左磊明 姚瑤
黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度,十八屆三中全會明確提出實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,既是加強(qiáng)生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容和任務(wù),也是新形勢下建設(shè)和保護(hù)森林資源的有效保障。
一、安徽省生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)情況
安徽省公益林面積2495.2萬畝,占全省林地面積的37.5 %,主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)狀況極為脆弱的皖南和大別山等山區(qū),在維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,保持生態(tài)平衡,保護(hù)生物多樣性方面占有極其重要的地位。安徽省是全國首批森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)的11個省之一,從2003年開始建立補(bǔ)償基金,經(jīng)歷了從無到有、補(bǔ)償范圍從小到大、補(bǔ)償資金從少到多的過程,通過十幾年的實(shí)踐,提高了林區(qū)廣大干群對生態(tài)建設(shè)重要性和緊迫性的認(rèn)識,納入補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林從最初1200萬畝增加到目前規(guī)模,生態(tài)公益林的資源得到了有效利用,野生動植物的生存環(huán)境得到改善,珍稀動物的數(shù)量明顯增多,為提高全省森林覆蓋率、林木蓄積量、保護(hù)生態(tài)建設(shè)發(fā)揮了重要的制度保障。
二、安徽省生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)闹饕龇?/p>
(一)建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在面上,從2009年開始對國家級和省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、主體功能區(qū)實(shí)施綜合財力補(bǔ)償政策,到2014年已安排補(bǔ)償資金14.45億元。在點(diǎn)上,逐步提高省級公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),2012年將省級公益林標(biāo)準(zhǔn)不分權(quán)屬統(tǒng)一提高到每年每畝10元,2015年提高到15元。點(diǎn)面政策配套,把森林資源補(bǔ)償、水資源補(bǔ)償、國土資源補(bǔ)償?shù)扔袡C(jī)結(jié)合,發(fā)揮政策疊加效應(yīng)。
(二)建立多層次生態(tài)有償使用機(jī)制。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”原則,在國家層面,中央和皖浙兩省共同設(shè)置補(bǔ)償資金,到 2014年已安排17.5億元用于黃山市和績溪縣新安江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償;在省級層面,2014年省財政安排1.2億元,啟動大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償,建立橫向跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度,逐步建立生態(tài)有價、使用有償?shù)臋C(jī)制,涵養(yǎng)水源,保持水土,綜合治理。
(三)建立多級次生態(tài)保護(hù)機(jī)制。按照財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)原則,2014年中央財政補(bǔ)助安徽省2.3億元對1767.4萬畝國家級生態(tài)公益林給予補(bǔ)償,省財政安排8046萬元對727.8萬畝省級公益林給予補(bǔ)償。銅陵市從2008年開始實(shí)施市級補(bǔ)償制度,市財政安排200萬元,對國家和省級公益林在國家和省級財政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn),并對5.9萬畝市級公益林給予補(bǔ)償。淮北市2013年啟動市級公益林補(bǔ)償制度,區(qū)劃界定了4萬畝市級公益林,市財政安排40萬元進(jìn)行補(bǔ)償。
(四)建立多環(huán)節(jié)財政資金投入機(jī)制。完善財政補(bǔ)助補(bǔ)貼政策,整合良種育苗、科技推廣、造林綠化、撫育護(hù)林、防火治蟲、貸款貼息、保險補(bǔ)貼等一系列育林、造林、護(hù)林、興林、活林補(bǔ)助資金,2014年省級以上財政投入林業(yè)資金達(dá)26.7億元,支持森林增長、資源保護(hù)、民生林業(yè)、生態(tài)家園等項(xiàng)目建設(shè),形成政策支持合力,發(fā)揮財政資金最大化效益。
三、進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的思考
認(rèn)真貫徹十八屆三中、四中全會精神,深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),必須以更寬的視野、更新的思路、更大的力度、更快的步伐,著重解決好四個方面問題,進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)理念,開拓資金渠道,完善政策制度,創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制。
(一)為何補(bǔ)。安徽省是全國南方集體林區(qū)集中省份,納入生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)募w林達(dá) 2136萬畝,占生態(tài)公益林的86%。隨著全省集體林權(quán)制度改革的深入,林地的生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放,相比經(jīng)營商品林預(yù)期收益或林地租金收入水平的不斷提高,經(jīng)營生態(tài)公益林收入明顯不足,對生態(tài)公益林的建設(shè)保護(hù)和效益補(bǔ)償形成了不小的壓力。完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,不僅是深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀和現(xiàn)實(shí)要求,也是激勵調(diào)動林農(nóng)參與保護(hù)積極性、提高依法治林自覺性的重要舉措,給予林農(nóng)合理的生態(tài)效益補(bǔ)償,改變“砍樹賣錢”作為唯一收入來源的現(xiàn)狀,更好地實(shí)現(xiàn)“山定權(quán)、樹定根、人定心”。
(二)如何補(bǔ)。人們對森林資源的傳統(tǒng)認(rèn)識,側(cè)重于木材物質(zhì)產(chǎn)品供給,忽視了森林生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會等方面的功能和價值。十八屆三中全會提出要加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革,全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定,首先是營造、撫育和管護(hù)成本,其次是失去的直接經(jīng)濟(jì)效益,再次是體現(xiàn)生態(tài)多種效益的價值。建立合理有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,可以保障生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)資金來源,有助于建立新型林業(yè)經(jīng)營管理體制,更重要的是可以明確森林生態(tài)效益的價值,將對經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。
(三)誰來補(bǔ)。繼續(xù)發(fā)揮財政補(bǔ)償托底作用,對森林資源產(chǎn)品的公益性生態(tài)補(bǔ)償,將是公共財政政策的一大亮點(diǎn)。碳匯林業(yè)因具備“交易”潛質(zhì),蘊(yùn)藏著巨大商機(jī)和光明前景,通過財政補(bǔ)償?shù)日咭龑?dǎo),將公益林的生態(tài)效益商品化、市場化、產(chǎn)業(yè)化,將隱性的森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的經(jīng)濟(jì)效益,建立吸引社會資本的市場化機(jī)制是解決生態(tài)效益外部性的根本途徑,通過政府“有形之手”和市場“無形之手”,開發(fā)森林的碳儲存服務(wù)、水文服務(wù)、生物多樣性服務(wù)以及森林景觀服務(wù)方面巨大的市場化交易,共同承擔(dān)生態(tài)公益林補(bǔ)償責(zé)任。
(四)怎么補(bǔ)。一要建立與財力相適應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。完善補(bǔ)償制度,財政既要有所作為,也要兼顧財力,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需有一個漸進(jìn)的過程,不可能一蹴而就,除國家和省級適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)外,有條件的市縣要確定本級公益林保護(hù)區(qū),政府給予適當(dāng)補(bǔ)償。二是完善公益林經(jīng)營利用政策。在不影響生態(tài)建設(shè)的前提下,開展撫育、更新性質(zhì)的采伐,增加直接經(jīng)營收入。三要加快森林資源和資產(chǎn)的價值評估和核算。科學(xué)計量評估森林的經(jīng)濟(jì)使用價值和生態(tài)服務(wù)價值,為深化森林資源產(chǎn)品價格和稅費(fèi)改革,建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供支撐和依據(jù)。四要加快實(shí)施市場化補(bǔ)償試點(diǎn)。借鑒國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),轉(zhuǎn)變思路,創(chuàng)新方式,加快碳匯林業(yè)的實(shí)踐步伐,開拓生態(tài)公益林補(bǔ)償資金來源渠道。五是健全農(nóng)民增收致富扶持機(jī)制。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)的前提下通過市場化手段,積極引導(dǎo)林下經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,完善暢通林業(yè)投融資渠道,加快森林旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展,大力引導(dǎo)社會資本投入林業(yè),讓森林資源“活樹”變“活錢”,讓農(nóng)民增收致富有新門路,取得生態(tài)增優(yōu)、林業(yè)增效、林農(nóng)增收的良好局面。
(作者單位:安徽省財政廳農(nóng)業(yè)處)
責(zé)任編輯:洪峰