郭振才

摘要：文章針對政府熱衷于土地征用的經(jīng)濟分析，從成本和收益兩個角度解釋其根本原因，接著分析當前地方財政結(jié)構(gòu)，揭示土地財政對地方政府的重要性，再深入探討土地財政驅(qū)動了哪些政府經(jīng)濟行為。不可否認，地方政府收入行為、基礎(chǔ)設(shè)施投資行為和招商引資行為對促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用，但是要解決發(fā)展成果共享的問題，最終落腳點應(yīng)在于改善民生，提高人民生活質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：土地財政；征地補償；政府經(jīng)濟行為

文章通過深入探討政府的經(jīng)濟行為，重新審視城市化進程中的問題，以期從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟關(guān)系出發(fā)，分析地方政府經(jīng)營其空間領(lǐng)域的經(jīng)濟行為，這對轉(zhuǎn)型時期如何更好地改變現(xiàn)有土地財政單一模式，規(guī)范政府經(jīng)濟行為有重要的意義。

一、政府在城市化進程中熱衷于土地征用的經(jīng)濟分析

政府是提供社會公共服務(wù)的主體，其行為出發(fā)點和落腳點均是維護社會秩序，提高人民生活質(zhì)量，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)實施行為。但政府在城市化進程中為何熱衷于土地征用，從政府作為“經(jīng)濟人”的視角，就不難找到理由。

（一）政府征用土地的成本

征用土地一般需要調(diào)查研究、制定實施方案，并與開發(fā)商談判，這些都需要成本支出，而實施方案中最大成本即“公平補償”及與被征地農(nóng)民的判斷費用。從各地頻現(xiàn)“地王”可以看出，政府補償農(nóng)民的遠遠低于市場價值。補償標準采用土地“原用途”，征用耕地的補償包括土地補償費、安置補助費及土地附著物補償費，因此不考慮城市化后土地“新用途”的發(fā)展權(quán)及由此產(chǎn)生的溢價。通常是按征用前三年的平均產(chǎn)值確定，而宅基地則以“重置價結(jié)合成新”計算，給予貨幣補償或者安置房?？梢娬ㄟ^壟斷權(quán)，包括法律賦予的不受爭議權(quán)力，直接介入經(jīng)濟行為，大大降低征用土地成本。

再從補償費用實際支付主體看，實際上也非政府支付，而是開發(fā)商支付，可見政府征地的經(jīng)濟成本并不高，具備驅(qū)動其征地沖動的因素。

（二）政府征用土地的收益

征地收益包括直接的土地出讓金及間接的政績。土地出讓金一般是70%歸地方財政，數(shù)目客觀，甚至稱之為“第二財政”。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，征地價格與出讓價格的比為1∶10。有經(jīng)濟收益就意味著出政績，也使得政府政績斐然，由此政府樂于征用土地，有利用征用土地獲得收益的利益驅(qū)動。這種利益驅(qū)動不斷讓政府降低征地成本，提高出讓金，提高收益，具體表現(xiàn)在：一是利用公權(quán)力迫使農(nóng)民屈服；二是采用少用多征、先征后用等方法，控制土地資源，待土地增值再出讓；三是以招商引資為由，壓低地價，吸引項目。這種有失偏頗的政府經(jīng)濟行為最終使得政府越來越依賴于“土地財政”，甚至陷入怪圈中。

二、地方政府的財政結(jié)構(gòu)

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前各地政府財政收入中50%以上來自土地出讓金，在中西部部分地區(qū)，這個比例甚至更高。以廈門市為例，從其預(yù)算內(nèi)收支看，2005年前，地方財政預(yù)算一直處于預(yù)算赤字狀態(tài)，赤字率超過達40%，且有增大的趨勢。但是之后的土地批租收益開始平衡了財政赤字，甚至開始盈余，從2006年后，廈門土地批租收入大幅度增長。

在財政預(yù)算中，預(yù)算收入和土地收益的主要差別表現(xiàn)在“經(jīng)常性”和“一次性”，如果地方政府財政支出按經(jīng)常性和一次性對比，發(fā)現(xiàn)不少地方政府經(jīng)常性的預(yù)算收入基本能與包括建設(shè)支出在內(nèi)的經(jīng)常性支出相抵，可見土地批租收入在平衡財政中起著重要的作用，特別是城市化和工業(yè)化的固定資產(chǎn)新建和更新等重大建設(shè)支出方面。通過投資工業(yè)化就把一次性土地批租收入轉(zhuǎn)化經(jīng)常性收入。

總體來說，土地收益對地方政府重要意義是通過將經(jīng)營性用地的出讓收益補貼工業(yè)化，以換得經(jīng)常性收入，但這并不能成為地方政府選擇土地財政的理由，更不能成為政府經(jīng)濟行為在毫無規(guī)范情況運行的理由。

三、城市化進程中土地財政引發(fā)的政府經(jīng)濟行為

在我國現(xiàn)行土地管理制度不完善及土地市場信息不對稱情況下，在地方政府土地財政思維的引導(dǎo)下，為求政績和短期財政收入最大化，一般在土地出讓中大都會選擇這樣的一個路徑，即“土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、招商引資及培育房地產(chǎn)”，把土地經(jīng)營和房地產(chǎn)開發(fā)作為主軸。由此可以看出，土地財政引導(dǎo)下的政府經(jīng)濟行為有以下幾種。

（一）收入行為

財政收入反映的是政府與各主體的財產(chǎn)分配關(guān)系，是政府管理社會經(jīng)濟的直接體現(xiàn)，是政府最為核心的經(jīng)濟行為。政府財政收入主要分為預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入，第一種納入國家預(yù)算管理的財政收入內(nèi)，而預(yù)算外收入則由各級政府自行安排，具有自主性。土地出讓收益大部分作為地方政府預(yù)算外收入，由其自行支配，客觀上強化了地方政府收入行為。

分稅制下，地方政府一般通過土地財政來平衡收支，緩解分稅的財政壓力。土地幾乎成為地方政府能直接掌控的唯一資源，為此地方政府千方百計實現(xiàn)土地出讓金和房地產(chǎn)稅的最大化。一是加快城市化進程，增加城市土地供給數(shù)量。一方面降低取得土地的成本，另一方面利用壟斷權(quán)提高土地出讓價格。一般舊城區(qū)拆遷安置成本較高，而征用農(nóng)地費用較低，由此開展大規(guī)?！叭Φ亍焙捅M量壓低對農(nóng)民補償，達到增加供給數(shù)量，降低成本的目的。這也是近幾年耕地面積不斷減少的根本原因。二是抬高土地交易價格。政府對經(jīng)營性用地主要是通過協(xié)議、招標、拍賣、掛牌幾種方式出讓給用地者。為抬高交易價格，地方政府憑借在土地一級市場的壟斷地位，通過“惜售”策略，制造供需之間的缺口，也就有利于抬高交易價格。

（二）基礎(chǔ)建設(shè)投資行為

投資是經(jīng)濟主體為獲得預(yù)期經(jīng)濟收益而支出貨幣成本或其他資源，進而轉(zhuǎn)化為實物或金融資產(chǎn)的活動。可見投資過程是籌集資源、分配運用資源及回收投資并實現(xiàn)增值。從經(jīng)濟主體的不同，投資可分為政府投資、企業(yè)投資、個人投資等，其中政府投資是政府機構(gòu)作為經(jīng)濟主體進行的投資，包括中央和地方政府的投資。城市化進程中土地財政引導(dǎo)的政府投資行為是指地方政府通過預(yù)算內(nèi)財政收入及其他收入投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，一方面滿足城市發(fā)展，提高政績，另一方面也為土地增值。大連是較早采用這一模式的城市，20世紀90年代，大連市政府通過土地使用權(quán)抵押從銀行獲得基礎(chǔ)建設(shè)投資268億元，用于改善環(huán)境，之后再通過專營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓獲得收益，增加財政收入，或者把基礎(chǔ)設(shè)施改善后土地經(jīng)營權(quán)升值預(yù)期作為專營權(quán)吸引其他資本的參與，減少財政支出。而在大連的后續(xù)發(fā)展中也不難看出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為所帶來的土地增值效果明顯，也促使不少地方政府紛紛效仿。但不可否認的是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為在客觀上對城市發(fā)展和改善民生具有重要作用。

（三）招商引資行為

招商引資是地方政府利用其擁有的權(quán)力和資源，通過多種優(yōu)惠政策和便利條件吸引企業(yè)投資本地。一般政府不直接參與投資活動，而是重在創(chuàng)造投資環(huán)境和條件，目前區(qū)域優(yōu)勢明顯、自然資源豐富和政策優(yōu)惠是吸引投資的重要因素，優(yōu)惠政策占的比重也逐年加大，特別是土地和稅收優(yōu)惠政策。招商引資行為的實質(zhì)是地方政府以土地優(yōu)惠吸引企業(yè)，以土地所有者失去收益為代價換得企業(yè)高利潤率?？梢?，農(nóng)民利益和部分財政收入被“轉(zhuǎn)移”給了投資者。由此使得地方政府既可以實現(xiàn)政績，同時也通過招商引資帶動周邊土地增值，企業(yè)也降低了土地要素使用成本，增加利潤，但土地被征用者卻承擔了政府招商引資的主要風險和成本。

目前招商引資的競爭日益激烈，提供低價土地成為各地政府競爭的籌碼，由此形成惡性競爭，而這背后最大的損益者是被征地者，不僅補償金額被壓低，而且還被政府拖欠補償款。

四、結(jié)語

在城市化進程中，土地財政引導(dǎo)政府所產(chǎn)生的三種經(jīng)濟行為互相聯(lián)系。長期來看，三種行為最終目標在于促進地方經(jīng)濟增長，但是經(jīng)濟發(fā)展的成果并未能惠及所有百姓，作為被征地者承擔了大部分風險和損失，甚至引發(fā)了部分沖突。這些問題需要地方政府權(quán)衡長期和短期利益關(guān)系，真正從提高人民生活水平出發(fā)來實施經(jīng)濟行為，將土地財政最優(yōu)的一面發(fā)揮出來，如通過土地出讓收入大大改善民生；同時中央要加強調(diào)控和干預(yù)，壓縮地方政府通過土地出讓尋租的空間。

參考文獻：

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（作者單位：福建省廈門市海滄區(qū)科學技術(shù)局）