安慧瓊

筆者作為實(shí)踐煙草行政許可的實(shí)行者，經(jīng)常遇到有關(guān)行政許可的幾個(gè)法律問題，現(xiàn)與讀者分享，談?wù)劰P者的看法。

一、煙草專賣行政許可的取消與注銷的區(qū)別

在基層煙草專賣行政許可實(shí)施過程中，行政許可的取消與注銷經(jīng)常混淆，證件管理員往往無法準(zhǔn)確適用法條。

例如，當(dāng)零售戶的許可證有效期屆滿未延續(xù)、煙草專賣許可證核定的經(jīng)營主體為法人或是其他組織依法終止的，因不可抗力導(dǎo)致經(jīng)營主體無法繼續(xù)從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)等，廣義上都屬于許可證登記事項(xiàng)的變更，如果當(dāng)事人未進(jìn)行變更登記，按程序則產(chǎn)生行政許可證取消的法律后果。如按照法條，則應(yīng)產(chǎn)生行政許可注銷的法律后果。

因此，如何正確理解登記事項(xiàng)發(fā)生改變成為適用《煙草專賣許可證管理辦法》四十三條、四十九條的關(guān)鍵，筆者認(rèn)為要準(zhǔn)確適用法條，必須弄清楚二者的異同。

（一）行政許可的取消與注銷的相同點(diǎn)

1. 在形式上有相同之處，二者均為煙草專賣行政機(jī)關(guān)在掌握相關(guān)證據(jù)基礎(chǔ)上，依法定職權(quán)做出。

2. 二者均為許可證發(fā)放后對煙草專賣許可證的監(jiān)督管理。

3. 二者必須在法定時(shí)間內(nèi)做出。

（二）行政許可的取消與注銷的不相同點(diǎn)有

法定條件不同：行政許可的取消法定條件是登記事項(xiàng)發(fā)生變化，例如企業(yè)（個(gè)體）名稱的變更，租房合同的變更等，這里需要注意的是登記事項(xiàng)的變更不包括經(jīng)營地址的變更。行政許可的注銷法定條件第四十九條規(guī)定：（一）煙草專賣許可證有效期限屆滿未延續(xù)的；（二）煙草專賣許可證核定的經(jīng)營主體為自然人，自然人死亡或者喪失民事行為能力的；（三）煙草專賣許可證核定的經(jīng)營主體為法人或者其他組織依法終止的；（四）因不可抗力導(dǎo)致經(jīng)營主體無法繼續(xù)從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的；（五）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷煙草專賣許可證的其他情形。

在適用法律條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照狹義的法律理解來適用，即登記事項(xiàng)發(fā)生改變，指的是許可證申請時(shí)登記的事項(xiàng)。而行政許可的注銷僅指生產(chǎn)經(jīng)營主體在法律意義上的消滅，不能推而廣之。

二、實(shí)施行政許可與許可證管理問題

很多人對煙草專賣行政許可與許可證的管理的理解存在誤區(qū)，原因在于二者的關(guān)系沒有理順，而在具體工作中，煙草專賣零售行政許可實(shí)施經(jīng)常僅僅停留在 “許可證辦理”規(guī)范化水平的層面上。比如許可準(zhǔn)入條件的細(xì)化、合理布局政策的制定與執(zhí)行、通過信息化系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)、行政許可辦理制度的建立、行政許可案卷的制作與評查等等。這些工作的實(shí)質(zhì)和核心都是如何辦證，也就是說都是圍繞著行政許可“辦證”的規(guī)范化和辦證水平的提升開展的，辦證后的管理基本上是少量的，并且是被動(dòng)的，也就是出現(xiàn)一個(gè)問題，沒有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的機(jī)制，原因在于后期的監(jiān)管不到位，持證戶不主動(dòng)提出來，我們就發(fā)現(xiàn)不了問題。許可證一經(jīng)辦理完畢，證件管理員就與它失去了聯(lián)系。從實(shí)際工作上也能反映出來，證件管理員事實(shí)上主要只是履行了證件辦理員的職責(zé)，管理的工作基本無從體現(xiàn)。雖然工作中也會(huì)對在信息系統(tǒng)上的信息進(jìn)行查詢統(tǒng)計(jì)分析、遇到問題后也能夠及時(shí)進(jìn)行處理等，但這些僅可以認(rèn)為是我們所作的“管”的工作，并不是“管理”，真正的管理是一個(gè)系統(tǒng)、一套機(jī)制，一種不停在運(yùn)作的發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的工作模式，因此要加強(qiáng)對許可證后續(xù)管理的規(guī)律研究，把行政許可實(shí)施及許可證發(fā)放后的監(jiān)管徹底分開來。

三、個(gè)人委托辦理許可證

當(dāng)前在煙草專賣行政許可申辦中，要求當(dāng)事人（個(gè)體）親自提交材料申請，一般不允許委托其他人辦理。例如要求辦理專賣許可證（個(gè)體）的當(dāng)事人因病、出差等原因無法親自申請，而委托他人代為申請時(shí)一般不被接受。筆者認(rèn)為該做法有待商榷，依據(jù)《中華人民共和國合同法》，委托合同是受托人為委托人辦理委托事務(wù)，委托人支付約定報(bào)酬或不支付報(bào)酬的合同，當(dāng)事人訂立合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律，行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益。委托合同具有人身性質(zhì)，以當(dāng)事人之間相互信任為前提，至于委托人委托何人、委托權(quán)限則由當(dāng)事人進(jìn)行約定，煙草專賣行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)可個(gè)人委托合同的效力，接受當(dāng)事人所委托人提交的申請。煙草專賣行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律及精神內(nèi)，采取更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入措施，起到一方面加強(qiáng)監(jiān)管方便管理，另一方面保護(hù)當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。

四、農(nóng)網(wǎng)零售戶房屋買賣合同的法律效力問題

當(dāng)前呼和浩特市周邊農(nóng)村因房屋拆遷補(bǔ)償，出現(xiàn)了很多已經(jīng)賣了房子多年的村民現(xiàn)在反悔，主張房屋買賣合同無效要求農(nóng)村煙草專賣零售戶返還房屋的案件，這些做法已經(jīng)損害到許多零售戶的合法權(quán)益，特別是已經(jīng)和買受人簽訂過房屋買賣合同的煙草零售戶，筆者在基層辦理煙草專賣許可證過程中，也發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)村地區(qū)的零售戶在提交房屋權(quán)屬證明材料為房屋買賣合同（協(xié)議），而問及負(fù)責(zé)人（買受人）時(shí)，所回答為自有產(chǎn)權(quán)。在實(shí)踐中要全面考慮到合同無效對雙方當(dāng)事人利益影響，尤其出賣人因土地升值或拆遷、補(bǔ)償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價(jià)格差異受到的損失，來確認(rèn)房屋買賣合同效力。對于出賣人因土地升值或拆遷補(bǔ)償利益，而惡意主張合同無效的情形，應(yīng)確認(rèn)房屋買賣合同有效。農(nóng)村零售戶在煙草零售戶中占有重要的地位，從行業(yè)“兩個(gè)至上”的角度看，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)煙草零售戶的合法權(quán)益是煙草專賣行政機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)，因此在日常工作中，要加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)煙草零售戶合法權(quán)益的研究。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)煙草公司呼和浩特市公司督查考評中心）