林慧

【摘要】美國通過國家洪水保險計劃，將洪水保險作為國家管理洪泛區(qū)的重要手段，通過立法保障，在全國推行強制性洪水保險體制，取得了良好的效果。本文先對對美國國家洪水保險計劃的創(chuàng)建背景、主要內(nèi)容及重要演變進行簡單的闡述，然后結(jié)合我國地震的情況，得出一些地震保險的啟示。

【關(guān)鍵詞】洪水保險;地震保險

美國國家洪水保險計劃概要

美國國家洪水保險計劃的宗旨是通過保險機制補償洪水災(zāi)害損失;通過對各州和各社區(qū)的洪泛區(qū)管理，降低洪水災(zāi)害的風險和損失;減少政府在洪水風險管理和救援方面的支出。

一、美國國家洪水保險計劃創(chuàng)建的背景

美國國家洪水保險計劃的創(chuàng)建，經(jīng)歷了長達半個多世紀的探索：

1、十九世紀末二十世紀初，隨著美國社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會洪水災(zāi)害保障需求的日益增長，美國商業(yè)保險公司開始向大眾提供洪水災(zāi)害保險。由于當時洪泛區(qū)中常駐人口尚少，洪水災(zāi)害的損失賠付數(shù)額較低，洪水災(zāi)害損失的賠償并不影響商業(yè)保險公司的正常運營。

2、二十世紀二十年代后期，人口覆蓋率的不斷提高，大型洪水災(zāi)害給美國一些商業(yè)保險公司帶來災(zāi)難性的損失，甚至導致了一些保險公司的破產(chǎn)。保險業(yè)逐漸認識到由于洪水災(zāi)害的地域性等特點，洪水保險很難盈利。于是商業(yè)保險公司不再提供洪水保險，僅僅受理汽車和活動房屋的洪水保險。保險市場上洪水保險的缺失持續(xù)了幾十年，遭受洪水侵襲的人們只能從慈善機構(gòu)和政府獲得一些救助。

3、五十年代后，人們對洪水風險管理的認識更加深入，認識到政府興建防洪工程和災(zāi)后提供財政援助的防洪方法，有如下問題：

第一，政府的救助基金只用于洪泛區(qū)的受災(zāi)居民，但資金來源于全國范圍所征收的稅金。

第二，政府投入了大量資金興建防洪工程，但是洪泛區(qū)損失卻在逐年遞增。原因是洪泛區(qū)低廉的地價和政府防洪工程的興建，導致開發(fā)商在洪泛區(qū)更大規(guī)模的開發(fā)。

第三，數(shù)額巨大的災(zāi)后救助資金仍不能滿足災(zāi)民的需要。洪泛區(qū)土地不合理的開發(fā)與利用，加大了洪水災(zāi)害的損失程度，加重了美國政府救災(zāi)費用的負擔。

地理學家Aldrde.J.Gray認為減少洪水損失并不僅僅是洪水治理的問題，而是土地開發(fā)規(guī)劃的問題，首次提出了洪泛區(qū)管理的概念。于是從上世紀六十年代開始，美國國家及各地區(qū)政府開始了建立國家洪水保險的種種嘗試，最終在1968年，美國國會通過《全國洪水保險法》，次年制定出了《國家洪水保險計劃法》，建立起國家洪水保險基金，并開始實施國家洪水保險計劃（NFIP）。

二、美國國家洪水保險計劃的主要內(nèi)容

美國國家洪水保險計劃的重要原則是讓人們自行承擔他們地點選擇的成本，減少全國納稅人的負擔。美國國家洪水保險計劃包括緊密聯(lián)結(jié)的三個部分內(nèi)容：提供洪水保險、推行洪泛區(qū)管理規(guī)則、繪制洪水保險費等級地圖。

參加國家洪水保險計劃是以社區(qū)而不是個人為單位的，因為個人不能規(guī)范建筑業(yè)，并決定社區(qū)建設(shè)需要考慮的諸多問題，只有整個社區(qū)充分采取減災(zāi)措施，才能減少損失，從而減少保費。另外，聯(lián)邦保險管理局（FIA）為刺激各社區(qū)采取更多的措施防洪，還制定了社區(qū)等級計劃。對該計劃認可的努力，給予降低保費的鼓勵。

洪泛區(qū)管理規(guī)則是指社區(qū)為了減少將來的洪災(zāi)損失而制定的全面的預(yù)防措施，包括：分區(qū)、建筑要求、和針對某些特定目標的洪泛區(qū)管理規(guī)則。

為了確定保險費率，需要對各社區(qū)逐一進行詳細的洪水風險研究，確定洪泛區(qū)范圍，并對洪泛區(qū)進行風險評估。洪水保險費等級地圖是美國緊急情況管理局所使用的專門用來描述某個社區(qū)中特定洪水洪水風險區(qū)及應(yīng)用于該社區(qū)的洪水風險保險費分區(qū)的官方地圖。社區(qū)地圖是由美國陸軍工程師團繪制的，將一百年一遇的洪水（每年都有1%的可能性被水淹沒）作為基準洪水。

三、美國洪水保險計劃的兩個重要轉(zhuǎn)變

美國國家洪水保險計劃在1968年以立法的形式確立下來后，在實施過程中遇到很多問題和困難，國家洪水保險計劃根據(jù)現(xiàn)實需要不斷調(diào)整。

（一）、1981年，F(xiàn)IA開始謀求重新發(fā)揮私營保險公司在NFIP中的作用。經(jīng)過與幾家大的保險公司和保險業(yè)協(xié)會代表的艱苦談判，提出writeYourw0ne（rWY0）計

劃。1983年8月，F(xiàn)AI向私營保險公司發(fā)出參加WYO計劃的邀請，至1986年10月，已有200多家私營保險公司與FIA簽約向社會提供洪水保險服務(wù)。依據(jù)此商業(yè)保險機構(gòu)或經(jīng)紀人與FIA簽訂洪水保險的代理合同，經(jīng)授權(quán)后可出售簽發(fā)洪水保險，并在其出售的保單上簽署其公司的名字。私營保險公司將售出的洪水保單和保費收入全部直接轉(zhuǎn)交FIA，由FIA統(tǒng)一管理使用。FIA按保單數(shù)量向私營保險公司支付傭金，各私營保險公司再將傭金的一定比例支付給其公司的代理人或提供信息的中介機構(gòu)。聯(lián)邦政府承擔這些公司提供承保及理賠服務(wù)的成本費用。

（二）、美國國家洪水保險計劃經(jīng)歷了從自愿性保險到強制性保險的轉(zhuǎn)變，1968年的洪水保險法實施之后，在最初推行的幾年間困難重重。由于計劃是自愿性的，并且短期內(nèi)要增加居民的負擔，許多社區(qū)對于參加洪水保險計劃積極性不高。盡管政府對洪水保險進行了補貼等優(yōu)惠，房屋財產(chǎn)投保金額每100美元僅需25美分，在計劃實施的頭一年，全國僅有4個社區(qū)有條件參加保險，總共只售出20份保險單。1972年美國發(fā)生在美國東部的艾格尼斯咫風造成了巨大的損失，政府救援支出激增。調(diào)查表明當時加入國家洪水保險計劃的社區(qū)非常少，全國只有近10萬份有效的洪水保單。同年熱帶風暴AgneS襲擊美國東海岸，引發(fā)洪水泛濫，加入了國家洪水保險計劃的社區(qū)比例同樣非常之低。為了加強國家洪水保險計劃的推進力度，1973年12月，美國國會通過《洪水災(zāi)害防御法》，該法規(guī)定如果洪泛區(qū)內(nèi)社區(qū)在1975年7月1日之前或者被確認為洪泛區(qū)1年內(nèi)沒有參加了國家洪水保險計劃，禁止聯(lián)邦機構(gòu)向此類社區(qū)提供內(nèi)建設(shè)工程提供財政援助，同時禁止提供所有形式的聯(lián)邦政府的直接援助，如洪災(zāi)補助、無償救濟和災(zāi)區(qū)減免所得稅等。同時在特殊洪泛區(qū)實施強制行洪水保險購買要求，即該法案要求聯(lián)邦機構(gòu)、或者聯(lián)邦政府監(jiān)管的貸款機構(gòu)在向特殊洪泛區(qū)內(nèi)建設(shè)或工程提供貸款時，借貸方必須有洪水保險。這實際上將洪水保險由自愿性改為強制性。強制性保險計劃實施之初，激起了大量的矛盾和反對。國會不得不對該法的某些條款進行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令，1977年又通過了《洪水保險計劃修正案》，取消了禁止由聯(lián)邦保險的信貸機構(gòu)向位于洪水風險區(qū)內(nèi)但未參加保險計劃的社區(qū)的資產(chǎn)所有者提供貸款的條款，但要求信貸機構(gòu)告之借貸人，他將無權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟和援助，因此在開發(fā)洪泛區(qū)時應(yīng)自行采取相應(yīng)的防洪保護措施。將洪水保險轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩员ｋU極大提高了洪水保險計劃的覆蓋范圍。到2002年8月，全國共有19700社區(qū)參加了國家洪水保險計劃，基本上洪泛區(qū)大部分社區(qū)都己加入此計劃。

四、美國國家洪水保險計劃的成就

美國國家洪水保險計劃促使社區(qū)實施完善的洪泛區(qū)管理，使得洪泛區(qū)土地開

發(fā)得到了較好的規(guī)范。由于避免了在洪水高風險區(qū)的盲目開發(fā)，每年減少洪災(zāi)損失大約10億美元。同時據(jù)美國國家統(tǒng)計局的報告，按照國家洪水保險計劃的建筑標準建造的建筑物要比不遵守該標準的建筑物遭受的損失減少77%。新的建筑標準有力的減少了洪水災(zāi)害給洪泛區(qū)帶來的生命和財產(chǎn)損失。而且，國家洪水保險計劃體系每付出3美元的洪水保險索賠，就可節(jié)約1美元的災(zāi)害補助支出，洪水保險的賠付使每年美國政府救災(zāi)援助支出減少了三分之一，減少了美國用于洪水在后救濟的財政負擔。并且，通過對洪泛區(qū)居民和小企業(yè)主征集洪水保險費，減少了全國范圍納稅人的稅務(wù)負擔，加快了洪水基金的累積。美國國家洪水保險計劃只有在特殊年份才會向國會等部門借款，并且款項需要附加利息一起償還。在1980年后，美國國家洪水保險計劃基本上實現(xiàn)了收支平衡，即保險費收入和保險基金的累積，足以承擔保險賠付及體系日常運營的支出和費用。

對我國地震保險的啟示

中國地震活動頻度高、強度大、震源淺，分布廣，是一個震災(zāi)嚴重的國家。1900年以來，中國死于地震的人數(shù)達55萬之多，占全球地震死亡人數(shù)的53%;1949年以來，100多次破壞性地震襲擊了22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其中涉及東部地區(qū)14個省份，造成27萬余人喪生，占全國各類災(zāi)害死亡人數(shù)的54%，地震成災(zāi)面積達30多萬平方公里，房屋倒塌達700萬間。地震及其他自然災(zāi)害的嚴重性構(gòu)成中國的基本國情之一。2008年5月12日的汶川大地震，造成的損失更是非常嚴重。

我國的地震活動主要分布在五個地區(qū)的23條地震帶上。這五個地區(qū)是：①臺灣省及其附近海域;②西南地區(qū)，主要是西藏、四川西部和云南中西部;③西北地區(qū)，主要在甘肅河西走廊、青海、寧夏、天山南北麓;④華北地區(qū)，主要在太行山兩側(cè)、汾渭河谷、陰山-燕山一帶、山東中部和渤海灣;⑤東南沿海的廣東、福建等地。從下圖中可以看的更加直觀一些。

來源：http：//www.enorth.com.cn 北方網(wǎng)

結(jié)合上面介紹的美國國家洪水計劃以及我國地震的實際情況，我國的地震保險可以得到以下啟示：

1、繪制更詳細的地震帶分布圖。并且將其分發(fā)到各地，增加宣傳，提高大家的保險意識。

2、根據(jù)我國地震帶的分布情況，由專門的非盈利性機構(gòu)，對位于地震帶上的地區(qū)實施強制房屋和室內(nèi)財產(chǎn)保險，比如，對購房者，一定要求其買保險才給予貸款或者要求更高的首付。并確定房屋和室內(nèi)財產(chǎn)保險的賠償限額。保證覆蓋的全面。

3、對采取積極措施防震的地區(qū)，給予減少保費的優(yōu)惠。促進各地采取各種有效措施防震減災(zāi)，比如，提高建筑物的抗震能力，在更加安全的地方建立工廠和房屋。

4、在進行地震保險時，與私營保險公司合作，充分利用私營保險公司的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。保險業(yè)發(fā)達的營銷渠道、豐富的管理經(jīng)驗和高度的專業(yè)性有力地促進了洪水保險的銷售，降低了洪水保險經(jīng)營費用，同時有助于提高保單服務(wù)的質(zhì)量。

5、對于不處于地震分布帶的地區(qū)，由于發(fā)生地震的頻率小，強度不大，不用進行保險，地震風險作為個人和國家的自留風險。

參考文獻：

【1】程曉陶，《美國洪水保險體制的沿革與啟示》，1998年

【2】劉彧，《美國國家洪水保險計劃的評價及啟示》對外經(jīng)貿(mào)大學 2006.4

【3】梁瑞蓮，《論我國地震保險制度的建立》對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 2007.3