孫靜玉

摘要：改革開放以來，地方政府債務的增加為我國經(jīng)濟建設的發(fā)展做出了積極貢獻，但是也帶來了一定的債務風險，這與我國政府會計制度的不完善密切相關。本文通過對審計署對地方性政府債務規(guī)模審計報告的分析，得出了未來幾年中國地方政府或有負債比例將不斷上漲的結論。在此基礎上從政府會計制度改革的角度出發(fā)，分析對地方政府債務風險進行控制的方法。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；政府會計

改革開放以來，地方性政府債務的形成在我國加快基礎設施建設，改善民生方面做出了積極地貢獻，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，地方政府債務問題的突出現(xiàn)象，不僅存在一定的安全隱患而且可能制約宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。自2008年全球金融危機以來，中央政府出于救市的目的，在宏觀經(jīng)濟政策方面采取了積極的財政、貨幣政策，這給地方政府造成不小的財政壓力，直接導致近年來地方政府債務的急劇增加，從希臘的主權債務危機來看，過高政府債務積累并不利于一國經(jīng)濟健康發(fā)展，政府債務風險的控制成了我國目前一個亟待解決的問題，要解決這個問題首先要求政府會計系統(tǒng)提供能夠全面反映政府債務情況的信息，因為從本質上講會計是一個信息系統(tǒng)，對信息的披露可以有效的加強對經(jīng)濟活動的監(jiān)督，政府會計制度自然可以對政府的相關活動進行反映，以此為基礎才能進行有效的風險控制與防范，這就對我政府會計制度改革提出了要求。

一、我國地方政府債務現(xiàn)狀分析

截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，占地方政府性債務總額的62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占比21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105 789.05億元，比2010年底增加38 679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。由此可見，地方政府負有償還責任的債務增長較快。但是省級政府或有負債所占比例并不高，越到基層的政府或有債務風險才越突出。

表1是2013年6月底地方政府性債務余額未來償債情況，可以看出截止到2013年6月，地方政府的或有債務余額未來償還情況呈現(xiàn)一個倒U型，自2014年開始，地方政府負有償還責任的債務逐年遞減，雖然2017年到2018年地方政府負有償還責任的債務金額呈現(xiàn)上漲的趨勢，但是實際上，政府負有償還責任的債務占整個地方政府債務的總額的比例卻是下降的，2018年及以后的可能承擔救助責任的債務所占整個地方政府債務的比例達到最高值，高于35%，由于政府負有擔保責任的債務（由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務）所占比例也是呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，所以如果考慮政府負有擔保責任的債務，政府或有債務占整個政府債務的規(guī)模比例將超過50%。由此可見，未來幾年，對于地方政府或有負債風險的監(jiān)督與控制將成為我國對地方政府債務風險控制的重中之重，如果此問題處理不佳，必然會對我國以后的經(jīng)濟平穩(wěn)運行，社會民生的改善造成不利影響。

二、地方政府債務監(jiān)督控制的主要手段

1、政府性債務管理制度框架的建立與完善

2011年以來，國務院有關部門和地方政府出臺了多項制度，規(guī)范和加強對政府性債務管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關管理辦法，建立了地方政府性債務統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務情況；金融監(jiān)管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制；地方各級政府相繼出臺債務舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項。截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1736個縣級）出臺了綜合性的政府性債務管理制度。2014年10月02日，國務院更是首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務管理，這也標志著我國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》種提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，希望可以有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

2、債務風險防范措施的強化

截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級建立了債務風險預警制度通過一系列的債務風險指標對債務的變動趨勢和風險狀況作出評價和實時監(jiān)控；28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準備金制度，準備金余額為326550億元。按一定比例將每年財政預算中的部分收入劃為專項基金，扭轉目前債務的償還主要通過土地財政償還的局面。同時，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務，其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務的清理，化解農(nóng)村義務教育債務97389億元。

3、地方政府債務全方位立體的監(jiān)督體系完善

首先，加強人大，財政部門以及審計部門對政府舉債的監(jiān)督約束，目前，多地方已經(jīng)審議通過了人大對政府舉債的監(jiān)督辦法，結合財政部門把關，把地方政府債務經(jīng)市人大常委會會議審議通過的債務，需用財政資金償還的直接債務，要建立償債準備金，納入年度財政預算，實行財政國庫集中支付管理。而且對于非財政償還的間接債務，舉債單位要建立償債準備金，實行財政專戶管理，單獨進行會計核算，最后審計部門定期對地方政府債務的進行審計，從全方位多角度立體的監(jiān)督地方政府債務。

三、推動政府會計改革對地方政府債務控制作用

以上提到眾多對地方政府債務進行監(jiān)控的手段在一定程度上都有效的遏制了地方政府債務的大規(guī)模上漲，但是無法從根本上解決地方性政府債務的擴張問題，這種情況下，推動政府會計制度的改革成了必然之舉。政府會計的整體目標是向政府有關部門、社會公眾、其他相關機構及其他政府信息使用者提供對經(jīng)濟和政治決策及評價政府受托責任和業(yè)績有用的信息。伴隨政府職能轉變、財政體制改革以及地方政府債務債券的松動，推動政府會計的改革，有利于提供債務風險控制所需的高質量信息，實現(xiàn)政府債務風險控制目標。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、我國目前的政府會計是預算會計，以收付實現(xiàn)制為基礎，這對于實現(xiàn)用政府財務報告直接考核政府預算完成情況是合理的，不過，收付實現(xiàn)制的種種弊端不斷暴露，尤其是在政府債務風險控制方面嚴重不足，而權責發(fā)生制能全面的反映政府資產(chǎn)、負債、收入和支出等各方面資金運動，更具客觀性、真實性，符合會計核算的客觀性和謹慎性原則，這使得將權責發(fā)生制引入政府會計核算當中成了必然的選擇，我國的現(xiàn)行制度的復雜程度高和多元化條件下，并且會計人員的專業(yè)素養(yǎng)及實際操作能力還不是很優(yōu)秀以及實行成本過高的條件下，我們在政府會計中引入權責發(fā)生制的同時，也應充分利用好收付實現(xiàn)制，做到二者的有機結合，發(fā)揮更大的效應。在引入權責發(fā)生制的過程中要循序漸進，綜合考慮各方面的影響因素，做到有主次、有目的地改革。

2、現(xiàn)有會計系統(tǒng)不同于西方國家的政府會計，無法全面反映政府整體的財務狀況與運營情況。我國預算會計系統(tǒng)強調為預算管理服務，因而造成整個會計系統(tǒng)側重預算資金的收入、支出及結存的核算，其財務報告（預算收支決算報告）也主要是針對財政收支及預算執(zhí)行情況。對于政府控制的大量長期資產(chǎn)及其消耗情況、特別是政府承擔債務以及還本付息情況等信息缺乏完整的披露，這也造成了無法對政府進行相應的績效考核。所以實現(xiàn)預算會計和財務會計的分離是政府會計改革的另一個方面，預算會計是政府會計的一個部分，政府會計除了反應預算編制、調整和執(zhí)行過程中的預算信息外，還需要全面的反應政府的財務狀況，營運業(yè)績等財務信息，因此進一步完善政府會計改革對全面的反映政府債務規(guī)模、償還能力以及加強對地方政府的績效考核，解除地方政府的受托責任有著重要意義。

3、從財務報告披露的角度來看，上世紀90年代后期，我國建立了預算會計體系，用來對政府資金活動進行核算、反映和監(jiān)督。從目前來看，我國有著覆蓋上百萬預算單位和各級政府財政部門的預算會計體系和層層匯總上報的會計報表制度，但是實際上，從政府會計信息的核算反映到信息的報告披露都是不夠充分的，真正的會計信息的需求者并不能夠得到真實可靠的會計信息，其中一個重要的利益相關者就是銀行，近年來，為了抵消2008年金融危機帶來的負面影響，在中央4萬億的刺激計劃下，地方政府積累了巨額的負債，而由于我國政府會計不需要出具公開經(jīng)審計的報告，所以實際上銀行并不了解政府的實際償債能力，如果政府最終無法償還債務，很可能帶來嚴重的經(jīng)濟危機，首先遭殃的就是銀行，這種情況下，推進政府會計改革，加強政府資產(chǎn)、債務等信息的真實披露有利于銀行等金融部門可以衡量政府的償債能力，充分考慮自身的資金安全，增加對政府貸款的審查與監(jiān)督，降低地方政府債務的規(guī)模與風險。

綜上所述，加快推進我國政府會計制度的改革，有可能成為我國進一步加強對地方政府債務管理的一個契機。（作者單位：東南大學經(jīng)濟管理學院）

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