夏麗萍

摘要：文章在對甘肅省人口流動狀態(tài)進行描述的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了現(xiàn)階段流動人口社會保障制度存在的突出問題，認為完善流動人口社會保障制度，必須從國家推進新型城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略全局出發(fā)，高度重視流動人口社會保障制度建設(shè)；必須以社會保險中的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療保險為重點，確保流動人口社會保障盡快與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民社會保障制度相銜接，形成我國有機統(tǒng)一的社會保障體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；流動人口；社會保障

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷加速、戶籍制度改革的持續(xù)深化和農(nóng)村土地制度的改革，越來越多的農(nóng)民正在離開原來的生活地域，尋找新的發(fā)展機會。但是，農(nóng)民進城發(fā)展，并不等于農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為城市居民。目前，由于社會保障制度的缺失，大多數(shù)進城農(nóng)民在城市中還無法享有與城市居民同等的住房、醫(yī)療、教育、失業(yè)、養(yǎng)老等一系列公共福利，他們還必須把農(nóng)村土地作為基本的保障條件，因而他們中的大多數(shù)人依然往返于城市和農(nóng)村之間，成為事實上的“半城市化”人。如果不能有效解決這一問題，中國的新型城鎮(zhèn)化就難以真正完成。本文以甘肅省為例，對流動人口的社會保障問題進行深度分析，并藉此提出社會保障制度建設(shè)的思路。

一、甘肅省人口流動的狀態(tài)描述

甘肅省第六次人口普查的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，甘肅省的人口流動是一個持續(xù)加速的過程，特別是2000年以來，流動人口數(shù)量以年均7%以上的速度快速增長，截止2010年，甘肅省流動人口總量達到311.27萬人，較2000年翻了一番。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，甘肅省的人口流動表現(xiàn)出以下顯著特征：

（一）人口流動在空間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為地域的集中性

第六次人口普查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年甘肅省流動人口中省內(nèi)流動人口達到267.99萬人，占全部流動人口的86.09%，而省外流入人口僅占13.91%。這說明甘肅省欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟地位，使甘肅省難以成為省外流入人口投資創(chuàng)業(yè)的目的地，而對省情的高度認知性、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、生活方式的一致性、經(jīng)濟收入在全國的逐步趨同性，又使得甘肅省成為本省流動人口的首選目的地。從外省流入甘肅人口的地域分布來看，也具有地域集中性特征。六普數(shù)據(jù)顯示，外省流入甘肅的人口數(shù)量依次排名是青海、河南、陜西和四川，四省合計流入甘肅的人口總量占全部流入甘肅人口總量的47.92%。

甘肅省的人口流動目的地表現(xiàn)出向城鎮(zhèn)指向的正流動特征。甘肅省流入各市州設(shè)區(qū)（市）的行政區(qū)內(nèi)流動人口總數(shù)為197，15萬人，占到流動人口總數(shù)的63.34%，其余部分流入到設(shè)縣的行政區(qū)內(nèi)。各市州中，蘭州市、酒泉市、天水市、慶陽市、白銀市五市進入的流動人口最多。而且。全部流動人口的87.68%居于城鎮(zhèn)社區(qū)。這些數(shù)據(jù)表明，盡管流動人口有一部分屬于城鎮(zhèn)之間的流動，如中小城市和城鎮(zhèn)向中心城市的流動，但主要部分是農(nóng)村向城鎮(zhèn)方向的流動，是甘肅城鎮(zhèn)化進程加快的客觀表現(xiàn)。

（二）人口流動在年齡結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為低齡勞動人口的集中性

散居在甘肅省各個地州市的流動人口主要是60歲以下的勞動人口，而低齡勞動人口尤為集中。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，甘肅省流動人口的平均年齡為31.3歲，其中15～35歲之間的流動人口占50.04%，0～14歲之間的流動人口占12.06%，60歲以上流動人口占6.46%，15～59歲之間的流動人口占到了全部流動人口的81.48%，很顯然15～59歲以外年齡段的流動人口主要是隨遷的非勞動人口。從性別上看，15～59歲之間的流動人口中男性比例為53.08%，女性比例為46.92%，與全國人口115∶88的性別比大致接近。

人口流動在年齡結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為低齡勞動人口集中化趨勢，主要取決于四個重要的原因：一是城鄉(xiāng)居民之間的收入差距。盡管甘肅省是欠發(fā)達省份，居民平均收入水平遠遠低于東部發(fā)達地區(qū)，但城鄉(xiāng)居民收入水平差距依然非常突出。2013年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為13649元，而農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入僅為4817元。巨大的收入差距是農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)流動的最重要原因。二是農(nóng)村低齡勞動者具有流動的便利性。年輕農(nóng)村勞動者父母一般都健在，而且身體狀況都基本能夠承擔農(nóng)村勞動任務(wù)，即使已婚勞動者的子女也可由父母照料，沒有太多的拖累就使得低齡勞動者能夠非常輕松的進城務(wù)工。三是農(nóng)村低齡勞動者對外部信息了解更為充分，對城鎮(zhèn)生活更為向往。四是農(nóng)村低齡勞動者具有更強的學(xué)習能力，對城鎮(zhèn)工作與生活有更廣泛的適應(yīng)性。

（三）人口流動在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為接受中等以上教育人口的集中性

甘肅省全部流動人口中78.99%接受過初中以上文化教育，其中初中學(xué)歷的流動人口占34.20%，高中學(xué)歷的流動人口占25.50%，大專學(xué)歷的流動人口占10.60%，本科學(xué)歷的流動人口占8.17%，研究生學(xué)歷的流動人口占0.53%，而未上學(xué)的流動人口僅占3.28%，小學(xué)學(xué)歷的流動人口占17.73%。平均受教育的年限為10.20年，說明流動人口勞動者平均受教育水平，大致接近中等教育水平，具有較高的文化素質(zhì)和對快速變化的社會生產(chǎn)與社會生活的適應(yīng)能力。

甘肅省人口流動有一個非常有趣的現(xiàn)象，就是流動人口接受教育的程度與城市的等級成正相關(guān)。在省內(nèi)人口流動中，市轄區(qū)流動人口的平均受教育年限達到11.73年，顯著高于非市轄區(qū)受教育年限。特別是省會城市蘭州，流動人口中接受過大學(xué)以上教育的比例達到29.48%，占全省大學(xué)以上學(xué)歷流動人口的53.89%。說明中心城市所具有的工作條件、工作機會、生活環(huán)境、人際網(wǎng)絡(luò)等工作區(qū)位優(yōu)勢更為顯著，對高學(xué)歷流動人口具有強大的吸引力。

（四）人口流動在行業(yè)分布上主要表現(xiàn)在服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)一線的集中性

甘肅省內(nèi)流動人口以向商業(yè)服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)一線、運輸設(shè)備操作領(lǐng)域流動為主，其中35.28%流向商業(yè)服務(wù)業(yè)，24，05%流向生產(chǎn)一線和運輸設(shè)備操作領(lǐng)域。甘肅省外流入人口的76.05%進入到商業(yè)服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)一線、運輸設(shè)備操作領(lǐng)域。

二、流動人口的社會保障問題分析

長期以來，我國流動人口沒有被社會保障制度所覆蓋，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的勞動人口主要還是以土地作為社會保障的依靠。近年來，國家先后出臺了《工傷保險條例》、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《勞動保障部關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》、《勞動保障部關(guān)于農(nóng)民工參加醫(yī)療保險專項擴面行動的通知》等重要政策文件，一些省市也積極探索有關(guān)流動人口社會保障制度的途徑。例如，北京市規(guī)定，參加醫(yī)療保險的外地農(nóng)民工由用人單位繳納，個人不繳費，很顯然與城鎮(zhèn)職工相比較，對農(nóng)民工實行了特殊優(yōu)惠政策；浙江省則對農(nóng)民工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行不同的繳費標準和繳費率，對農(nóng)民工實行雙低標準；上海市為外來從業(yè)人員建立了綜合保險制度；深圳市將城市農(nóng)民工納入現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會保險體系，執(zhí)行統(tǒng)一政策。但是，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)和我們的調(diào)查情況來看，目前我國流動人口社會保障的覆蓋面依然很低，參保比率很小，各種社會保障政策的實施效果并不十分顯著。而其根本原因在于社會保障制度設(shè)計和對社會保障制度的認知等多個方面。

（一）社會保障制度設(shè)計缺乏統(tǒng)一性、接續(xù)性和現(xiàn)實針對性，是現(xiàn)有流動人口社會保障問題最重要的制度根源

首先，流動人口社會保障改革的實踐中，各地獨立探索，制度設(shè)計的差異性很大，導(dǎo)致流動人口一旦出現(xiàn)新的流動時，社會保險無法接續(xù)，只能退保、斷保，甚至失保。例如，廣東、河南、陜西、甘肅等省采取的是將流動人口納入城鎮(zhèn)基本保險制度的辦法；上海、成都根據(jù)農(nóng)民工流動性強、收入水平低的特點，設(shè)計了具有獨立性、低保障水平的農(nóng)民工綜合社會保障辦法；東部地區(qū)的一些省份則采取了將農(nóng)民工納入到農(nóng)民基本保險制度的辦法。由于統(tǒng)帳結(jié)合的便攜性很差，不同地域之間社會保障難以接續(xù)，極大地影響了流動人口參加社會保險的積極性。其次，由于城鄉(xiāng)隔離的二元模式還沒有從根本上打破，流動人口特別是農(nóng)民工，仍然無法享受與城鎮(zhèn)人口等同的社會保障。從目前各省市所實施的流動人口社會保障辦法來看，農(nóng)民工現(xiàn)有的社會保障項目主要集中在社會保險等收費項目上，而社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等城鎮(zhèn)社會保障項目農(nóng)民工無法獲得。再次，政府在流動人口社會保障制度設(shè)計時，社會保障供給的現(xiàn)實針對性不強。流動人口大致可以分為長期定居的高收入流動人口、從事個體經(jīng)營的流動人口和高流動性的流動人口三種類型，不同類型的流動人口對社會保障的需求差異非常顯著，現(xiàn)行流動人口社會保障制度所采用的統(tǒng)一模式，顯然無法滿足流動人口多樣化的社會保障需求。

（二）社會保險繳費率偏高，超過了流動人口特別是農(nóng)民工的繳費能力，使得流動人口社會保險制度難以有效推進

現(xiàn)行流動人口社會保險制度設(shè)計的邏輯基礎(chǔ)是城鎮(zhèn)職工社會保險制度。主要通過對城鎮(zhèn)職工社會保險制度“減”和“降”兩種方式，變通形成現(xiàn)行的流動人口社會保險制度?！皽p”就是減去一些社會保險項目，“降”就是適度降低一些項目的繳費標準。這種制度一是便于在未來與城鎮(zhèn)職工社會保障制度接軌，二是在一定程度上考慮了流動人口中農(nóng)民工群體的實際情況。但是，從執(zhí)行情況來看，顯然高估了流動人口的實際繳費能力。例如，最近10余年來，我國社會養(yǎng)老保險資金的籌集模式已經(jīng)逐步由現(xiàn)收現(xiàn)付型向積累型模式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老模式逐步確立。這種模式的真正實現(xiàn)要以政府強大的財力為基礎(chǔ)，來支付高額的轉(zhuǎn)軌成本。目前，我國各級政府還無力承擔這種成本，所以采取了提高當期參保者繳費水平的方式來進行成本消化。根據(jù)《中國流動人口發(fā)展狀況報告》數(shù)據(jù)顯示，2009年流動人口參加工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)的比例分別是30.0%、48.7%、22.7%、6.5%，有39.0%的流動人口沒有參加任何形式的社會保險。2014年我們對甘肅省1000名農(nóng)民工進行了問卷調(diào)查，統(tǒng)計結(jié)果顯示，愿意或已經(jīng)參加現(xiàn)居地流動人口養(yǎng)老保險的為9.3%，64.1%的農(nóng)民工計劃回鄉(xiāng)養(yǎng)老，其余部分表示走一步看一步，目前說不準。沒有參加養(yǎng)老保險的原因依次是沒計劃老了以后在城市生活、繳費水平太高、不太了解養(yǎng)老保險政策。由于農(nóng)民工大多數(shù)從事建筑、運輸設(shè)備操作、一線生產(chǎn)、服務(wù)等方面的工作，對工傷保險、醫(yī)療保險重視程度越來越高，約60%以上從事上述行業(yè)工作的農(nóng)民工愿意或者已經(jīng)參加工傷和醫(yī)療保險。從沒有參加各種社會保險的農(nóng)民工的問卷調(diào)查和訪談中，絕大多數(shù)農(nóng)民工認為社會保險繳費水平太高，超出了自己的支付能力。

（三）政府、企業(yè)和流動人口自身普遍存在對社會保障的認知偏差，致使社會保險制度難以有效推進

從政府層面來看，一方面，政府認為，作為流動人口主體的農(nóng)民工都有土地保障，在現(xiàn)階段政府還無力承擔流動人口社會保障的責任。同時，大多數(shù)政府都是把流動人口作為區(qū)別城市市民的特殊群體來對待，而不是作為與城市市民權(quán)利平等的個體來對待，設(shè)計的流動人口社會保障制度及其政策只能是一種或被動的適應(yīng)。另一方面，中國流動人口的70%左右是流向東南沿海地區(qū)，其余部分也是流入到流動人口原居地的城鎮(zhèn)，流入地的政府往往會認為解決流動人口社會保障問題的責任不能完全由自己來承擔。

從企業(yè)層面來看，對社會保險中的企業(yè)繳費總是采取規(guī)避的態(tài)度，即使那些高工傷風險的企業(yè)也只重視工傷保險，而且大多數(shù)這類企業(yè)選擇的也是商業(yè)險種。調(diào)查表明，流動人口與企業(yè)簽訂勞動協(xié)議的不足30%，其中農(nóng)民工與企業(yè)簽訂勞動協(xié)議的不足20%。未簽協(xié)議的原因一部分是勞動者基于流動便利性的考慮，而另外一個十分重要的原因是企業(yè)對社會保險繳費的規(guī)避。

從流動人口層面來看，流動人口中最主要的部分是農(nóng)民，他們中大多數(shù)人在城市打工獲取收入后再回到農(nóng)村生活和養(yǎng)老。因而，農(nóng)民工普遍不會主動與企業(yè)簽訂勞動協(xié)議，繳納社會保險費用。從我們對蘭州市七里河區(qū)非常著名的“廣東村”（來自甘肅省臨夏州廣河縣和東鄉(xiāng)族自治縣流動人口聚居地）的調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，這些流動人口對城市生活的認同感極低，對城市生活基本采取排斥的態(tài)度，他們舉家在蘭州打工，但一旦集聚一定資金后都在老家建房，為將來回鄉(xiāng)生活和養(yǎng)老做準備。他們對社會保險沒有任何的認同感。

三、完善流動人口社會保障制度的政策建議

（一）要從國家推進新型城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略全局出發(fā)，高度重視流動人口社會保障制度建設(shè)

城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，核心是農(nóng)村人口持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移并不斷市民化的過程，而農(nóng)村居民進入城市后能夠留得住并成功轉(zhuǎn)換身份，除了戶籍制度的改革外，非常關(guān)鍵是農(nóng)民進城以后能夠有業(yè)可就、有房可居、有病可醫(yī)、有老可養(yǎng)。今后若干年是推進新型城鎮(zhèn)化進程的黃金期，我國依然會有大量的農(nóng)村人口進入城市，在城市創(chuàng)業(yè)、生活。但是，在現(xiàn)有社會保障制度下，每一個流動人口究竟會定居于哪一個城市，會不會在某個時間重新返回農(nóng)村，則完全是未知的。也就是說以農(nóng)民工為主體的流動人口，實際上始終處于一種高流動性狀態(tài)。流動人口的高流動性特征，既是建立完善的社會保障制度的巨大挑戰(zhàn)，也會對城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生及其負面的影響，而解決這一因果循環(huán)鏈的關(guān)鍵則在社會保障制度自身。只有建立完善的社會保障制度，才能降低人口的流動性，才能使農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的大量流動人口實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，成為真正意義上的城市人口。建立完善的流動人口社會保障制度，一是要樹立權(quán)利面前人人平等的理念，切實保護流動人口的各項權(quán)益，要盡快消除對農(nóng)民工的各種歧視性政策和觀念，認真解決好農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老四大保險缺失的問題。二是在流動人口社會保障制度設(shè)計上，要突出解決好制度的統(tǒng)一性、接續(xù)性和現(xiàn)實針對性問題，保證制度具有較強的操作性。三是要通過宣傳教育，解決地方政府、企業(yè)和流動人口個人的認知問題，提高地方政府對建立和完善流動人口社會保障制度迫切性的認識，提高企業(yè)繳費和個人參保的主動性。

（二）以社會保險中的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療保險為重點，積極拓寬社會保障的內(nèi)容，全面推進流動人口社會保障制度建設(shè)

養(yǎng)老保險是流動人口關(guān)心的重點險種，要按分類推進、分步解決的原則，完善養(yǎng)老保險制度。流動人口進入城市工作、生活到一定時間后，他們實際已經(jīng)完全融入到這個城市，如果具備相應(yīng)的條件，應(yīng)該鼓勵他們轉(zhuǎn)換身份成為城市居民，他們的養(yǎng)老保險自然納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)、在城市生活較長時間，但還不具備入戶條件或自己不愿放棄農(nóng)民身份的，國家規(guī)定實行居住證制度，城市政府應(yīng)該把他們納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系；對沒有穩(wěn)定職業(yè)、具有高流動性的流動人口，應(yīng)該適當降低參加養(yǎng)老保險的門檻，鼓勵他們參加養(yǎng)老保險；對進入城市從事創(chuàng)業(yè)或工商經(jīng)營活動的流動人口，應(yīng)該按照城鎮(zhèn)個體工商戶的標準，把他們納入養(yǎng)老保險體系。應(yīng)規(guī)定凡雇傭流動人口的企業(yè)必須按照要求繳納基本養(yǎng)老費，從而達到養(yǎng)老保險的全覆蓋。工傷保險關(guān)系到流動人口的人身安全保障，必須強化《工傷保險條例》的權(quán)威性，在實行社會統(tǒng)籌、建立工傷保險基金的同時，加強勞動保障監(jiān)察的力度，確保企業(yè)按時、足額繳納流動人口工傷保險費。醫(yī)療保險是社會保障制度建設(shè)中及其重要的方面。完善基本醫(yī)療保險制度，一是要根據(jù)不同區(qū)域流動人口的特殊性和行業(yè)的特殊性來設(shè)計醫(yī)療保險的方案，逐步將無組織依托的流動人口納入基本醫(yī)療保險體系。二是要建立流動人口大病醫(yī)療救助制度，使流動人口切實能夠病有所醫(yī)。社會福利制度建設(shè)方面，要積極落實流動人口子女的教育權(quán)問題和住房保障問題。在流動人口子女教育權(quán)的落實上，各級政府要采取有力措施，加大對教育的投入，合理配置教育資源，努力取消不利于流動人口子女接受教育的各種限制，保證流動人口子女有學(xué)可上。在住房保障上，要把流動人口特別是擁有居住證的流動人口逐步納入到廉租房和經(jīng)濟適用房享受范圍，解決他們在城市的居住條件問題。此外，要積極探索流動人口參加失業(yè)保險、生育保險的途徑和方式，努力使流動人口享受完善的社會保障權(quán)益。

（三）把流動人口的社會保障制度總體設(shè)計納入國家層面，確保流動人口社會保障盡快與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民社會保障制度相銜接，形成全國有機統(tǒng)一的社會保障體系

一是要從國家層面出發(fā)，基于國家全局設(shè)計流動人口社會保障制度。多年來，從中央到各級地方政府都對流動人口社會保障問題進行了積極廣泛的探索，取得許多寶貴的經(jīng)驗。但總的看來，成績不小，問題不少，核心問題是制度設(shè)計缺乏統(tǒng)一性、接續(xù)性。地方政府設(shè)計的流動人口社會保障制度，更多的考慮地方的利益追求，往往會出現(xiàn)與國家發(fā)展大局在一定程度上背離的情況，這也是流動人口社會保障推進困難的最主要原因。現(xiàn)在建立全國統(tǒng)一的流動人口社會保障制度的條件已經(jīng)基本成熟，所以，國家應(yīng)該對目前各地探索的經(jīng)驗和問題進行系統(tǒng)梳理，建立起具有統(tǒng)一性、接續(xù)性和相關(guān)各方都能認可的流動人口社會保障制度，從而真正對國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進起到保障作用。二是多渠道籌措流動人口社會保障資金。國家財政是流動人口社會保障基金的主渠道，各級政府應(yīng)該高度重視流動人口的社會保障問題，在財政預(yù)算中，要把流動人口社會保障支出納入專項預(yù)算支出予以安排。對落后地區(qū)，中央財政要根據(jù)需要加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保不同地區(qū)包括流動人口在內(nèi)的所有國民都能享受醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等基本養(yǎng)老保障。要通過設(shè)置獨立稅種、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化等多種方式籌集社會保障資金。目前，許多企業(yè)在流動人口社會保障費用的繳納上存在一定程度的規(guī)避行為，國家要通過立法和加強監(jiān)察力度的方式，保證這部分費用的征繳。國家應(yīng)鼓勵非政府組織通過募捐等方式協(xié)助籌措流動人口社會保障資金。

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*本文系甘肅省教育廳2012年度高等學(xué)校碩士研究生導(dǎo)師項目“甘肅省城鄉(xiāng)人口流動對城鎮(zhèn)失業(yè)保險需求影響研究”（編號1212—02）。

（作者單位：蘭州城市學(xué)院社會管理學(xué)院）