[摘要]市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，需要行業(yè)協(xié)會在政府與市場之間搭建溝通與協(xié)調(diào)的橋梁。由于政府對行業(yè)協(xié)會的定位不清，法律保障不健全、政府職能轉(zhuǎn)變不到位等原因?qū)е滦袠I(yè)協(xié)會的作用未真正發(fā)揮。因此，政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念與職能，完善立法，改革雙重管理體制，與行業(yè)協(xié)會建立互動合作關(guān)系，以促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的健康快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府作用；行業(yè)協(xié)會；雙重管理體制；完善建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.054

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，行業(yè)協(xié)會在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。由于歷史和現(xiàn)實的原因，特別是行業(yè)協(xié)會與政府的淵源關(guān)系，我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展緩慢，政府在行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中未能發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，我國政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念與職能，完善立法，改革現(xiàn)有雙重管理體制，與行業(yè)協(xié)會建立互動合作關(guān)系，以促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的健康快速發(fā)展。

1 行業(yè)協(xié)會發(fā)展中政府作用的理論分析

1.1 行業(yè)協(xié)會概念

不同國家對行業(yè)協(xié)會（Trade Association）的定義不盡相同，英國關(guān)于行業(yè)協(xié)會的權(quán)威定義是“行業(yè)協(xié)會是由獨立的經(jīng)營單位組成，保護(hù)和增進(jìn)全體成員既定利益的非營利組織?！盵1]日本經(jīng)濟(jì)界認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會是指事業(yè)者以增進(jìn)共同利益為主要目的而組織的事業(yè)者的結(jié)合或聯(lián)合體。美國出版的《經(jīng)濟(jì)學(xué)百科全書》認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會“是一些為達(dá)到共同目標(biāo)而自愿組織起來的同行或商人的團(tuán)體。由此可以看出，行業(yè)協(xié)會具有非營利性、非政府性、行業(yè)性和自愿性的特點。我國學(xué)者普遍認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該是以同行業(yè)企業(yè)為主體、在自愿基礎(chǔ)上為增進(jìn)共同利益而組織起來的社會經(jīng)濟(jì)團(tuán)體。

1.2 我國行業(yè)協(xié)會的特征

行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生模式?jīng)Q定了其“官民二重性”的特點，即：行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)會員的利益代言人，服務(wù)于行業(yè)會員，獨立于政府；同時，行業(yè)協(xié)會又與政府有著千絲萬縷的淵源關(guān)系，需要接受政府的管理。政府對行業(yè)協(xié)會實行“雙重管理體制”，既受業(yè)務(wù)主管部門的管理，又受登記管理機(jī)關(guān)的管理。1989年頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》第一次明確規(guī)定社會團(tuán)體統(tǒng)一由民政部門登記，并確立了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理體制。1998年頒布的《社會團(tuán)體管理條例》再次確認(rèn)了社會團(tuán)體的雙重管理體制，并明確了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位各自的職責(zé)范圍，雙重管理體制的法律規(guī)定更為嚴(yán)密。在雙重管理體制下，行業(yè)協(xié)會與業(yè)務(wù)主管部門建立掛靠關(guān)系是其合法存在的前提條件，一旦解除這種掛靠關(guān)系，行業(yè)協(xié)會將被注銷。這種行政色彩濃厚的雙重管理體制使得行業(yè)協(xié)會完全受制于政府，而失去其應(yīng)有的獨立性，這也導(dǎo)致了我國行業(yè)協(xié)會長期以來發(fā)展緩慢，缺乏積極性和創(chuàng)新性。

1.3 行業(yè)協(xié)會與政府關(guān)系的理論基礎(chǔ)

自20世紀(jì)70年代以來，關(guān)于行業(yè)協(xié)會與政府關(guān)系的理論研究，學(xué)界形成了四種具有代表性的學(xué)說。

1.3.1 政府失靈理論

這是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德提出的。這種理論認(rèn)為，由于政府和市場在提供公共物品方面不能完全滿足需求，導(dǎo)致了行業(yè)組織成為提供公共物品的重要補充手段，政府、市場和行業(yè)組織在滿足個人對公共物品的需求方面存在相互補充、相互替代的關(guān)系。政府失靈理論解釋了行業(yè)協(xié)會存在的根本原因，分析了行業(yè)協(xié)會與政府之間的關(guān)系，為行業(yè)協(xié)會發(fā)展中政府作用的研究奠定了理論基礎(chǔ)。

1.3.2 契約失靈理論

這是美國法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·漢斯曼提出的。這種理論認(rèn)為，由于行業(yè)協(xié)會受到“非分配約束”，因此，公共物品和服務(wù)由行業(yè)協(xié)會來提供比生產(chǎn)者提供具有更強的優(yōu)越性。在契約失靈的情況下，行業(yè)協(xié)會成為監(jiān)督生產(chǎn)者投機(jī)行為的一種制度反映。但行業(yè)協(xié)會本身存在的局限性也需要政府對其進(jìn)行管理和監(jiān)督，也就導(dǎo)致了政府應(yīng)在行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中發(fā)揮作用這一問題的產(chǎn)生。

1.3.3 第三方管理理論

這是美國公共政策學(xué)者薩拉蒙提出的理論。這種理論認(rèn)為，在提供公共物品與服務(wù)方面，政府付出的交易成本要遠(yuǎn)高于行業(yè)協(xié)會，因此，在市場失靈的情況下，行業(yè)協(xié)會應(yīng)作為公共物品與服務(wù)的最初提供者，只有在行業(yè)協(xié)會提供的物品與服務(wù)不能滿足需求時，政府作為補充。但行業(yè)協(xié)會在提供公共物品和服務(wù)方面也存在著自身的局限，這就需要政府在行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中發(fā)揮積極作用。

1.3.4 公共治理理論

公共治理理論認(rèn)為，政府、市場和行業(yè)協(xié)會分別發(fā)揮著不同的社會職能，行業(yè)協(xié)會是政府之外提供公共物品的另一重要渠道。政府與行業(yè)協(xié)會合作是提高和改善公共物品數(shù)量和質(zhì)量的有效途徑。公共治理理論為構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程的政府作用的研究提供了一個新的理論范式。

2 我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展中政府作用的現(xiàn)狀

2.1 政府對行業(yè)協(xié)會發(fā)展的促進(jìn)作用

在我國行業(yè)協(xié)會的發(fā)展過程中，政府一直起著積極的推動作用。1983年，國家在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開始試點協(xié)會制度，對大型經(jīng)濟(jì)行業(yè)的管理試點由部門管理向行業(yè)組織管理轉(zhuǎn)變，并批準(zhǔn)成立了一批行業(yè)協(xié)會。自此，發(fā)展行業(yè)協(xié)會一直成為政府決策的重要內(nèi)容。

2.1.1 政府確定發(fā)展行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)思想

國家一直高度重視行業(yè)協(xié)會的發(fā)展工作，國家經(jīng)貿(mào)委在出臺了多個關(guān)于培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會的文件，明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，按照“調(diào)整、規(guī)范、培育、提高”的指導(dǎo)思想培育和發(fā)展社會中介組織。

2.1.2 地方政府出臺法規(guī)政策推動行業(yè)協(xié)會的發(fā)展

在中央政策的指導(dǎo)下，許多省市先后出臺各種地方性法規(guī)與政策，積極推動行業(yè)協(xié)會發(fā)展。1999年4月，溫州市出臺《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》，這是我國第一個關(guān)于行業(yè)協(xié)會的地方規(guī)范性文件。1999年11月，深圳市人大也頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會條例》。隨后，河北、北京、上海、黑龍江等省市紛紛出臺相關(guān)政策法規(guī)，為促進(jìn)地方行業(yè)協(xié)會的發(fā)展進(jìn)行了有價值的探索。[2]

2.2 政府對行業(yè)協(xié)會發(fā)展的制約作用

2.2.1 政府對行業(yè)協(xié)會的定位不清和認(rèn)識偏差，限制了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展

盡管政府對行業(yè)協(xié)會的地位和作用的認(rèn)識在整體上有了轉(zhuǎn)變，但仍有一些政府部門和工作人員在思想上存在偏差，[3]將行業(yè)協(xié)會看成是政府的附屬機(jī)構(gòu)，收留離退休干部的“療養(yǎng)院”和“養(yǎng)老院”。政府對行業(yè)協(xié)會的定位不清和認(rèn)識偏差必然影響到政府相關(guān)政策的制定，阻礙行業(yè)協(xié)會的發(fā)展壯大。

2.2.2 政社不分和行業(yè)協(xié)會自主性缺失，阻礙了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展

我國的行業(yè)協(xié)會的成立多與政府有著或多或少的淵源關(guān)系，在成立之初就帶有明顯的官辦色彩，并非真正意義上的自治組織。行業(yè)協(xié)會沒有獨立自主權(quán)，運行過程中必然受到諸多牽制，組織功能難以實現(xiàn)，最終多淪為政府的附屬品，成為服務(wù)于政府的輔助組織。

2.2.3 法規(guī)政策落實不到位，制約了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展

國家和地方政府對行業(yè)協(xié)會的培育和發(fā)展相當(dāng)重視，出臺了一系列相關(guān)法規(guī)政策，但實施不到位，落實不力，在很大程度上制約了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

3 國外行業(yè)協(xié)會發(fā)展中的政府作用

3.1 美國行業(yè)協(xié)會發(fā)展中的政府作用

美國政府除了在稅收、費用征收等方面給予一定減免之外，對行業(yè)協(xié)會基本采取不干預(yù)、不資助的政策。行業(yè)協(xié)會相對獨立于政府，代表本行業(yè)成員向政府表達(dá)、溝通其利益訴求，政府在政策決策中也能夠充分考慮行業(yè)利益，從而在行業(yè)協(xié)會與政府間形成良好的合作關(guān)系。

3.2 德國行業(yè)協(xié)會發(fā)展中的政府作用

德國高度重視行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，幾乎每個行業(yè)都有相應(yīng)的協(xié)會組織，行業(yè)協(xié)會只代表本行業(yè)利益，不承擔(dān)管理職能。德國政府大力支持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，不僅為行業(yè)協(xié)會提供培訓(xùn)費用、給予項目補貼等資金上的支持，而且對于行業(yè)協(xié)會開展的有利于企業(yè)效率、員工職業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育以及社會經(jīng)濟(jì)的活動也予以積極支持。德國政府的政策支持為行業(yè)協(xié)會的發(fā)展提供了寬松的環(huán)境，政府與行業(yè)協(xié)會承擔(dān)各自的職責(zé)，從而形成了良性發(fā)展的合作關(guān)系。

3.3 日本行業(yè)協(xié)會發(fā)展中的政府作用

日本政府普遍重視行業(yè)協(xié)會的作用，并給予其寬松的發(fā)展空間。其經(jīng)濟(jì)決策多由政府部門會同各行業(yè)代表經(jīng)過充分協(xié)商后作出，通過立法和經(jīng)濟(jì)計劃引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展，實行“協(xié)會管理協(xié)會”的特殊治理模式，政府不直接管理行業(yè)協(xié)會，只是宏觀地給予政策支持。

3.4 國外政府在行業(yè)協(xié)會發(fā)展中的作用對我國的啟示

由于社會、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同，各國政府在行業(yè)協(xié)會發(fā)展中的作用不盡相同，但有一些共同的特點對于我國政府促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

3.4.1 寬松民主的制度環(huán)境是行業(yè)協(xié)會發(fā)展的基本保障

一般而言，民主意識強、民主傳統(tǒng)深厚的國家，其法律制度和政治環(huán)境較為寬松，國家對行業(yè)協(xié)會的限制較少，行業(yè)協(xié)會不僅有較大的活動空間，其運作方式更為靈活多樣，行業(yè)協(xié)會發(fā)展的速度也較快。因此，我國有必要對行業(yè)協(xié)會發(fā)展的制度環(huán)境進(jìn)行研究，盡量減少行業(yè)協(xié)會登記和活動方面的法律限制。

3.4.2 政府重視與支持是行業(yè)協(xié)會生存和發(fā)展的重要前提

行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展，離不開政府的重視和支持。西方國家比較重視從經(jīng)濟(jì)和法律上對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展加以扶持和引導(dǎo)。如日本政府每年的財政預(yù)算就包括行業(yè)協(xié)會的活動經(jīng)費補貼。

3.4.3 政府與行業(yè)協(xié)會之間的信賴合作關(guān)系是促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的重要條件

在行業(yè)協(xié)會作用發(fā)揮較好的國家，政府與行業(yè)協(xié)會之間往往存在一種良性合作關(guān)系。政府在明確行業(yè)協(xié)會所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的同時，能充分尊重和考慮行業(yè)協(xié)會的利益訴求，雙方在平等的溝通協(xié)調(diào)中表達(dá)意愿，共謀發(fā)展。行業(yè)協(xié)會對政府產(chǎn)生了一種依賴，也愿意與政府合作，從而與政府之間建立了互助合作關(guān)系，實現(xiàn)共贏。

3.4.4 政府對行業(yè)協(xié)會扶持與管理并重的政策是保證行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展的關(guān)鍵

行業(yè)協(xié)會的生存和發(fā)展離不開政府在政策、資金等多方面的支持和幫助，而管理是行業(yè)協(xié)會得以健康發(fā)展的保證，兩方面相互促進(jìn)，不可偏廢。國外政府對行業(yè)協(xié)會扶持與管理并重的政策和成功的管理經(jīng)驗值得我國政府學(xué)習(xí)和借鑒。

4 行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中發(fā)揮政府作用的建議

4.1 轉(zhuǎn)變觀念，扶持行業(yè)協(xié)會發(fā)展

4.1.1 政府應(yīng)從觀念上重視行業(yè)協(xié)會的發(fā)展

我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制以及行業(yè)協(xié)會與政府存在先天的淵源關(guān)系，行業(yè)協(xié)會自成立起即受到政府的嚴(yán)格管制，并不具有真正意義上的社會性特征。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立以后，現(xiàn)行的雙重管理體制顯然已經(jīng)影響到行業(yè)協(xié)會的發(fā)育、策略建構(gòu)以及與政府關(guān)系模式的建立。[4]政府只有轉(zhuǎn)變“全能政府”的思維定式，明確行業(yè)協(xié)會的社會定位，增強對行業(yè)協(xié)會的信心，才有可能作出有利于行業(yè)協(xié)會培育和發(fā)展的政策決策，并積極采取措施促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

4.1.2 政府應(yīng)加大對行業(yè)協(xié)會的政策扶持力度。

政府的大力扶持是行業(yè)協(xié)會健康迅速發(fā)展的重要保障。政府應(yīng)給予行業(yè)協(xié)會資金、稅收等方面的政策扶持，以維持行業(yè)協(xié)會正常運轉(zhuǎn)和完成行業(yè)管理職責(zé)。

4.2 完善立法，優(yōu)化行業(yè)協(xié)會發(fā)展的法律制度環(huán)境

健全的法律制度是保障行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展的重要因素之一。目前我國關(guān)于行業(yè)協(xié)會的法律依據(jù)主要有國務(wù)院于1998年頒行的《社會團(tuán)體登記管理條例》和2000年頒行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》兩部行政法規(guī)。但這兩個行政法規(guī)都不是專門規(guī)范行業(yè)協(xié)會，而是行業(yè)協(xié)會與其他非營利組織共用的，導(dǎo)致對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)和地位定位不明確。政府應(yīng)在適當(dāng)時候制定關(guān)于行業(yè)協(xié)會的專門法律，明確行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、地位、職能，界定行業(yè)協(xié)會與政府、市場的關(guān)系，明確行業(yè)協(xié)會的設(shè)立條件和標(biāo)準(zhǔn)以及政府對行業(yè)協(xié)會的管理模式，杜絕政府對行業(yè)協(xié)會事務(wù)的隨意干涉。

4.3 轉(zhuǎn)變政府職能，提高行業(yè)協(xié)會的自治程度

現(xiàn)行的雙重管理體制使得行業(yè)協(xié)會在組織、職能、活動方式等各方面嚴(yán)重依附當(dāng)?shù)卣?，甚至淪為政府的附屬機(jī)構(gòu)，自治化、社會化程度很低。政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變職能，退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實現(xiàn)政社分開，給予行業(yè)協(xié)會自主權(quán)，真正發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自治管理方面的功能與作用。

4.4 改革管理體制，提高管理效能

當(dāng)前我國政府對行業(yè)協(xié)會實行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)共同管理的雙重管理體制，這種管理體制要么出現(xiàn)過度管理，行業(yè)協(xié)會的活動完全受制于政府，限制太多；要么存在“多一事不如少一事”的消極管理。雙重管理體制已成為制約我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展的重要因素。我國政府應(yīng)改革現(xiàn)行的雙重管理體制，實行政社分離，還權(quán)于行業(yè)協(xié)會。首先，改革登記管理制度，減少登記限制；其次，降低行業(yè)協(xié)會的準(zhǔn)入門檻，使行業(yè)協(xié)會真正成為行業(yè)利益的代表，真正表達(dá)行業(yè)成員的利益訴求；最后，引入競爭機(jī)制，提高行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。打破目前“一行一會”的壟斷局面，由企業(yè)來評判行業(yè)協(xié)會的業(yè)績，將選擇權(quán)交給企業(yè)。通過引入行業(yè)協(xié)會間適度競爭機(jī)制，政府能夠從中培育和發(fā)展更有競爭力的行業(yè)協(xié)會，從而提高行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。

4.5 加強監(jiān)督，建立行業(yè)協(xié)會問責(zé)機(jī)制

目前僅僅依靠管理機(jī)關(guān)有限的人手監(jiān)督數(shù)量龐大的行業(yè)協(xié)會，其監(jiān)督效果可想而知，廣受公眾非議的行業(yè)協(xié)會工作人員以權(quán)謀私，牟取暴利，變相分紅等違法違規(guī)行為屢禁不止即是明證。解決這一問題的有效途徑就是加強監(jiān)督，建立他律和問責(zé)機(jī)制。

4.5.1 政府監(jiān)督

政府是行業(yè)協(xié)會重要的監(jiān)督主體之一，目前政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督主要通過年檢的方式。但由于相關(guān)法規(guī)對年檢缺乏可操作性的立法規(guī)定，使得年檢淪為例行公事，沒有發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。政府對行業(yè)協(xié)會的有效監(jiān)督應(yīng)通過建立嚴(yán)格、完善的財務(wù)和審計制度來實現(xiàn)，以提升行業(yè)協(xié)會的社會公信力。

4.5.2 社會監(jiān)督

媒體和社會公眾是監(jiān)督行業(yè)協(xié)會不可或缺的社會力量。信息公開是行業(yè)協(xié)會接受社會監(jiān)督的前提條件，行業(yè)協(xié)會應(yīng)將其財務(wù)、活動、管理等方面的重要信息在其網(wǎng)站或其他公共媒體上公布，社會公眾可以隨時查詢、檢索相關(guān)信息。

經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，迫切需要行業(yè)協(xié)會真正發(fā)揮服務(wù)、協(xié)調(diào)、自律和代表作用，承擔(dān)從政府剝離出來的管理職責(zé)。其中政府的扶持、信任、合作和監(jiān)督是行業(yè)協(xié)會健康、快速發(fā)展，發(fā)揮行業(yè)管理職能，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制完善的重要保障。

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[基金項目] 本文是作者主持的濟(jì)南市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“政府職能轉(zhuǎn)變與行業(yè)協(xié)會發(fā)展研究”（14BGF20）的階段性成果。

[作者簡介] 王珂瑾（1974-），女，山東曹縣人，山東政法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士。主要研究方向：行政法和行政訴訟法學(xué)。