李玉倩

摘要：一個國家對績效審計的重視與運用程度，是衡量該國審計發(fā)展水平的重要標志之一。本文分析了目前我國政府績效審計存在四大障礙：對政府績效審計的認識存在誤區(qū)；政府體制尚不健全；缺乏政府績效審計法規(guī)；審計隊伍尚達不到政府績效審計的要求。針對上述情況提出了相應的對策，即：樹立績效審計觀念；改革政府審計體制；建立績效審計的法律法規(guī)；加快建設適應績效審計要求的審計隊伍。

關鍵詞：績效審計；發(fā)展水平；審計觀念

一、政府績效審計的概念

績效審計，起源于20世紀40年代政府審計領域的變革。隨后五十年政府績效審計有了較快的發(fā)展，并在美國、英國、澳大利亞等國家中得到了廣泛的應用和推廣。1986年的最高審計機關國際組織（INTOSAI）第12次國際會議將績效審計定義為：獨立評價或檢查政府事業(yè)、項目、組織是否經(jīng)濟、高效率、有成果地開展運作，為公共措施的執(zhí)行和后果提供相關的信息。根據(jù)定義，績效審計是對政府工作的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effective）進行評價，績效審計的本質含義就是“3E”。

下面通過舉例來說明績效審計的三要素。假設政府投資新建一條地鐵線路，對該項目進行績效審計時，大體應包括如下幾個方面：（1）經(jīng)濟性審計：主要審計此線路是否在預期的時間內(nèi)、用合適的成本建成，是否存在資源浪費的現(xiàn)象；（2）效率性審計：主要審計該條地鐵線路的使用情況如何，其維護和管理系統(tǒng)是否有效率；（3）效果性審計：主要審計該條地鐵線路是否緩解了當?shù)氐慕煌ňo張狀況，比如交通阻塞現(xiàn)象減少，堵車時間縮短等。但是，三個因素在實際執(zhí)行過程中是融合在一起的，并沒有進行具體劃分。

二、績效審計與財務審計的區(qū)別

績效審計與財務審計有著明顯的區(qū)別，我們從審計角度和審計標準兩個角度進行比較：首先，審計角度不同。傳統(tǒng)財務審計著重對被審計單位的財務狀況是否合法合理表示意見，重點在于指出差錯、失誤和不當行徑。而績效審計則著重對被審計單位資源管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性作出評估，另外，與傳統(tǒng)財務審計不同，績效審計的最終目的是為了給政府部門提供政策建議和智力支持。其次，審計標準不同。發(fā)現(xiàn)財務實務是否符合相關財務準則，是否符合法律和法規(guī)的規(guī)定是傳統(tǒng)財務審計的衡量標準。政府績效審計的標準相對于傳統(tǒng)財務審計更為嚴格?？冃徲嬛员葌鹘y(tǒng)財務審計更深入，就在于它改變了傳統(tǒng)的關起門來查賬簿的保守作風，審計不僅要發(fā)現(xiàn)問題還要提出改進工作的建議，從而改變現(xiàn)狀提高效益?？冃徲嬕皳荛_云霧見青天”，因此，其難度要遠遠高于傳統(tǒng)財務審計。

三、我國政府績效審計發(fā)展存在的障礙

隨著市場經(jīng)濟的深入，政府的職能發(fā)生了很大轉變，由直接的參與市場運行轉變?yōu)樽⒅厥袌稣{(diào)控。我國的財政收入不僅有公共財政，還存在大量的國有資產(chǎn)財政，這更加大了政府績效審計的任務，既要審查公共財政的經(jīng)濟、效率、效果。同時要審計國有資產(chǎn)財政的經(jīng)濟效率。然而，目前我國政府績效審計水平與其他國家相比還不太高，阻礙我國政府績效審計發(fā)展的因素主要有：

（一）對政府績效審計的認識存在誤區(qū)

我國一直重財務審計，輕績效審計。我國政府審計注重真實性審計，績效審計會影響真實性審計。實際上，財務審計與績效審計兩者并不矛盾，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，評價經(jīng)濟效益是建立在真實性審計基礎之上的，實施績效審計的前提是對有關財務數(shù)據(jù)進行真實性核實，若未加核實，其結論也是值得懷疑的。由于在思想上存在此錯誤認識，使得我國審計機關在分配審計資源時，偏重于產(chǎn)生時間較早、無論在理論發(fā)展上還是在實踐經(jīng)驗的積累上都已比較成就的財務收支審計，而較少關注理論與實踐起步都較晚的政府績效審計。

（二）體制方面的影響

近年來，我國的政府體制改革雖然取得了很大的進步，但仍存在一些問題，法律法規(guī)體系尚未健全，政府職能未明確，辦事效率低下，缺乏有效的績效考核機制；政府部門的職權交叉，管理效率低下；政府活動不公開透明；官僚主義、腐敗現(xiàn)象嚴重；政府績效審計的主體政府審計機關同樣存在缺陷，上述原因制約著政府績效審計的發(fā)展?，F(xiàn)行審計體制下審計機關本質上是政府的內(nèi)審機關，這非常不利于政府績效審計的開展?，F(xiàn)行審計體制既不利于績效審計的發(fā)展，外部環(huán)境發(fā)生變化時，不利于審計機關做出相應反映。只有審計機關客觀的、獨立公正地審查和評價政府在財政預算管理中的職責和行為時，績效審計才能真正開展。

（三）缺乏必要的法律依據(jù)

隨著我國財政法制化進程的加快，法律法規(guī)體系的完善，但是至今尚沒有關于政府績效審計方面的法律法規(guī)。由于政府績效審計的特殊性和復雜性，雖有審計方面的相關法律法規(guī)，但涉及到績效審計方面的很少。財政部已制定關于財政支出方面的績效評價體系，但是法律的約束力還是非常欠缺的，而且這些績效評價辦法的要求不同，評價的內(nèi)容、指標和標準的涉及、操作流程，評價標準規(guī)定不具體不詳細，導致績效評價工作無法可依，影響績效評價工作的開展。

（四）審計隊伍尚達不到政府績效審計的要求

我國現(xiàn)有的審計人員的知識結構、專業(yè)素質、工作能力等方面與開展績效審計的要求還有很大差距，其中主要表現(xiàn)在：一是目前的審計人員普遍精通財務、會計、審計知識，但是生產(chǎn)技術、管理方面的知識比較缺乏。二是缺乏綜合分析能力。三是缺乏有組織的人才培訓和職業(yè)后續(xù)教育。這都直接影響著政府績效審計的效果。

四、對策建議

我國政府部門也越來越重視績效審計的開展。在推進國家政府績效審計不斷發(fā)展的目標下，使政府績效審計發(fā)揮其應當具備的作用和效果，可從以下方面著手：

（一）完善社會環(huán)境，樹立績效審計觀念

績效審計已成為政府審計的主體，是經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是審計機關審計使命所決定的。雖然在我國開展績效審計存在諸多障礙，但不能讓障礙束縛人們的思想，羈絆人們前進的步伐。目前我國公民對政府績效審計知之甚少，因此作為政府，應加強績效審計理念的宣傳，提升社會績效審計意識。通過媒體的力量，逐步普及政府審計?，F(xiàn)代審計是社會公眾的權利，是公眾監(jiān)督政府和使用法律武器的體現(xiàn)。同時要了解合規(guī)性審計與績效性審計的區(qū)別與聯(lián)系。合規(guī)性審計是績效審計的基礎，績效審計開展反過來又促進合規(guī)性審計。

（二）改革政府審計體制，提高績效審計獨立性

一是要完備法律授權，從立法上明確績效審計的目標、范圍、內(nèi)涵、責任、權利和義務等，維護政府審計的權威性。二是制定政府績效審計準則，在準則中要對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計方法、審計報告基本形式等做出規(guī)定。三是制定與政府績效審計有關的執(zhí)業(yè)規(guī)則，加強對審計人員的業(yè)務能力、職業(yè)素養(yǎng)等方面的培訓和教育，提高審計隊伍的整體水平。

（三）建立績效審計的法律法規(guī)

凡是績效實踐開展較好的國家，績效審計方面的法律都是比較完善的。但是，縱觀我國已頒布的政府審計規(guī)則和規(guī)范可以得出，我國政府審計尚未有一個專門的法律。《審計法》規(guī)定，審計機關對被審計單位財務收支的真實性、合理性和效益性進行監(jiān)督評價。但對于如何開展績效審計并未有具體的法律規(guī)范。審計署1989年開始制定政府審計準則，并與1993年印發(fā)了《審計準則》，1996年發(fā)布了38條審計規(guī)范，但沒有具體的條款規(guī)定績效審計的內(nèi)容。

（四）加快建設適應績效審計要求的審計隊伍

在現(xiàn)有人力資源的基礎上，逐步優(yōu)化審計人員的知識結構、能級結構、年齡結構，增強整個審計隊伍的綜合素質，使其適應政府績效審計的發(fā)展，其次，建里有效的人才資源庫，吸引各方面的專業(yè)人才，必要時強化業(yè)務培訓，有針對性、分層次地提高現(xiàn)有審計人員的業(yè)務素質。同時加強審計人員的思想道德和職業(yè)道德教育，設立專門的交流渠道，擴大審計專業(yè)知識和審計經(jīng)驗的交流和溝通。