仲崇明 王作嶠

數(shù)據(jù)顯示，截止2014年底，我國(guó)共擁有FPSO17座，世界排名第二。FPSO雖與油船有諸多共性，但其海事屬性一直存在爭(zhēng)議。從提高FPSO可靠性的角度，理清FPSO的海事屬性，頒布操作性強(qiáng)的規(guī)范規(guī)則，明確監(jiān)管部門的職責(zé)分工顯得至關(guān)重要。

我國(guó)FPSO的政府監(jiān)管

FPSO與油輪及固定平臺(tái)相比，工況獨(dú)特：一是海上原油外輸，易與穿梭油輪碰撞溢油，油污應(yīng)急救援反應(yīng)更困難。二是上部油氣處理流程模塊系統(tǒng)復(fù)雜，易油氣泄漏和爆炸，危險(xiǎn)源多而雜。三是定員人數(shù)多，涉及海事、機(jī)械、無(wú)線電等多工種并存，STCW及HSE人員培訓(xùn)更復(fù)雜。四是一般無(wú)推進(jìn)自航能力，15年乃至更久的系泊而不能定期進(jìn)塢檢修保養(yǎng)；無(wú)法進(jìn)塢避臺(tái)，海況更惡劣，單點(diǎn)系泊失效后船體完全失控。

簡(jiǎn)而言之，F(xiàn)PSO兼有船舶工程和油氣工程的雙重特性，檢驗(yàn)的規(guī)則法規(guī)涵蓋了海事和石油兩大行業(yè)的多重標(biāo)準(zhǔn),世界各國(guó)對(duì)其管理各有特點(diǎn)。

我國(guó)領(lǐng)海作業(yè)FPSO的主管機(jī)關(guān)包括國(guó)家能源局、國(guó)家海洋局、中國(guó)海事局、國(guó)家安監(jiān)總局海油安辦等多個(gè)部門。按照擬建、建造、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的生命主線，F(xiàn)PSO要經(jīng)過(guò)如下環(huán)節(jié)和部門的監(jiān)管。

FPSO在擬建前，油田開發(fā)者須將海上油田區(qū)塊開采的設(shè)計(jì)書（FPSO作為其中的組成部分）向能源局遞交，此時(shí)側(cè)重于FPSO的儲(chǔ)量；得到能源局獲批后，開發(fā)者持能源局的批文及其他資料到海洋局備案；FPSO建造完畢后的海上試航、拖航時(shí)，開發(fā)者或建造廠須向海事局申請(qǐng)適、拖航檢驗(yàn)；FPSO的海上系泊回接安裝時(shí)，海洋局會(huì)同海事局對(duì)其進(jìn)行聯(lián)合檢查，海洋局側(cè)重于海域防污染的檢查，海事局側(cè)重于船舶航道安全的核查；在投產(chǎn)前，業(yè)主須向海油安辦申請(qǐng)“安全生產(chǎn)許可證”并接受檢查；在投產(chǎn)后的運(yùn)營(yíng)階段，海油安辦和海洋局會(huì)分別進(jìn)行生產(chǎn)安全和防污染方面的階段巡檢。

目前，對(duì)于FPSO的監(jiān)管，國(guó)內(nèi)業(yè)界有一些不同的觀點(diǎn)，圍繞FPSO是否需要登記掛旗，一方認(rèn)為，按照能源部4號(hào)令“海上石油天然氣生產(chǎn)設(shè)施”的FPSO定義，不需要登記；另一方認(rèn)為，按照中國(guó)海事局的《海上浮式裝置安全規(guī)則1992》、《船舶登記管理?xiàng)l例》等對(duì)FPSO的定義，F(xiàn)PSO為特殊船舶、需要登記。而對(duì)FPSO是否需要登記掛旗的爭(zhēng)議，其本質(zhì)即中國(guó)海事局是否有權(quán)或者有必要對(duì)FPSO的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段進(jìn)行監(jiān)管。目前海事局對(duì)FPSO的監(jiān)管只局限于對(duì)其拖航、試航的監(jiān)管；對(duì)FPSO的設(shè)計(jì)、建造、營(yíng)運(yùn)等階段的監(jiān)管甚少介入。

按照國(guó)家海洋局、中國(guó)海事局、國(guó)家安監(jiān)總局海油安辦頒布的規(guī)則來(lái)看，其對(duì)FPSO的監(jiān)管均有法律依據(jù)，但圍繞同一問(wèn)題為何得出不同的看法呢？筆者以為，一是規(guī)則對(duì)FPSO特殊的工況屬性分析不夠科學(xué)細(xì)致。以油輪改造為FSU為起點(diǎn)，海上浮式生產(chǎn)裝置由上世紀(jì)70年代發(fā)展至今已發(fā)生巨大變化，形式由當(dāng)初FSU衍變?yōu)镕PSO及派生型FLNG、FSRU、FLPG、FGTL、FDPSO等多種形式，更先進(jìn)的SEMI半淺式、TLP張力腿式、SPAR圓柱式的浮式裝置近年來(lái)的市場(chǎng)占有率逐年增加；FPSO的系泊形式也發(fā)生了變化，不但分為單點(diǎn)和多點(diǎn)，僅單點(diǎn)本身而言亦可分為可解脫式和不可解脫式；FPSO的航行方式也不盡相同，分為自航式和被拖航式；就作業(yè)工況而言，可以分為作業(yè)工況、遷徙拖航工況、避風(fēng)自存工況。因此，片面狹義地將FPSO定義為固定設(shè)施或者船舶不夠與時(shí)俱進(jìn)，是不科學(xué)的，自然產(chǎn)生爭(zhēng)議。二是各部門頒布的規(guī)則分工不夠明確，界限不夠清晰。以國(guó)家安監(jiān)總局海油安辦頒布的《FPSO安全規(guī)則2010》以及中國(guó)海事局頒布的《浮式裝置安全規(guī)則》為例，二者對(duì)FPSO船體結(jié)構(gòu)的浮性穩(wěn)性、系泊、油氣水處理、通信助航、防污染等均有要求，檢驗(yàn)的重復(fù)性很強(qiáng)，分工不夠明確， 例如按照國(guó)家安監(jiān)總局海油安辦的“安全規(guī)則”、國(guó)家海洋局的“條例”及海事局的“浮式安全規(guī)則”，F(xiàn)PSO均需要進(jìn)行防治污染方面的環(huán)境保護(hù)的檢查，特別是“浮式安全規(guī)則”要求FPSO每5年進(jìn)塢檢驗(yàn)，對(duì)FPSO來(lái)講更是不太現(xiàn)實(shí)。而檢驗(yàn)費(fèi)用也給生產(chǎn)者帶來(lái)不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使得作業(yè)者產(chǎn)生消極抵抗的態(tài)度，也是產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)的重要原因。

世界各沿岸國(guó)、船旗國(guó)政府對(duì)FPSO的監(jiān)管

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底全球已投入運(yùn)營(yíng)和可以提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)的FPSO共計(jì)187座，占海上浮式裝置的70%，主要分布在巴西、中國(guó)、墨西哥灣、北海、澳大利亞，以及西非的尼日利亞、安哥拉等國(guó)，數(shù)量分別為37、17、17、16、15、14座。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的海洋石油工業(yè)起步晚，結(jié)合我國(guó)國(guó)情并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，是少走彎路而解決爭(zhēng)議的有效辦法。

巴西FPSO的主要主管機(jī)構(gòu)有ANP、DCP兩 大 部 門。1997年8月6日，巴西聯(lián)邦政府通過(guò)9478號(hào)法律條文明確規(guī)定：隸屬于巴西礦產(chǎn)能源部的ANP負(fù)責(zé)天然氣、石油生產(chǎn)和開采的審批；DCP負(fù)責(zé)船舶交通以及巴西水域包括海上浮式裝置（包括固定和移動(dòng)）的設(shè)施監(jiān)管，并頒布了Maritime Authority Standards。該規(guī)則將FPSO和固定平臺(tái)納入監(jiān)管范圍。

英國(guó)的近海油氣開發(fā)主管機(jī)構(gòu)有HSE、Maritime & Coastguard Agency、DTI三個(gè)部門。HSE側(cè)重對(duì)人為引起的環(huán)境健康與安全的監(jiān)管，隸屬于Oil and Gas Directorate的DTI負(fù)責(zé)油氣礦產(chǎn)資源的規(guī)劃和開發(fā)，油氣資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備等宏觀方面的管理，Maritime &Coastguard Agency負(fù)責(zé)包括航運(yùn)海事在內(nèi)的所有領(lǐng)海離岸區(qū)域的監(jiān)管，其下細(xì)分四個(gè)獨(dú)立的部門：武裝部、檢查與調(diào)查部、海岸防衛(wèi)隊(duì)、防污染部。

挪威的近海油氣開發(fā)的組要主管機(jī)構(gòu)有NPD、NMD兩個(gè)部門。NPD負(fù)責(zé)油氣的開采規(guī)劃，防止濫采濫盜，確保資源開采的安全和適度。NMD不僅負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的航運(yùn)海事的監(jiān)管，而且負(fù)責(zé)領(lǐng)海的油氣開采活動(dòng)的監(jiān)管，頒布了《NMD Regulations for Mobile Offshore Units, 1999》。 其 明 確 將FSOs/FPSOs/FDPSOs以及生活支持平臺(tái)，鉆井平臺(tái)、測(cè)井平臺(tái)等定義為MOUs,并需要按照挪威海事局的法規(guī)登記注冊(cè)。NMD細(xì)分為MOU部和船部，MOU部對(duì)海上設(shè)施包括設(shè)計(jì)圖紙?jiān)趦?nèi)的資料審核完畢后，將信息轉(zhuǎn)移給船部進(jìn)行登記注冊(cè)。

澳大利亞對(duì)FPSO的主管機(jī)關(guān)為運(yùn)輸安全辦公室(Office of Transport Security)和Offshore Petroleum Safety Authority(NOPSA)。澳大利亞聯(lián)邦(UNCLOS)于2003年起草了海事交通安全法；該法于次年重新修訂升級(jí)為海事交通與海上設(shè)施安全法（MTOFSA:marine transport and offshore facilities security Act）， 明 確 將FPSO、FSU納為交通局管理。

利比亞、巴哈馬等國(guó)家也將浮動(dòng)平臺(tái)納入到海事管理，這些國(guó)家對(duì)FPSO的監(jiān)管多以IMO公約為依據(jù)。如利比亞2012年6月第MAN-04號(hào)關(guān)于最低配員的海事通告中，將FPSO劃分為MOUs裝置。

海洋油氣工程起步最早的美國(guó)，其近海油氣開發(fā)的主管機(jī)構(gòu)有MMS和USCG兩大部門。MMS隸屬于美國(guó)內(nèi)政部DOI，負(fù)責(zé)國(guó)家近海大陸架上的油氣及其他礦產(chǎn)有計(jì)劃的開發(fā)、開采和審批；USCG隸屬于美國(guó)國(guó)土安全部DHS，負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)、海事航運(yùn)安全、海洋漁業(yè)、保護(hù)領(lǐng)海大陸架上的海洋礦產(chǎn)的合法開采。這兩個(gè)部門均負(fù)責(zé)海上浮式裝置的監(jiān)管，但職能不同，分工不同。雖然根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦法典》規(guī)定，浮動(dòng)式平臺(tái)屬于船舶，應(yīng)遵守美國(guó)有關(guān)船舶的相關(guān)規(guī)定。但美國(guó)也曾經(jīng)出現(xiàn)類似我國(guó)的爭(zhēng)議問(wèn)題，為了劃清兩個(gè)部門的管理界限和責(zé)任，兩個(gè)部門分別先后達(dá)成備忘錄MMS/USCG MOA:OCS-01 on Mobile Offshore Drilling Units, effective 30 September 2004 & MMS/USCG MOA: OCS-04 on Floating Offshore Facilities, effective 28 February 2008。對(duì)于FPSO管理的責(zé)任分工，MMS/USCG MOA:OCS-04備忘中非常詳盡，可以總結(jié)為三點(diǎn)：有關(guān)上模組塊油氣水處理部分（包含海底立管）由MMS負(fù)責(zé)；有關(guān)主船體（生活樓包括在內(nèi)）、舾裝，原油外輸由USCG負(fù)責(zé)；對(duì)于單點(diǎn)系泊部分由雙方聯(lián)合負(fù)責(zé)，MMS負(fù)主導(dǎo)責(zé)任。

總結(jié)上述發(fā)達(dá)國(guó)家的管理特點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)PSO均由類似能源局及海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合管理；FPSO無(wú)論是作為船舶還是海上設(shè)施均由海岸警衛(wèi)隊(duì)登記掛旗管理。

世界海事公約對(duì)FPSO的相關(guān)要求

IMO組織也意識(shí)到船舶與FPSO工況間的差異巨大，并多次組織各締約國(guó)召開會(huì)議，針對(duì)FPSO的特殊工況對(duì)公約進(jìn)行修正，近年來(lái)頒布的決議通函如下：

A.863（20)號(hào)決議:近海供應(yīng)船貨物與人員運(yùn)輸安全操作規(guī)則(OSV規(guī)則)MEPC/Circ.406：GUIDELINES FOR APPLICATION O F M A R P O L A N N E X I REQUIREMENTS TO FPSOs AND FSUs。

MEPC.139（53）決議:經(jīng)修訂的MARPOL附則I要求對(duì)浮式采油、儲(chǔ)油和卸油裝置（FPSO）以及浮式儲(chǔ)存裝置（FSU）的應(yīng)用指南。

MEPC.142(54)決議:經(jīng)修訂的MARPOL附則I要求對(duì)浮式采油、儲(chǔ)油和卸油裝置（FPSO）。

以及浮式儲(chǔ)存裝置（FSU）的應(yīng)用導(dǎo)則（MEPC.139(53)決議）修正案。

MEPC.186（59)決 議：關(guān) 于STS過(guò)駁要求。

MEPC.195（61）決議：2010年船舶防污底系統(tǒng)檢驗(yàn)和發(fā)證指南。

MEPC.207(62)決議：最大程度減少入侵水生物種轉(zhuǎn)移的船舶生物污垢控制和管理指南。

MEPC.208(62)決議：船舶防污底系統(tǒng)檢查指南。

《2009年香港國(guó)際安全與環(huán)境無(wú)害化拆船公約》。

MSC-MEPC.2/Circ.9:G U I D A N C E F O R T H E APPLICATION OF SAFETY, S ECURITYANENVIRONMENT ALPROTECTION PROVISIONS TO FPSOs AND FSUs。

其中最新的MSC-MEPC.2/Circ.9統(tǒng)一決議通告如下：沿岸國(guó)和船旗國(guó)應(yīng)該聯(lián)合檢查確保FPSO在證書體系、檢驗(yàn)、搜查救援、事故調(diào)查、及油污應(yīng)急反應(yīng)、海難應(yīng)急救援反應(yīng)等方面滿足海安會(huì)和海環(huán)會(huì)相關(guān)公約要求。對(duì)在系泊作業(yè)位置的FPSO，SOLAS、載重線、STCW不做強(qiáng)制要求，但MARPOL公約尤其是附則I的MEPC139(53)防油污決議必須滿足。對(duì)于可解脫式及自航式FPSO需滿足SOLAS、MARPOL、ISM CODE、載重線及STCW等公約要求。對(duì)于現(xiàn)SOLAS公約中不適應(yīng)FPSO特性的條款，建議采用MODU CODE規(guī)則。對(duì)于自航式FPSO在解列后離開系泊作業(yè)位置的工況下必須懸掛船旗國(guó)國(guó)旗而非沿岸國(guó)國(guó)旗并滿足 SOLAS、MARPOL、ISM CODE、載重線及STCW等公約要求。對(duì)于無(wú)線電操作、救生消防操作等涉及海事公約要求的人員培訓(xùn)需要滿足海事公約的要求。另外，F(xiàn)PSO與穿梭油輪及輔助支持船的過(guò)駁交叉作業(yè)時(shí)需要按照MSC/Circ1111決議要求，執(zhí)行SOLAS XI-2、ISPS CODE人員安保的公約要求。作業(yè)者需要根據(jù)FPSO的具體特殊工況，按照MARPOL、ISM CODE公約要求擬定出系泊失效、溢油、井噴等情況下的應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃。對(duì)油氣水處理系統(tǒng)操作人員的培訓(xùn)建議采納OCIMF、OGP、HSE、API 75等組織要求。

總結(jié)IMO 公約的特點(diǎn)，可以看出，國(guó)際海事組織對(duì)FPSO 越來(lái)越重視，對(duì)FPSO 的分類定義更加科學(xué)詳盡，頒布的決議越來(lái)越密集嚴(yán)格； FPSO 不納入IMO管理體系有違IMO 準(zhǔn)則的締約國(guó)義務(wù)。

港口國(guó)政府間合作組織對(duì)FPSO的監(jiān)管

近年來(lái)，IMO公約對(duì)FPSO不斷修正，國(guó)際港口國(guó)檢查及其合作組織對(duì)FPSO的監(jiān)管力度也持續(xù)加大，下表是近年來(lái)東京備忘錄年度報(bào)告對(duì)FPSO等在內(nèi)的浮式裝置的報(bào)告。

年份 被抽查座次 嚴(yán)重缺陷（項(xiàng)）一般缺陷（項(xiàng)） 備注2008年 6 4 28 2009年 5 5 26 2010年 11 5 26 2011年 4 1座被扣留2012年 5 4 30 2013年 3 2 29

爭(zhēng)議解決建議

首先，對(duì)FPSO進(jìn)行科學(xué)定義,并納入登記制度。建議根據(jù)FPSO的系泊方式以及航行方式等具體的工況特性，結(jié)合上述發(fā)達(dá)國(guó)家沿岸國(guó)主管機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分門別類的細(xì)化，對(duì)于不同種類的FPSO制定行之有效、操作性強(qiáng)的規(guī)則、規(guī)范和登記管理辦法。將FPSO納入海事局的登記管理制度，是對(duì)FPSO進(jìn)行監(jiān)管而防止人命和環(huán)境污染危害最有效途徑，是對(duì)FPSO海事主權(quán)的有效保障，尤其是在發(fā)生海上船舶碰撞等海事海難事故后。

其次，劃清楚河漢界，明確責(zé)任，實(shí)施聯(lián)合管理。國(guó)家安監(jiān)總局對(duì)于企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督自然勝過(guò)中國(guó)海事局，而對(duì)于海上遇險(xiǎn)、溢油等海難事故的應(yīng)急預(yù)案救援等海事領(lǐng)域，海事局經(jīng)驗(yàn)豐富、資源充足?？梢詤⒄彰绹?guó)、挪威等國(guó)做法，兩部門劃清責(zé)任界限，實(shí)施聯(lián)合管理。建議由國(guó)家安監(jiān)總局海油安辦對(duì)FPSOs的勘探、生產(chǎn)、開采的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，而主船體的建造、試航、拖航、自航、過(guò)駁作業(yè)、防污染等則由海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。對(duì)于海上遇險(xiǎn)搜救, 主要由中國(guó)海上搜救中心承擔(dān)海上搜救的協(xié)調(diào)。

同時(shí)，針對(duì)FPSO的特性，制定行之有效、操作性強(qiáng)的規(guī)則規(guī)范。目前，海事局關(guān)于FPSO最新的規(guī)則已經(jīng)于1992年頒布，距今已有20多年，嚴(yán)重滯后于FPSO的進(jìn)展，如塢內(nèi)檢驗(yàn)要求、輪機(jī)循環(huán)檢驗(yàn)、防止油污染等方面，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)FPSO的特點(diǎn)對(duì)規(guī)則進(jìn)行更新，制定行之有效、操作性強(qiáng)的規(guī)則規(guī)范。建議：

1、根據(jù)FPSO長(zhǎng)期不進(jìn)塢特點(diǎn)，可以實(shí)施水下檢驗(yàn)代替塢內(nèi)檢驗(yàn)，保證船體及單點(diǎn)系泊的腐蝕余量強(qiáng)度，實(shí)施輪機(jī)循環(huán)檢驗(yàn)替代特檢驗(yàn)，但規(guī)則需要完善細(xì)化。

2、完善海上溢油、單點(diǎn)失效等應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃。FPSO在發(fā)生單點(diǎn)失效“脫韁”后，井噴海上溢油的救援、搜救十分重要，但目前規(guī)則要求空白，亟待完善。

3、海上設(shè)施救生設(shè)備、無(wú)線電通信、機(jī)艙輪機(jī)員、油氣處理系統(tǒng)的人員資格培訓(xùn)認(rèn)證：因FPSO上工作人沒(méi)有按照STCW公約體系進(jìn)行培訓(xùn)，上述涉及不同職業(yè)、專業(yè)的人員培訓(xùn)是規(guī)則需要完善的地方。

4、新型的浮式裝置的規(guī)則制定。近年來(lái)，F(xiàn)PSO衍變出的派生 型 如FLNG、FSRU、FLPG、FGTL、FDPSO、TLP/SPAR 等新型浮式裝置，目前在該方面的規(guī)則為空白，亟待跟蹤和跟進(jìn)。

5、建立事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。海上石油工程是高附加值、高危險(xiǎn)行業(yè)，凝聚著包括經(jīng)驗(yàn)、科技創(chuàng)興、規(guī)則規(guī)范等諸多方面的事宜，而做好事故統(tǒng)計(jì)，是少犯錯(cuò)誤、少走彎路的重要途徑。目前國(guó)外諸如英國(guó)的OGP組織、HSE組織，挪威的DNV船級(jí)社于上個(gè)世紀(jì)即已經(jīng)對(duì)包括船舶、海洋工程的事故進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，形成詳盡的數(shù)據(jù)庫(kù)。目前我國(guó)仍處于空白，有待完善。