíng)，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)管理意識(shí)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。這些現(xiàn)象和問(wèn)題嚴(yán)重制約著生物質(zhì)固體成型燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[19-21]。

2 產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

2.1 國(guó)外政策

各國(guó)政府不斷改進(jìn)自身生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)政策，積累了一系列的豐富經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策具有重要的借鑒價(jià)值。從國(guó)外生物質(zhì)成型燃料的相關(guān)政策實(shí)踐及其發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)這些政策措施所具有的一些共性特征。

首先，工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在能源立法和規(guī)劃目標(biāo)的制訂方面起領(lǐng)先作用。這些法律法規(guī)和指令不僅是強(qiáng)制實(shí)施相關(guān)規(guī)劃與政策的基礎(chǔ)依據(jù)與保障，還能夠逐步使人們養(yǎng)成對(duì)生物質(zhì)成型燃料的利用意識(shí)，并且使生產(chǎn)商對(duì)生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)具有穩(wěn)定的預(yù)期，有助于產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展。

第二，政策多元化，優(yōu)化政策組合，多管齊下。大多數(shù)政策是因市場(chǎng)失效而制訂的，各國(guó)地域社會(huì)特征不同，從原料分布到市場(chǎng)局限的原因也不相同，與此相關(guān)的政策也多種多樣，一般來(lái)說(shuō)有以下幾種類型：如戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)、配額制度，定價(jià)機(jī)制，稅收優(yōu)惠，綠色稅種，生產(chǎn)/產(chǎn)品/設(shè)備補(bǔ)貼，減排量交易，投資補(bǔ)貼，投資擔(dān)保，成本分擔(dān)，加速折舊，低息貸款等。

第三，國(guó)外政策執(zhí)行管理體系完善。同時(shí)為確保規(guī)劃和法律、法規(guī)的有效實(shí)施，國(guó)外在管理政策上還建立了一個(gè)包括政府、廠商及其他第三方中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的管理體系，以有效組織產(chǎn)業(yè)的各參與方、協(xié)調(diào)各方復(fù)雜的關(guān)系，并且對(duì)各環(huán)節(jié)的政策實(shí)施效果進(jìn)行追蹤反饋，及時(shí)把握產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)并及時(shí)調(diào)整。如瑞典的P-Mark認(rèn)證體系，英國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的管理體系等[22-24]。

2.2 國(guó)內(nèi)政策

中國(guó)政府重視可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，并將可再生能源作為能源發(fā)展的一個(gè)重要方面，納入了國(guó)家能源發(fā)展的基本政策之中，并制定了一些法律、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策來(lái)促進(jìn)生物質(zhì)固體成型燃料等可再生能源的發(fā)展，主要集中在立法、規(guī)劃、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持、稅收優(yōu)惠以及項(xiàng)目資金支持等方面。

2.2.1 立法

2006年1月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，表明中國(guó)政府已明確了可再生能源包括生物質(zhì)能在現(xiàn)代能源中的地位，并在政策上給予了巨大優(yōu)惠支持，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家鼓勵(lì)清潔、高效地開(kāi)發(fā)利用生物質(zhì)燃料，鼓勵(lì)發(fā)展能源作物；鼓勵(lì)利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)燃?xì)夂蜔崃Α?/p>

2.2.2 目標(biāo)規(guī)劃

國(guó)家連續(xù)在四個(gè)“五”年計(jì)劃中將生物質(zhì)能利用技術(shù)的研究與應(yīng)用列為重點(diǎn)科技攻關(guān)項(xiàng)目，開(kāi)展了生物質(zhì)能利用技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，并取得了多項(xiàng)優(yōu)秀成果。

2007年8月頒布的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中指出，要重點(diǎn)發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物質(zhì)固體成型燃料和生物液體燃料，并要求到2010年，生物質(zhì)固體成型燃料年利用量達(dá)到100萬(wàn)噸，開(kāi)展500個(gè)生物質(zhì)固體成型燃料應(yīng)用示范點(diǎn)建設(shè)；到2020年，生物質(zhì)固體成型燃料年利用量達(dá)5 000萬(wàn)噸。

2007年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2007～2015年）》中指出要建設(shè)農(nóng)作物秸稈能源化利用示范基地建設(shè)工程，重點(diǎn)在東北糧食主產(chǎn)區(qū)、黃淮海糧食主產(chǎn)區(qū)和長(zhǎng)江中下游糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)村鎮(zhèn)級(jí)秸稈固化成型燃料示范點(diǎn)400處和秸稈集中供氣站1 000處，為農(nóng)戶提供炊事燃料及取暖用能，提高資源轉(zhuǎn)換效率。

2011年印發(fā)的《“十二五” 農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》中提出進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用我國(guó)產(chǎn)量巨大的農(nóng)作物秸稈，計(jì)劃到2013年秸稈綜合利用率達(dá)到75%，到2015 年力爭(zhēng)秸稈綜合利用率超過(guò)80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲(chǔ)運(yùn)體系； 形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局；到2015 年秸稈能源化利用率達(dá)到13%。

2012年發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出，要鼓勵(lì)因地制宜建設(shè)生物質(zhì)成型燃料生產(chǎn)基地，在城市推廣生物質(zhì)成型燃料集中供熱，在農(nóng)村推廣將生物質(zhì)成型燃料作為清潔炊事燃料和采暖燃料應(yīng)用。建成覆蓋城鄉(xiāng)的生物質(zhì)成型燃料生產(chǎn)供應(yīng)、儲(chǔ)運(yùn)和使用體系，爭(zhēng)取到2015年，生物質(zhì)成型燃料利用規(guī)模達(dá)到1 000萬(wàn)噸。

2014年印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展生物質(zhì)成型燃料鍋爐供熱示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》中規(guī)定，2014-2015年，擬在全國(guó)范圍內(nèi)，特別是在京津冀魯、長(zhǎng)三角、珠三角等大氣污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻、壓減煤炭消費(fèi)任務(wù)較重的地區(qū)，建設(shè)120個(gè)生物質(zhì)成型燃料鍋爐供熱示范項(xiàng)目。

2.2.3 財(cái)政補(bǔ)貼

我國(guó)曾對(duì)生物質(zhì)能源出臺(tái)過(guò)一系列的補(bǔ)貼政策，從原料基地、原料收購(gòu)、生產(chǎn)放大、產(chǎn)品銷售等不同環(huán)節(jié)來(lái)補(bǔ)貼生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)，促使其健康快速發(fā)展。盡管目前這些政策大部分已經(jīng)廢止，但對(duì)成型燃料產(chǎn)業(yè)起到了巨大的推動(dòng)作用，這些政策包括：財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助資金管理暫行辦法》的通知（財(cái)建〔2007〕435號(hào)）規(guī)定，林業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為200元/畝；農(nóng)業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則上核定為180元/畝；財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金 暫行辦法的通知》（財(cái)建〔2008〕735號(hào)）中規(guī)定，對(duì)于企業(yè)注冊(cè)資本金在1 000萬(wàn)元以上，年消耗秸稈量在1萬(wàn)噸以上且其秸稈能源產(chǎn)品已實(shí)現(xiàn)銷售并擁有穩(wěn)定的用戶，每噸能源化利用的秸稈給補(bǔ)助約140元。

目前依然有效的財(cái)政補(bǔ)貼政策包括：《綠色能源示范縣建設(shè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，中央財(cái)政對(duì)每個(gè)綠色能源縣的補(bǔ)助資金規(guī)模原則上最高限額2 500萬(wàn)元；以及財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知》（財(cái)建[2015]87號(hào)）中規(guī)定設(shè)置專項(xiàng)資金，用于支持可再生能源和新能源開(kāi)發(fā)利用。

2.2.4 財(cái)政貼息

在《關(guān)于可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金暫行管理辦法》中規(guī)定，對(duì)于列入國(guó)家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸條件的可再生能源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目，在銀行貸款到位、項(xiàng)目承擔(dān)單位或者個(gè)人已支付利息的前提下，可以安排貼息資金。貼息資金根據(jù)實(shí)際到位銀行貸款、合同約定利息率以及實(shí)際支付利息數(shù)額確定，貼息年限為1 ~ 3年，年貼息率最高不超過(guò)3%。

2.2.5 稅收優(yōu)惠

財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財(cái)稅[2015]78號(hào)，往年相關(guān)規(guī)定分別為財(cái)稅[2008]156號(hào)、財(cái)稅〔2009〕148號(hào)、財(cái)稅〔2011〕115號(hào)、財(cái)稅〔2013〕23號(hào)等），對(duì)納稅人銷售的以餐廚垃圾、畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農(nóng)作物秸稈、蔗渣等為原料生產(chǎn)的生物質(zhì)壓塊、沼氣等燃料，電力、熱力，由稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行增值稅即征即退辦法，具體退稅比例為100%。

《企業(yè)所得稅法》以及《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》中規(guī)定，企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)國(guó)家非限制和禁止并符合國(guó)家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，減按90%計(jì)入收入總額。

2.2.6 項(xiàng)目資金支持

中央政府對(duì)資助可再生能源的研究和開(kāi)發(fā)，給予了大量的補(bǔ)貼。生物質(zhì)成型燃料和生物質(zhì)復(fù)合氣化爐項(xiàng)目，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委關(guān)于“全國(guó)生物質(zhì)能源開(kāi)發(fā)利用工作及安排意見(jiàn)”中強(qiáng)調(diào)“生物質(zhì)能源開(kāi)發(fā)利用是跨部門、跨行業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)，涉及能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、科技等多個(gè)政府部門……”，因此，生物質(zhì)成型燃料項(xiàng)目將能獲得相關(guān)部門的資金支持。主要資金如下。

發(fā)展和改革局：項(xiàng)目引導(dǎo)資金。

農(nóng)業(yè)部門：農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)資金和爐具推廣資金。

林業(yè)部門：林業(yè)副產(chǎn)品、廢棄物產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)資金和生物質(zhì)復(fù)合氣化爐推廣資金。

能源部門：國(guó)家能源產(chǎn)品推廣補(bǔ)貼資金。

新農(nóng)村建設(shè)辦：新農(nóng)村建設(shè)國(guó)家補(bǔ)貼資金。

經(jīng)濟(jì)局（委）：能源綜合利用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。

2.2.7 其他政策

在地方各級(jí)政府中，目前采取的支持成型燃料發(fā)展的政策主要是從改善城市空氣環(huán)境出發(fā)的禁煤政策；從解決地頭焚燒秸稈問(wèn)題出發(fā)的鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)以秸稈成型燃料替換煤炭的政策；以及各級(jí)地方政府根據(jù)中央政府部門的資源綜合利用、 可再生能源發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃精神制定的各項(xiàng)地方性規(guī)劃中鼓勵(lì)發(fā)展成型燃料的政策。

對(duì)比我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的政策可以看出，國(guó)外政策的制定要點(diǎn)集中在產(chǎn)品的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)對(duì)成型燃料產(chǎn)品以及用戶的補(bǔ)貼，利用配額制及其衍生品交易等市場(chǎng)手段來(lái)擴(kuò)寬成型燃料產(chǎn)品的市場(chǎng)，利用碳稅等綠色稅種來(lái)調(diào)整成型燃料的經(jīng)濟(jì)性；我國(guó)的政策集中在生產(chǎn)端，利用原料補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和貼息貸款的方式鼓勵(lì)更多企業(yè)進(jìn)入成型燃料的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

表1 國(guó)內(nèi)外生物質(zhì)成型燃料政策的比較Table 1 BMF polies in China and developed countries

3 政策實(shí)施效果分析

為追蹤政策執(zhí)行效果，本研究分區(qū)域選取了國(guó)內(nèi)150家典型的成型燃料生產(chǎn)企業(yè)，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷和實(shí)地調(diào)研等方式，就秸稈能源化補(bǔ)貼政策，稅收減免政策、環(huán)保措施政策、貸款優(yōu)惠的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)其執(zhí)行效果進(jìn)行了追蹤調(diào)查。調(diào)查結(jié)果如下。

3.1 原料補(bǔ)貼政策總體執(zhí)行效果好，成效顯著

圖1 秸稈能源化補(bǔ)貼政策總體執(zhí)行情況Fig. 1 Implementation effects of straw subsidy policy

在本次調(diào)查的全國(guó)150家企業(yè)中，申請(qǐng)?jiān)涎a(bǔ)助的企業(yè)共81家，占調(diào)查企業(yè)的54%，獲得批復(fù)的企業(yè)共50家，占調(diào)查企業(yè)的33%，未能享受該項(xiàng)政策的被調(diào)查企業(yè)，主要是因?yàn)椴环辖斩捘茉椿谜叩幕緱l件。33%的企業(yè)因其木質(zhì)原料不符合要求未申請(qǐng)。8%的企業(yè)不知道有該項(xiàng)政策。5%的企業(yè)因?yàn)槠渌颉?/p>

總體來(lái)看，試點(diǎn)政策總體執(zhí)行效果較好，但是門檻仍然偏高，范圍還有待擴(kuò)大。被調(diào)查企業(yè)中，華東、華中和東北地區(qū)申請(qǐng)成功率較高；華南和東北地區(qū)由于木質(zhì)資源豐富，生產(chǎn)木質(zhì)顆粒而無(wú)法享受該政策；大部分西南、西北地區(qū)的生物質(zhì)成型企業(yè)由于規(guī)模偏小，達(dá)不到政策規(guī)定的條件而無(wú)法享受政策優(yōu)惠；此外西南、西北地區(qū)由于信息傳播較慢，相當(dāng)一部分企業(yè)對(duì)該政策缺乏了解。

圖2 各地區(qū)秸稈能源化補(bǔ)貼的申請(qǐng)情況Fig. 2 Application for straw subsidy policy in different region in China

秸稈能源化補(bǔ)貼政策于2008年發(fā)布，2009年開(kāi)始正式實(shí)施，同年第一批企業(yè)獲得資助，國(guó)家財(cái)政部補(bǔ)貼為1.8億元；2010以及2011年該政策繼續(xù)實(shí)施，補(bǔ)貼資金逐年遞增，2010年國(guó)家財(cái)政部補(bǔ)貼為2.1億元，2011年為2.3億元。該政策對(duì)于中國(guó)生物質(zhì)成型燃料行業(yè)的生產(chǎn)和銷售有著積極影響，從圖3可以看出，2008年未實(shí)行該政策時(shí)，中國(guó)生物質(zhì)成型燃料年銷售量?jī)H有32.3萬(wàn)噸，而2009年則達(dá)到了93.6萬(wàn)噸，增速為189%； 2010年成型燃料年銷售量127.5萬(wàn)噸，增速為36.2%；2011年則達(dá)到了321.4萬(wàn)噸，增速為152%；其中2009年是因?yàn)榛蟽r(jià)格下降，成型燃料經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力受損，而導(dǎo)致增長(zhǎng)放緩。該政策有力地帶動(dòng)了中國(guó)生物質(zhì)成型燃料行業(yè)的成長(zhǎng)，尤其是華北、東北、華東區(qū)域，在近一年的發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但是相比而言西北和西南區(qū)域受該補(bǔ)貼政策的影響較小。

圖3 2008-2011年各地區(qū)生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)量（單位：萬(wàn)噸）Fig. 3 BMF production in different regions in China 2008-2011

3.2 稅收減免政策有待繼續(xù)落實(shí)

在被調(diào)查的150家企業(yè)中，有29家企業(yè)享受到增值稅即征即退政策，占19.3%；有 12 家企業(yè)享受到所得稅減按90%計(jì)入收入總額政策，占8%。對(duì)于未能享受該項(xiàng)政策的被調(diào)查企業(yè)，主要原因是部分地方稅務(wù)管理部門尚未收到正式文件，未能及時(shí)落實(shí)該項(xiàng)政策。此外，該政策在具體執(zhí)行中缺乏實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)，尤其是沒(méi)有把生物質(zhì)成型燃料明確地列為以三剩物、次小薪材和農(nóng)作物秸稈等3類農(nóng)林剩余物為原料生產(chǎn)的能源中，以至于地方稅務(wù)管理部門對(duì)政策解釋存在偏差，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法充分享受政策優(yōu)惠。

3.3 環(huán)保措施政策可操作難落實(shí)

在被調(diào)查的7個(gè)區(qū)域30個(gè)省市中，有25個(gè)省發(fā)布了禁煤措施以及具體的實(shí)施方法。但僅有 5個(gè)地區(qū)的23家企業(yè)反映能夠受到該政策的直接優(yōu)惠，占調(diào)查總數(shù)的15%。54%的企業(yè)表示該地區(qū)有此項(xiàng)措施，但是政策執(zhí)行還有待落實(shí)。究其原因生物質(zhì)成型燃料未被明確列為和天然氣、燃油同等的清潔原料，在有些地方甚至被視為和燃煤一樣的高污染源，得不到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的支持；另一方面是因?yàn)楫?dāng)?shù)丨h(huán)保部門的執(zhí)行不力，而無(wú)法杜絕燃煤現(xiàn)象。

3.4 投資政策效果不明顯

調(diào)查顯示，自有資金仍然是企業(yè)最常用的投資渠道，有95家，占被調(diào)查企業(yè)的 63%；占第二位的是銀行貸款，有23家，占被調(diào)查企業(yè)的 15%；民間融資有7家，占5%；政府財(cái)政支持也是重要的融資渠道，有9家，占 6%；上市融資有2家，占2%，還有13家企業(yè)有上級(jí)企業(yè)直接注資，占8%。調(diào)查反映，46%的企業(yè)認(rèn)為目前市場(chǎng)前景不明朗，不愿冒風(fēng)險(xiǎn)追加投資。同時(shí)調(diào)查還反映出：銀行貸款申請(qǐng)難、審批難、利率偏高；銀行貸款對(duì)不動(dòng)產(chǎn)等抵押物額度要求高，擔(dān)保額度小，貸款期限短等。

圖4 中國(guó)生物質(zhì)成型燃料投資情況調(diào)查Fig. 4 Investment status of BMF in China

4 政策實(shí)施效果的影響因素分析

盡管目前國(guó)家出臺(tái)的政策對(duì)于生物質(zhì)固體成型燃料有一定的促進(jìn)效果，但其引導(dǎo)作用還沒(méi)有完全體現(xiàn)，激勵(lì)方法尚不完善，還存在一定負(fù)面反應(yīng)，究其影響因素如下。

4.1 補(bǔ)貼政策力度和廣度不足

我國(guó)生物質(zhì)成型燃料的補(bǔ)貼政策相對(duì)滯后，仍難以有效滿足生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)企業(yè)創(chuàng)業(yè)與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)家財(cái)政部的原料補(bǔ)貼大約在140元/噸秸稈，這一定價(jià)是在2008年能源危機(jī)時(shí)所定，現(xiàn)在燃煤價(jià)格一直回落，加上近年來(lái)的通貨膨脹，以燃煤價(jià)格為基準(zhǔn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要重新核算。為了降低成本維持利潤(rùn)，生物質(zhì)成型燃料廠往往壓低秸稈收購(gòu)的價(jià)格，損害了農(nóng)民出售的積極性，變相導(dǎo)致秸稈資源供應(yīng)緊張，使得原料供應(yīng)的穩(wěn)定性無(wú)法保證。此外，此補(bǔ)貼政策對(duì)應(yīng)的是萬(wàn)噸級(jí)以上銷售規(guī)模的企業(yè)，門檻過(guò)高，一些成長(zhǎng)初期的成型燃料生產(chǎn)廠難以申請(qǐng)到補(bǔ)貼；同時(shí)萬(wàn)噸產(chǎn)量的貯存場(chǎng)所需要一定規(guī)模，過(guò)度追求產(chǎn)量，易出現(xiàn)虛報(bào)行為，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行受到影響，對(duì)行業(yè)發(fā)展不利。另外，目前國(guó)家財(cái)政部的原料補(bǔ)貼政策只針對(duì)秸稈原料，而相對(duì)生產(chǎn)成本更高的木質(zhì)原料無(wú)法享受。而2013年我國(guó)木質(zhì)顆粒燃料的產(chǎn)量約200萬(wàn)噸，占整個(gè)產(chǎn)業(yè)的30%，市場(chǎng)潛力巨大，但是同樣遭受生產(chǎn)成本高的困擾，若對(duì)其進(jìn)行原料補(bǔ)貼則會(huì)極大促進(jìn)其發(fā)展。

4.2 稅收優(yōu)惠政策的手段不夠豐富

生物質(zhì)成型燃料行業(yè)中多是中小企業(yè)，針對(duì)中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較差、管理成本高、融資難等問(wèn)題，各國(guó)政府采取了稅收減免、優(yōu)惠稅率、提高起征點(diǎn)、加速折舊、費(fèi)用扣除、盈虧相抵、投資抵免等多種方式扶持中小企業(yè)。比如美國(guó)《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案》允許企業(yè)最高可按2009年投資額的50%計(jì)算其應(yīng)納稅所得抵扣額?！稖p稅與創(chuàng)造就業(yè)法案》更進(jìn)一步規(guī)定：企業(yè)在2010年9月8日至2011年12月31日之間的投資可按100%的比例計(jì)算其應(yīng)納稅所得抵扣額，同時(shí)延長(zhǎng)50%折舊獎(jiǎng)勵(lì)的期限到2012年。反觀我國(guó)，則相對(duì)缺乏靈活多樣、可操作性較強(qiáng)的稅收優(yōu)惠手段與工具。此外，碳稅也是各發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)大的政策工具。而目前，我國(guó)稅收優(yōu)惠的主要形式多采用直接優(yōu)惠措施，比如優(yōu)惠稅率、稅收減免和再投資退稅等，缺乏方便實(shí)用的加速折舊、提取準(zhǔn)備金、稅收抵免等間接優(yōu)惠措施。而且，據(jù)有關(guān)企業(yè)反映，在申請(qǐng)稅收減免時(shí)，現(xiàn)行程序繁雜，限制條件較多。

4.3 融資渠道比較單一

目前生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)投資渠道仍較為單一，大多是自有資金。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有低息貸款等政策，但是企業(yè)規(guī)模越小，抵押信用能力和經(jīng)營(yíng)信用能力越低，貸款申請(qǐng)的銀行拒絕率越大。同時(shí)由于目前生物質(zhì)成型燃料起步比較晚，發(fā)展尚處于前期，相對(duì)于其他熱門項(xiàng)目比如金融或地產(chǎn)來(lái)說(shuō)，行業(yè)利潤(rùn)率偏低，同時(shí)激勵(lì)政策不配套，市場(chǎng)前景不明朗，大部分項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)比較高，社會(huì)資金不愿意進(jìn)入，民間融資渠道不暢。

4.4 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善

盡管我國(guó)已初步建立了生物質(zhì)固體成型燃料的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了諸如生物質(zhì)固體成型燃料采樣方法、成型設(shè)備試驗(yàn)方法、生物鐘爐具等方面，但現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)還遠(yuǎn)未構(gòu)成體系，同時(shí)也缺少相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，致使各類標(biāo)準(zhǔn)不能被強(qiáng)制執(zhí)行。此外，市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、工程標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還有待建立，目前生物質(zhì)成型燃料的市場(chǎng)準(zhǔn)入和產(chǎn)品流通體系不通暢，沒(méi)有健全的經(jīng)銷體系和終端消費(fèi)市場(chǎng)，還存在著行業(yè)監(jiān)管薄弱，產(chǎn)品推廣使用市場(chǎng)環(huán)境不健全，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，指定企業(yè)在特定封閉區(qū)域銷售影響公平競(jìng)爭(zhēng)等各項(xiàng)問(wèn)題。

4.5 管理體系與執(zhí)行機(jī)構(gòu)不明確

被調(diào)查企業(yè)反映，生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)沒(méi)有明確的主管部門和責(zé)任單位，存在申訴難的問(wèn)題。比如在有些地方生物質(zhì)成型燃料貿(mào)易明確的被列為以三剩物、次小薪材和農(nóng)作物秸稈等3類農(nóng)林剩余物為原料生產(chǎn)的能源，在申請(qǐng)稅收減免時(shí)，申請(qǐng)手續(xù)過(guò)程中涉及部門多，手續(xù)繁瑣，存在著有關(guān)部門推諉責(zé)任的現(xiàn)象，同時(shí)審批難度大，不同地方審批標(biāo)準(zhǔn)、流程和收費(fèi)也不統(tǒng)一。沒(méi)有明確的管理體系與責(zé)任單位，各地區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)推廣生物質(zhì)成型燃料的力度不一致，從而造成有些地方發(fā)展緩慢。

5 政策改善建議

5.1 完善立法內(nèi)容和法律制度

需要在法律上明確生物質(zhì)成型燃料的定義與界限，明確生物質(zhì)成型燃料的可再生能源與清潔能源地位，進(jìn)一步確保生物質(zhì)成型燃料能夠及時(shí)地被當(dāng)?shù)丨h(huán)保及稅收部門承認(rèn)而享受現(xiàn)有補(bǔ)貼。再者，國(guó)外生物質(zhì)成型燃料的快速發(fā)展得益于其整體配套的政策體系，因此我國(guó)也需要完善包括原料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到市場(chǎng)銷售所有環(huán)節(jié)的政策體系，在原料補(bǔ)貼、投資、稅收、市場(chǎng)監(jiān)管等方面進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。同時(shí)要進(jìn)一步明確各部門職責(zé)范圍，落實(shí)審計(jì)、金融、稅務(wù)方面的工作，避免目前政策落實(shí)中的執(zhí)行混亂問(wèn)題，做到政策執(zhí)行有力。

5.2 完善標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證系統(tǒng)

歐洲和美國(guó)的生物質(zhì)成型燃料的標(biāo)準(zhǔn)體系方面均走在世界前列，產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也離不開(kāi)其成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，為了達(dá)到國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，中國(guó)也需要依靠生物質(zhì)成型燃料標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)規(guī)范成型燃料市場(chǎng)，提高成型燃料生產(chǎn)質(zhì)量，保護(hù)燃料生產(chǎn)者與用戶之間的法律糾紛，為生產(chǎn)商、用戶之間建立一個(gè)相互連接的平臺(tái)。我國(guó)需要參考?xì)W美的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)原料、設(shè)備加工方面的國(guó)情，從技術(shù)條件、檢測(cè)技術(shù)、公用標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)部分構(gòu)造和完善我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)效仿歐洲實(shí)行第三方認(rèn)證，成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證，建立完善的現(xiàn)代監(jiān)管制度。

5.3 加大補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍

原料補(bǔ)貼在美國(guó)的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)中的作用重大。在美國(guó)向能源工廠提供生物原料者，其收集、收割、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用，可以按照工廠收購(gòu)價(jià)得到聯(lián)邦政府給予的1美元對(duì)1美元的等價(jià)補(bǔ)貼，最高補(bǔ)貼額度為每噸45美元。相比較而言中國(guó)的補(bǔ)貼力度較小，以后應(yīng)重新核算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，將木質(zhì)原料一并列入補(bǔ)貼行列，同時(shí)降低補(bǔ)貼門檻，將萬(wàn)噸銷售額的指標(biāo)向下調(diào)節(jié)，使得大多數(shù)企業(yè)真正享受到補(bǔ)貼優(yōu)惠。

5.4 豐富財(cái)政補(bǔ)貼手段

通過(guò)國(guó)內(nèi)外生物質(zhì)成型燃料政策的對(duì)比，可以看出國(guó)外常用同時(shí)又比較有效的財(cái)政補(bǔ)貼手段有：對(duì)購(gòu)置新能源產(chǎn)品的設(shè)備，在一定額度內(nèi)實(shí)行投資抵免；加大對(duì)新能源設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費(fèi)用的稅前抵扣比例，并設(shè)置免稅期間和低稅率等。

5.5 適當(dāng)加強(qiáng)金融工具與碳稅制度的引導(dǎo)作用

可學(xué)習(xí)歐美經(jīng)驗(yàn)，在給與生物質(zhì)成型燃料正面經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)化石能源的負(fù)面經(jīng)濟(jì)約束，以內(nèi)部化能源利用的外部性，提高生物質(zhì)成型燃料的競(jìng)爭(zhēng)力。碳稅作為最主要的經(jīng)濟(jì)手段若能配合其他配額銷售手段的結(jié)合運(yùn)用，對(duì)我國(guó)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及碳減排起到積極作用。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)征碳稅需要遵循循序漸進(jìn)的原則，不能操之過(guò)急，一蹴而就，應(yīng)在適當(dāng)時(shí)候選擇發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再行推廣，同時(shí)應(yīng)該先開(kāi)征低稅率水平的碳稅，再根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況逐步提高稅率。此外還應(yīng)考慮開(kāi)征碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，加強(qiáng)尤其是對(duì)能源密集型產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。

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[24] 袁振宏, 孫永明. 中國(guó)生物質(zhì)固體成型燃料路線圖報(bào)告[R]. 廣州: 中國(guó)科學(xué)院廣州能源研究所, 2012.

Policy Analysis and Implementation of Biomass Molding Fuels Industry in China

XU Jie, LIU Shu-na, JIANG Yang, YUAN Zhen-hong
(Guangzhou Institute of Energy Conversion, Chinese Academy of Sciences, Guangzhou 510640, China)

Biomass molding fuels (BMF) have the advantages of being carbon neutral, low content of NOxand SOx, convenient to convey. Theoretically, BMF could replace traditional fossil fuels like coal, oil and NG to provide fuels for power generation and heat supply in China substantially. The utilization of BMF could also reduce air pollution and GHG emission, and therefore is a commendable option for realizing the sustained development. Albeit a series of incentive polices to promote this industry, there are lots of challenges and barriers lying in the development of BMF in China. This study sorts and analyzes all kinds of existing policies both in China and in developed countries, carries out a tracking survey on the implementation effects of key policies, such as for subsidy policy to utilize straws, tax deduction and exemption, environmental protection measures, etc., and finally provides corresponding suggestions for improvement.

biomass molding fuels; development status; incentive policy; implementation effects

TK24；S216.2

A

10.3969/j.issn.2095-560X.2015.06.011

2095-560X（2015）06-0477-08

許 潔（1983-），女，博士，助理研究員，主要從事生物質(zhì)能政策研究。

2015-09-02

2015-10-20

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署-中國(guó)生物質(zhì)顆粒燃料示范項(xiàng)目（00068721-CPR/13/304）；廣東省中國(guó)科學(xué)院全面戰(zhàn)略合作項(xiàng)目（2012B090400025）

? 通信作者：袁振宏，E-mail：yuanzh@ms.giec.ac.cn

袁振宏（1953-），男，研究員，主要從事生物質(zhì)能利用技術(shù)研究。