李新弟

摘要：“戰(zhàn)略”一詞原本為軍事用語。軍事理論家安托萬·亨利·約米尼（Antoine Henri Jomini）認(rèn)為“戰(zhàn)略是研究整個(gè)戰(zhàn)爭區(qū)域的藝術(shù)，把一支軍隊(duì)的最大部分兵力集中到戰(zhàn)爭區(qū)域或作戰(zhàn)地區(qū)決定點(diǎn)上去的藝術(shù)。”二戰(zhàn)后，“戰(zhàn)略”的概念和思維模式迅速地由軍事推廣到社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在我國隨著“經(jīng)營城市”概念在地方政府的推廣，許多城市也開始提出自己發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這種城市戰(zhàn)略一定程度上推動(dòng)了城市的發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化化進(jìn)程，但也引起了一些問題。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略；藝術(shù)；進(jìn)程；問題

1.城市戰(zhàn)略的目標(biāo)

1.1城市戰(zhàn)略目標(biāo)的競爭性。戰(zhàn)略首先要承認(rèn)競爭，其目的就是為了在競爭中克制對方。城市戰(zhàn)略也是如此，其基本目標(biāo)是增加自身競爭力，從而在城市競爭中處于不敗之地。各城市在制定戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，都會(huì)考慮其余周邊城市的競爭關(guān)系。像《濟(jì)南空間戰(zhàn)略規(guī)劃總報(bào)告》、《太原市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究》等都有專門探討這一問題的章節(jié)。

1.2城市戰(zhàn)略合作的不穩(wěn)定性。城市群的戰(zhàn)略合作不能說明城市戰(zhàn)略的非競爭性。這種合作類似于寡頭博弈，當(dāng)一個(gè)區(qū)域內(nèi)的大多數(shù)城市都參與制定一種區(qū)域合作戰(zhàn)略，那這種戰(zhàn)略一般是不穩(wěn)定的。這是因?yàn)閰⑴c的主體越多，利益沖突越多，合作的利益分配越難達(dá)成妥協(xié)。舉一個(gè)極端的例子，北京朝陽區(qū)和西城區(qū)分別建設(shè)了CBD和金融街，它們都有各自的金融戰(zhàn)略，希望提高自己的競爭力。然而兩個(gè)具有競爭性的主體卻要共同納入北京市的金融戰(zhàn)略，其結(jié)果一定是北京市的金融產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)舉棋不定，并且缺乏兩區(qū)的認(rèn)同。即使北京市制定出了分工合作政策，及結(jié)果也會(huì)是兩區(qū)各自為政。更何況隨著豐臺區(qū)麗澤商務(wù)區(qū)的興建，北京市內(nèi)對金融機(jī)構(gòu)的爭奪會(huì)更加激烈。而這些金融機(jī)構(gòu)不外乎是三個(gè)區(qū)的來回遷徙，造成了資源浪費(fèi)。再擴(kuò)大范圍，北京和天津都有各自的金融發(fā)展戰(zhàn)略，但是國家又有京津冀都市圈的戰(zhàn)略規(guī)劃意愿，那么這個(gè)戰(zhàn)略至少在金融產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面可能是結(jié)果無效的。加之京津雙城存在競爭關(guān)系的利益點(diǎn)不止金融一處，這直接導(dǎo)致京津冀區(qū)域的合作難度加大。

2.城市戰(zhàn)略的重點(diǎn)

2.1戰(zhàn)略重點(diǎn)的確定。戰(zhàn)略是一種競爭謀略，那自然就會(huì)有相應(yīng)的競爭領(lǐng)域。城市戰(zhàn)略規(guī)劃中會(huì)包含文化、社會(huì)、生態(tài)、交通等多個(gè)方面，但文化的需求和發(fā)展是建立在物質(zhì)基礎(chǔ)之上的；社會(huì)的安定需要就業(yè)穩(wěn)定和收入增長為支撐；生態(tài)優(yōu)化依靠持續(xù)的資金維護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；而交通的大量需求來自經(jīng)濟(jì)，交通戰(zhàn)略一定程度上是在為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，可以看作是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的一部分。經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上在為城市其他方面戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供支撐，無論是建設(shè)“文化之都”、“金融中心”還是“世界大都市”，沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的保證，這些戰(zhàn)略目標(biāo)都是無法實(shí)現(xiàn)的。因此經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自然而然地成為了城市競爭的主戰(zhàn)場。而要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，最主要的是落實(shí)于各個(gè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，因此城市間的戰(zhàn)略競爭歸根結(jié)底是產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略競爭。

2.2目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的確定。目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的確定關(guān)系到城市戰(zhàn)略的成敗。由于產(chǎn)業(yè)只有和城市自身?xiàng)l件相適應(yīng)的情況下才能在該城市長期存在，所以制定一項(xiàng)科學(xué)的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略前，必須對城市進(jìn)行定位，以確定城市適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。城市定位需要綜合考慮城市的文化、資源、人口和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀等，其本身是一件很困難的事情。市場力量會(huì)促使企業(yè)自行找到合適的地址，城市戰(zhàn)略選出的產(chǎn)業(yè)很可能基于政府偏好。宜昌斥資70億元希望興建國內(nèi)最大的涂鍍板生產(chǎn)研發(fā)基地，最終導(dǎo)致資金鏈斷裂。而像廈門、昆明、寧波、九江等地忽視市民意愿建設(shè)PX項(xiàng)目，更是遭到了強(qiáng)烈的抵制，影響了城市的安定。

3.城市戰(zhàn)略的過程

3.1集中城市資源。在明確了戰(zhàn)略的目標(biāo)和重點(diǎn)之后，地方政府會(huì)集中城市資源投入到戰(zhàn)略中。土地空間是產(chǎn)業(yè)落地的前提，這增加了城市征地拆遷需求。為吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)落地，地方政府還要設(shè)法提升城市的商業(yè)環(huán)境，以證明本城市的發(fā)展?jié)摿拖M(fèi)潛力。市容整治改造又會(huì)提升地方政府推行征地拆遷的意愿。不僅如此，財(cái)政補(bǔ)貼也是政府挽留企業(yè)的重要手段。美國費(fèi)城為了吸引挪威Kvaerner ASA工廠前來投資，重新為該廠修建碼頭和城市基礎(chǔ)設(shè)施，并向企業(yè)提供免稅、補(bǔ)貼等優(yōu)惠條件，市政府一共向ASA公司提供了311億美元的財(cái)政補(bǔ)助。企業(yè)投產(chǎn)后，共創(chuàng)造就業(yè)崗位950個(gè)，也即平均每個(gè)工作崗位花費(fèi)公共投資323000 美元。①

3.2戰(zhàn)略實(shí)施的快速性。同一時(shí)期經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)可能是相同的，如高新產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等。面臨類似的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)業(yè)，快速行動(dòng)的城市將可能獲得主動(dòng)權(quán)。因此我們常能看到城市新任領(lǐng)導(dǎo)的“五年再造”言論，如“五年經(jīng)濟(jì)上再造一個(gè)滕州”、“五年再造一個(gè)新青島”、“ 舉全區(qū)之力，用4-5年的時(shí)間，奮力再造一個(gè)新南明”等。但對速度的最求容易為長期埋下隱患。

首先短期內(nèi)地方政府為了籌集大量資金會(huì)背負(fù)巨額債務(wù)。政府投資多集中在基建項(xiàng)目，資金回收期長且不確定性大，加之產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略如果失敗，平臺債風(fēng)險(xiǎn)將大增。如果循環(huán)發(fā)債不成功，資金鏈斷裂很容易發(fā)生。而且，為了快速招商引資提高GDP，政府短期內(nèi)建立規(guī)模過大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者新城，很少考慮其空間被完全利用所需的時(shí)間。這便造成一些城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空置和鬼城現(xiàn)象。

3.3實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略速度的途徑。加快城市戰(zhàn)略速度常用的手法就是招商引資。如果忽視領(lǐng)導(dǎo)層的人脈因素，那么招商引資的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是政策競爭。地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和寬松政策作為競爭籌碼，爭取有限的大型企業(yè)落戶于本城市。招商引資在短期內(nèi)可以起到提升就業(yè)，增加稅收、提高GDP總量以及樹立政績等效果。但正是由于政策競爭，招商引資亦會(huì)引發(fā)一系列的問題。

首先，既然大型企業(yè)可以被政策吸引至此處，那它們也會(huì)被吸引至別處。產(chǎn)業(yè)企業(yè)的這種流動(dòng)性本身和城市所需的穩(wěn)定性相違背。為了吸引企業(yè)，城市會(huì)開出比原所在城市更優(yōu)惠的政策，而原所在城市為了挽留企業(yè)，可能也會(huì)給出更優(yōu)惠的政策。這樣一來，大型企業(yè)既可以用別的城市的政策作為要挾來降低繼續(xù)留存的成本，又可以在需要遷徙時(shí)降低遷出成本，真正成了永遠(yuǎn)的贏家。

其次，產(chǎn)業(yè)的區(qū)位選擇是隨著區(qū)域乃至全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向而變動(dòng)的。比如對勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)這種“候鳥產(chǎn)業(yè)”來說，如果城市所在的區(qū)域總體人力成本上升，那么其必然會(huì)發(fā)生遷移，這是地方政府的優(yōu)惠政策阻止不了的。一旦產(chǎn)業(yè)遷出時(shí)機(jī)到來，地方政府所做的所有努力都會(huì)付之東流。在20世紀(jì)60 年代的美國，芝加哥為了留住鋼鐵工業(yè)，“城市政府作出了可以作出的一切讓步，提出了可以提出的一切優(yōu)惠，但是鋼鐵工業(yè)在美國還是無可挽回的衰退了。芝加哥近15 萬個(gè)鋼鐵工業(yè)、重工業(yè)的工作崗位，現(xiàn)在成為零個(gè)。”②

最后，招商引資本身并沒有創(chuàng)造新的企業(yè)，也沒有創(chuàng)造新的投資需求，僅僅是改變了企業(yè)決策的區(qū)位選擇。這種招商引資僅增加了區(qū)域間的政策競爭，甚至同一個(gè)城市里的自我消耗。

4.城市戰(zhàn)略的反思

城市作為人口聚集的區(qū)域，其本身可以看作市民利益的集合體。而如此多的城市或利益集合體聚集在區(qū)域中，城市間的競爭便是不可避免的。不可否認(rèn)，城市戰(zhàn)略規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中的發(fā)揮了重要作用，但地方政府也應(yīng)該及時(shí)反思自己的行為。我們的城市到底需要什么樣的“戰(zhàn)略”，這是每一位城市戰(zhàn)略制定者應(yīng)該首先考慮的。城市戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不應(yīng)該僅僅考慮如何提高城市競爭力，而更應(yīng)該考慮如何讓市民的生活幸福。而市民如何變得幸福？這至少要包括充足的就業(yè)崗位、收入的平穩(wěn)提升、公平競爭的機(jī)會(huì)、牢固的社會(huì)保障、良好的生態(tài)環(huán)境和完善的基礎(chǔ)設(shè)施這六個(gè)方面。一個(gè)完整的城市戰(zhàn)略除了增加城市的外在競爭力，也應(yīng)該提升內(nèi)在質(zhì)量。而如何保障這樣一種戰(zhàn)略能夠正確實(shí)施，應(yīng)該是更值得我們深思的問題。（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

注解：

①張庭偉.對全球化的誤解以及經(jīng)營城市的誤區(qū)[J].規(guī)劃研究.2003（08）

②張庭偉.對全球化的誤解以及經(jīng)營城市的誤區(qū)[J].規(guī)劃研究.2003（08）