謝慶裕

面對(duì)企業(yè)多項(xiàng)污染物超標(biāo)，同時(shí)適用數(shù)種行政處罰和強(qiáng)制措施的情況下，環(huán)保部門(mén)是否要窮盡新環(huán)保法及其配套辦法規(guī)定的所有手段？如何操作才能既盡職、又免責(zé)？

“有牙還需真咬”，史上最嚴(yán)新環(huán)保法實(shí)施大半年，這部被譽(yù)為“長(zhǎng)牙齒”的法律推行以來(lái)討論的聲音一直不斷。如何進(jìn)一步規(guī)范明確自由裁量權(quán)的使用、理順新法實(shí)施中與司法部門(mén)的配合、彌補(bǔ)新法與現(xiàn)行環(huán)保條文銜接中的漏洞，將成為新環(huán)保法對(duì)污染行為實(shí)施“真咬”的關(guān)鍵。

湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)呂忠梅在接受媒體采訪時(shí)表示，新環(huán)保法被定位為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，具有基礎(chǔ)性地位，主要是建立全局性、原則性的制度體系。從這個(gè)意義上，應(yīng)該有制度將新環(huán)保法的原則性規(guī)定，根據(jù)各類(lèi)環(huán)境違法問(wèn)題和各地情況進(jìn)行具體化。

“長(zhǎng)了‘牙齒的新環(huán)保法，如果不配套‘手腳，其可行性就會(huì)變差?！?呂忠梅說(shuō)。

自由裁量權(quán)過(guò)大，執(zhí)法存風(fēng)險(xiǎn)

“罰太少，沒(méi)有震懾力。罰太多了，又可能被企業(yè)投訴濫罰，甚至引起訴訟?！蹦车胤江h(huán)保局執(zhí)法人員訴苦，在新環(huán)保法中同時(shí)也加大了對(duì)環(huán)保部門(mén)的問(wèn)責(zé)力度，執(zhí)法過(guò)程中也會(huì)更謹(jǐn)慎。但新環(huán)保法一些條款自由裁量權(quán)過(guò)大、過(guò)寬，也在執(zhí)行中帶來(lái)困惑。

如珠海市環(huán)保局一名環(huán)保執(zhí)法人員指出，新環(huán)保法的配套辦法對(duì)于某些環(huán)境違法行為的查處，可以交叉適用。例如，對(duì)于超標(biāo)排放含重金屬等有毒有害物質(zhì)的違法行為、私設(shè)暗管或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施的違法行為，可以同時(shí)適用按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等措施，而面對(duì)這類(lèi)違法行為是否要窮盡新環(huán)保法的配套辦法規(guī)定的所有措施？作為執(zhí)法部門(mén)如何判斷應(yīng)采取哪一種措施才能達(dá)到實(shí)際的查處效果，做到盡職免責(zé)，建議國(guó)家考慮出具相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)予以明確。

環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）中對(duì)可實(shí)施查封、扣押和應(yīng)當(dāng)立即實(shí)施查封、扣押的6種情形予以了明確，規(guī)定了實(shí)施程序，細(xì)化了原條文，但嚴(yán)重污染和一般污染未相對(duì)嚴(yán)格區(qū)分，可以用與應(yīng)當(dāng)用也未明確。“查封、扣押權(quán)是一把雙刃劍，一方面賦予環(huán)保部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，另一方面也對(duì)失職明確予以規(guī)定，要追究相關(guān)人員的責(zé)任，但關(guān)鍵是條文中的使用條件也模糊，盡職失職界限不明確，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大?！?/p>

有基層執(zhí)法人員指出，原條文的本意是希望具體問(wèn)題具體分析，賦予環(huán)保部門(mén)自由裁量權(quán)，加大基層執(zhí)法的靈活性，但作為基層執(zhí)法，自由裁量權(quán)模糊就等于可能面臨追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，寧可從上到下的統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，便于操作，避免追責(zé)，因此對(duì)于此條款的適用條件還需進(jìn)一步細(xì)化明確。

而今年7月1日起實(shí)施的新《廣東省環(huán)保條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新條例”）雖然結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)新環(huán)保法的若干規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。但新條例中涉及的自由裁量權(quán)在實(shí)際操作中如何拿捏，已引起了環(huán)保部門(mén)關(guān)注。如按日計(jì)罰中包含“法律法規(guī)規(guī)定的其他行為”。這里面的其他行為是指哪些行為，就存在環(huán)保部門(mén)執(zhí)法中的自由裁量權(quán)問(wèn)題，或者需要人大出臺(tái)細(xì)則解釋。又如“重點(diǎn)排污單位不公開(kāi)或者不如實(shí)公開(kāi)環(huán)境信息的”也可以實(shí)施按日計(jì)罰，這里面多長(zhǎng)時(shí)間不公開(kāi)才屬于按日計(jì)罰范疇，整改時(shí)間是否納入等等，都需要進(jìn)一步解釋。

據(jù)省環(huán)境保護(hù)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在新《條例》實(shí)施過(guò)程中，將修訂完善環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。同時(shí)加強(qiáng)新環(huán)保法和新條例的配套立法，積極推進(jìn)飲用水源保護(hù)、大氣和固體廢物污染防治等地方性法規(guī)的修訂工作，完善配套政策措施。省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于<廣東省環(huán)境保護(hù)條例>的環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)》今年7月已公開(kāi)征求意見(jiàn)，該《標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)多種違法行為的具體違法事實(shí)與情節(jié)相對(duì)應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了細(xì)化。

司法銜接有待進(jìn)一步理順

“我們查封了企業(yè)的違法排污設(shè)備，后來(lái)發(fā)現(xiàn)封條被撕毀，報(bào)警想讓警察介入，但警方認(rèn)為由于沒(méi)有拍到撕封條的錄像而無(wú)法辦理。”東莞市環(huán)監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴筆者這一令人無(wú)奈的經(jīng)歷。中山市環(huán)保局也建議，環(huán)保部或省環(huán)保廳與公安機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)就查封后擅自撕毀封條、變更查封狀態(tài)等問(wèn)題出臺(tái)規(guī)范性文件，督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)跟進(jìn)處理。

珠海等地方環(huán)監(jiān)局人士則反映，在“兩法銜接”的實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)測(cè)報(bào)告的認(rèn)可以及涉及固體廢物的認(rèn)定工作耗時(shí)較長(zhǎng)，較難滿足公安部門(mén)的時(shí)限要求，也難以及時(shí)控制環(huán)境違法責(zé)任人。建議簡(jiǎn)化、優(yōu)化相關(guān)流程。“危廢鑒定機(jī)構(gòu)全省只有3家，一來(lái)一回就耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，而法律規(guī)定拘留一個(gè)月就要放人。如果超標(biāo)3倍以上還要送省里具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)認(rèn)可后，才能通知公安去抓人，企業(yè)往往都已經(jīng)跑了?！?/p>

新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門(mén)查封扣押，移送公安進(jìn)行行政拘留等權(quán)利。但當(dāng)遭遇暴力抗法、或者移送環(huán)境污染犯罪時(shí)，與公安等司法部門(mén)如何更緊密的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，仍是環(huán)保執(zhí)法人員的普遍期盼。

深圳市環(huán)保部門(mén)反映，其作出的環(huán)境處罰決定通常都要求違法企業(yè)立即停止違法行為或者拆除違法生產(chǎn)工序等，但個(gè)別企業(yè)往往繳納罰款后并不停止違法行為，導(dǎo)致污染繼續(xù)發(fā)生。針對(duì)這種情況，環(huán)保部門(mén)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但是法院對(duì)“停止違法行為”或“停止違法項(xiàng)目的運(yùn)行使用”的強(qiáng)制執(zhí)行不予支持，抑制了環(huán)保部門(mén)執(zhí)法的積極性，同時(shí)也降低了法律的權(quán)威性和環(huán)保部門(mén)的公信力。

去年以來(lái)，佛山設(shè)立的“環(huán)保警察”成為環(huán)保與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的創(chuàng)新亮點(diǎn)，引起廣泛關(guān)注。但佛山市環(huán)保部門(mén)人員坦言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，目前的“環(huán)保警察”還是要打上引號(hào)，這是因?yàn)槠溥€不是真正意義上的一個(gè)獨(dú)立警種， “人員是在原有公安經(jīng)偵支隊(duì)的人力配置中，抽調(diào)組成?？梢哉f(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)重視是目前‘環(huán)保警察能夠運(yùn)行的最重要的組織保障?！?/p>

“但是，如果在行政的推動(dòng)恢復(fù)常態(tài)之后，人力是否還調(diào)動(dòng)得起來(lái)，機(jī)制是否還一如既往的順暢，還有待長(zhǎng)遠(yuǎn)觀察，應(yīng)考慮建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制”，該人士指出。據(jù)悉，河北“環(huán)保警察”就是專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境偵查案件工作，人員常駐環(huán)保局，隨時(shí)接受環(huán)保部門(mén)調(diào)遣。

廣東省環(huán)保社會(huì)監(jiān)督員、廣東三環(huán)匯華律師事務(wù)所律師程躍華表示，作為一項(xiàng)新生事物，“環(huán)保警察”需要在實(shí)踐中不斷磨合，“寧可放慢一點(diǎn)，也要做好一點(diǎn)，貴在堅(jiān)持不懈，防止半途而廢”。環(huán)保部門(mén)和公安部門(mén)都要加強(qiáng)溝通和培訓(xùn)。

程躍華說(shuō)，例如執(zhí)法全程錄像符合刑事訴訟法的證據(jù)鏈要求，以往只習(xí)慣于拍照取證的環(huán)保監(jiān)察人員就要學(xué)習(xí)，可以邀請(qǐng)公檢法系統(tǒng)的專(zhuān)家對(duì)一些典型案件進(jìn)行詳細(xì)解讀，提升環(huán)保監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)及法律水平。而在污染程度的取證方面，“環(huán)保警察”則需要向環(huán)保部門(mén)“取經(jīng)”。

近日，肇慶市也在環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)上制定了相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)。如在市各級(jí)環(huán)委會(huì)的框架下，建立由政府牽頭、富有環(huán)保監(jiān)管責(zé)任的20個(gè)部門(mén)為成員參與的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作會(huì)議制度。日常建立聯(lián)絡(luò)員制度，負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)部門(mén)確立1到2名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)環(huán)保執(zhí)法日常事務(wù)聯(lián)絡(luò)工作，原則上每季度召開(kāi)1次聯(lián)絡(luò)員會(huì)議。在市公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查支隊(duì)成立“環(huán)保警察”的基礎(chǔ)上，各縣（市、區(qū)）公安部門(mén)各指定2名骨干力量協(xié)助環(huán)保工作聯(lián)絡(luò)室工作，負(fù)責(zé)與環(huán)境部門(mén)聯(lián)系、溝通與移交案件工作。

事實(shí)上，法律機(jī)制與政策條文并不缺乏，關(guān)鍵在于如何貫徹落實(shí)。例如，為了解決行政執(zhí)法與刑事司法在打擊環(huán)境污染過(guò)程中職責(zé)不明確，信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，省高級(jí)人民法院、省人民檢察院、省環(huán)境保護(hù)廳、省公安廳今年初聯(lián)合制定并印發(fā)《關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》規(guī)定，當(dāng)環(huán)保部門(mén)在執(zhí)法檢查，依法實(shí)施排污設(shè)施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施時(shí)，如遇暴力阻撓或者對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行恐嚇等情況，公安與環(huán)保部門(mén)應(yīng)互相配合開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。而當(dāng)公安部門(mén)在偵查時(shí)需要環(huán)保部門(mén)配合取證、監(jiān)測(cè)、評(píng)估污染損失的情況時(shí)，環(huán)保部門(mén)也應(yīng)積極配合。

對(duì)無(wú)牌無(wú)證、個(gè)體工商戶

存執(zhí)法尷尬

廣東民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，小微企業(yè)以及個(gè)體工商戶眾多，一些無(wú)牌無(wú)證，個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶沒(méi)有排污證、沒(méi)有辦環(huán)保手續(xù)，卻是超標(biāo)排放、偷排污染的“常客”。新環(huán)保法實(shí)施后，如何對(duì)其監(jiān)管處罰，在各地的執(zhí)法實(shí)踐中，也有不少有待明晰的地方。

“無(wú)牌無(wú)證沒(méi)有法定代表人，在當(dāng)事人不配合的情況下，難以確定違法主體；或今天是張三承認(rèn)了是違法主體，第二天張三反口了，說(shuō)是李四才是違法主體?！睎|莞市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在這種情況下，環(huán)保執(zhí)法人員只能找到房東來(lái)作見(jiàn)證，查封污染設(shè)備。該局透露，在采用查封扣押的執(zhí)法手段中，一半以上都是無(wú)牌無(wú)證的電鍍企業(yè)。

此外，執(zhí)法過(guò)程中，小型作坊經(jīng)營(yíng)者頻繁更換。當(dāng)小型作坊遇到環(huán)保部門(mén)立案調(diào)查，事后會(huì)馬上去辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)者的變更手續(xù)。當(dāng)查封時(shí)，該作坊經(jīng)營(yíng)者與調(diào)查時(shí)不相符，故未能進(jìn)行查封處理。由此導(dǎo)致這些小型作坊又再次死灰復(fù)燃，繼續(xù)違法生產(chǎn)。

有地方環(huán)保部門(mén)則建議，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人“躲貓貓”的情況，如由于現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人不出現(xiàn)導(dǎo)致難以制作執(zhí)法筆錄和查封決定書(shū)等文書(shū)，導(dǎo)致查封難的，一是建議環(huán)保部門(mén)可先行查封，研究新增“接受調(diào)查通知書(shū)”等文書(shū)要求經(jīng)營(yíng)者到環(huán)保部門(mén)接受調(diào)查等后續(xù)跟辦措施，以及時(shí)停止現(xiàn)場(chǎng)違法排污行為；二是建議與公安部門(mén)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)者不出現(xiàn)的情況由公安部門(mén)通過(guò)詢問(wèn)工作人員等手段調(diào)出經(jīng)營(yíng)者戶籍人口信息，由環(huán)保部門(mén)制作執(zhí)法筆錄，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。

“新環(huán)保法還規(guī)定，企、事業(yè)單位未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的，可以拘留。而同樣沒(méi)有排污許可證的個(gè)體工商戶，從事相近或相同的生產(chǎn)，卻不受排污許可證約束，可能無(wú)須承擔(dān)同等的法律責(zé)任?！苯T(mén)市環(huán)保局一位負(fù)責(zé)人表示道。

據(jù)了解，即使是有牌的個(gè)體工商戶，隨著商事登記制度改革的推進(jìn)，環(huán)保審批已經(jīng)從工商登記前置調(diào)到后置，也就是說(shuō)，以往要經(jīng)過(guò)環(huán)保登記或者環(huán)評(píng)審批才能夠拿到工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，現(xiàn)在都已經(jīng)取消這些前置條件。這導(dǎo)致在珠三角不少城市，拿到工商登記后就沒(méi)有辦環(huán)保手續(xù)的企業(yè)有所增多， 一些工商登記為個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶的企業(yè)，實(shí)則進(jìn)行加工等存在污染物排放工序的情況也有所增加。

而根據(jù)現(xiàn)行排污許可證的規(guī)定，個(gè)體工商戶并不需要領(lǐng)排污許可證，環(huán)保部門(mén)也沒(méi)有給個(gè)體工商戶發(fā)排污許可證。而新環(huán)保法規(guī)定，實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。對(duì)此，大量個(gè)體工商戶的無(wú)證排污尚未能按新環(huán)保法進(jìn)行有效監(jiān)管查處。即使按未驗(yàn)先投來(lái)處罰，個(gè)體工商戶也毋需進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收，通過(guò)了環(huán)保驗(yàn)收才能申領(lǐng)的排污證，這些個(gè)體工商戶自然也不可能領(lǐng)，未驗(yàn)先投無(wú)從罰起。