彭雪芹

[摘 要]巡警道的設(shè)置是清末外官改制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是中國(guó)官僚制度的深刻變更。設(shè)立巡警道，由清朝中央主導(dǎo)推動(dòng)，但具體落實(shí)還是依賴外省疆吏的執(zhí)行。各省巡警道設(shè)立之先后，主要受該省督撫思想傾向與政治態(tài)度的影響；其次，受各省警務(wù)原有基礎(chǔ)、治安局勢(shì)、經(jīng)濟(jì)財(cái)賦、社會(huì)輿情等狀況的制約。巡警道的建制狀況反映了外官改制的具體歷程，以及清末政局與官場(chǎng)生態(tài)。

[關(guān)鍵詞]清季；巡警道；督撫；外官改制

[中圖分類號(hào)]K257 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-3541（2015）04-0084-06

1907年7月7日，清廷頒布上諭， 公布了外官制改革的方案，“各省按察使擬改為提法使，并增設(shè)巡警勸業(yè)道缺，裁撤分守分巡各道”[1]（p.91）。這一上諭，表明清廷開(kāi)始著手全面調(diào)整直省官制，直省官制改革正式啟動(dòng)。其中，在警務(wù)管理上，于各省添設(shè)增設(shè)巡警道，專司該省警務(wù)的統(tǒng)籌與監(jiān)管。

中國(guó)傳統(tǒng)職官中并無(wú)警察，地方文武官員共同平匪治盜，保境安民，宗旨是維護(hù)王朝統(tǒng)治的穩(wěn)定。近代以來(lái)，城市迅速發(fā)展，社會(huì)變動(dòng)加劇，趨新官民仿照西方警制，在傳統(tǒng)官制體系外，自行嘗試興辦警務(wù)局所，開(kāi)展警察、消防、戶籍、營(yíng)繕、衛(wèi)生等各項(xiàng)警務(wù)，不僅維護(hù)社會(huì)秩序，而且提供便民利民的公共服務(wù)。丁未新外官制決定于各省添設(shè)巡警道，主管一省警務(wù)，將各種新式警務(wù)局所納入正式的行政體系，并將各種新增事務(wù)納入政府職能范圍。因此，清末巡警道的設(shè)置，不僅標(biāo)志著中國(guó)治安制度的重大轉(zhuǎn)型，也反映了政府行政理念與方式發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。

巡警道的設(shè)置與建制是清末外官改制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。自丁未新外官制頒布，到清廷覆亡，在清廷中央政府的主導(dǎo)下，各省陸續(xù)添設(shè)巡警道，大致完成了警務(wù)官制的變更。然而，因各省政情不同，督撫認(rèn)識(shí)不一，巡警道在各省的籌建既有先后之別，又有形式上的差異。巡警道的建制狀況，不僅反映了移植西方新制在中國(guó)本土的落實(shí)與調(diào)適情況，以及清末外官改制的具體進(jìn)展，也反映了清末政局與官場(chǎng)生態(tài)。

學(xué)界對(duì)晚晴巡警道的研究，多以章程奏牘為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)略述及巡警道的組織及職權(quán)，對(duì)各省巡警道的設(shè)立歷程與差異尚不清晰。在部分警務(wù)區(qū)域史與清末新政的區(qū)域史研究中，考察某省的巡警道設(shè)置與警務(wù)管理，但未能與外官改制全局聯(lián)系起來(lái)。本文以清末巡警道的建制歷程為研究對(duì)象，從這一個(gè)案出發(fā)，深入考察近代制度轉(zhuǎn)型的具體歷程，了解新制在本土如何落實(shí)與變異，并觀察清末政情。

一、官制試點(diǎn)

1907年7月7日上諭，安排了推進(jìn)外官改制的辦法與時(shí)間表，“著由東三省先行開(kāi)辦，如實(shí)有與各省情形不同者，準(zhǔn)該督撫酌量變通奏明請(qǐng)旨，此外直隸江蘇兩省風(fēng)氣漸開(kāi)，亦應(yīng)擇地先為試辦”[1]（p.91）。這預(yù)示著直省行政機(jī)構(gòu)改革，以東三省、直隸、江蘇為改制試點(diǎn)，逐步推進(jìn)。

1.東三省

直省官制改革方案的出臺(tái)，得益于部分督撫與朝中大員的聯(lián)合推動(dòng) [2]（pp.163-179），尤其是東三省總督徐世昌對(duì)官制改革事宜極為熱衷。因此，新官制頒布之后，徐世昌立即積極響應(yīng)，率先在奉天添設(shè)巡警道。清廷在上諭中明確指示，外官官制改革由東三省先行試辦。因“朝廷有意以東省改訂官制為各省之模范” [3]，徐世昌在赴任之前，積極籌劃東三省新官制事宜，于1907年5月擬定《東三省職司官制及辦事要綱》，得到清廷批準(zhǔn)。具體辦法為：東三省中，每省設(shè)行政公署，總督為長(zhǎng)官，巡撫為次官，“下設(shè)七司，曰交涉、旗務(wù)、民政、提學(xué)、度支、勸業(yè)、蒙務(wù)”[4]。其中，民政司掌理民政巡警緝捕等事，統(tǒng)管該省警務(wù)事宜。

徐世昌抵任后，立即著手在奉天試行官制改革。適逢外官制改革上諭頒布，《各省官制通則》頒發(fā)，其官制設(shè)計(jì)與東三省已經(jīng)奏定方案略有不同。奉天新官制，原擬以民政司兼轄巡警事務(wù)，受新頒外官制影響，即時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。以民政司組織地方自治，將警務(wù)劃出。1907年8月，奉天實(shí)行新官制，于行省公署內(nèi)設(shè)民政、提學(xué)、交涉等六司，以及巡警、勸業(yè)二道。巡警道缺即由原奉天府知府鄧嘉縝署理。奉天成為第一個(gè)設(shè)立巡警道的省份。

奉天新官制與行省舊制的最主要的區(qū)別在于合署辦公、分科治事。鑒于舊制中各省督撫司道各有關(guān)防，各有公署，奉天設(shè)立行省公署，于公署內(nèi)分設(shè)承宣、諮議二廳，各司道隸之，合署辦公。新官制體系下，以總督為長(zhǎng)官，巡撫為次官，廳司道為屬官，體現(xiàn)了近代科層制上下有序的特征，改變了傳統(tǒng)王朝官制中大小相維、互相牽制的局面，設(shè)官的目的更注重行政事務(wù)的順暢辦理，而非著重于方便王朝統(tǒng)治的平衡與牽制。這是政府設(shè)官立意與內(nèi)涵上的變化，也是清朝行省制度的重要突破。

奉省新官制推行之后，因耗費(fèi)過(guò)繁，引起朝野非議，輿論認(rèn)為巡警道所行職務(wù)，與民政司權(quán)限重疊，二者應(yīng)當(dāng)歸并合一。民政部也下達(dá)部令，規(guī)范省級(jí)警務(wù)管理機(jī)構(gòu)，“設(shè)民政司省分不應(yīng)再有道缺” [5]。1909年3月，徐世昌下令裁撤奉省巡警道，所有警務(wù)并入民政司管理。自設(shè)立到裁撤，奉天巡警道僅存在一年零7個(gè)月，時(shí)間短暫，且與民政司并存也是僅有的一個(gè)特例，但其率先添設(shè)，對(duì)于其他直省巡警官制的改革還是具有一定的示范作用。

黑龍江、吉林實(shí)行新官制較晚，又因二省地廣人稀，警務(wù)基礎(chǔ)薄弱，故未設(shè)巡警道，而以民政司兼辦警務(wù)。

2.直隸、江蘇

直隸、江蘇也是官制改革的試點(diǎn)，但兩省在籌設(shè)巡警道的過(guò)程中，或因人事變動(dòng)，或因大吏敷衍，或因省情特殊，經(jīng)歷了頗多曲折，遭遇諸多問(wèn)題，長(zhǎng)期議而不設(shè)，未能起到改革試點(diǎn)的作用。

袁世凱總督直隸時(shí)，銳意革新，直隸各項(xiàng)新政都走在前列，其警務(wù)的創(chuàng)辦與推廣更為各省之模范。1906年，設(shè)直隸警務(wù)處，統(tǒng)管全省警務(wù)。在警務(wù)創(chuàng)辦初期，各省省城與州縣警務(wù)局所互不統(tǒng)屬，一省警務(wù)尚無(wú)專管機(jī)構(gòu)的情況下，直隸創(chuàng)設(shè)警務(wù)處，這一制度上的突破乃為全國(guó)首創(chuàng)，與巡警道專管一省警務(wù)的性質(zhì)十分相似。原本，有直隸警務(wù)處這樣的組織基礎(chǔ)，又有上諭明示，作為領(lǐng)袖外省、改制試點(diǎn)的直隸，自當(dāng)走在前列，為各省表率，然而，卻遲遲未見(jiàn)諸行動(dòng)。

新外官制頒布后，清廷同時(shí)調(diào)袁世凱、張之洞入京任職。去職之前，袁世凱薦舉其故交舊部、時(shí)任山東巡撫的楊士驤接繼己位。然而，1907年10月，楊士驤接任直隸總督后，直隸新政的進(jìn)展卻有了不同程度的減緩。袁世凱在任時(shí)鋪張?zhí)珡V，虧空過(guò)巨，與楊士驤約定“到任后應(yīng)一力擔(dān)任，設(shè)法彌補(bǔ)” [6]。遵照袁世凱指示，楊士驤在天津設(shè)立官制會(huì)議處，擬定改制草案十?dāng)?shù)條，“注重調(diào)查州縣進(jìn)出款項(xiàng)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)”，而“道府以上多仍其舊，無(wú)甚更張”[7]?？梢?jiàn)，楊士驤將政務(wù)重點(diǎn)放在了籌款之上，對(duì)改制不甚重視。

1908年5月，軍機(jī)處電催南北洋兩督迅速籌設(shè)巡警道。是年9月，直督楊士驤不得不有所行動(dòng)，擬仿照東三省官制，設(shè)民政使管理直隸全省巡警事宜，民政使下設(shè)巡警道，管理天津南北段巡警及四郊巡警事宜。這一方案，因與新官制不符而擱淺。

1909年6月，楊士驤因病出缺，直督改由那桐署理。但那桐署理僅月余，直督改由兩江總督端方調(diào)署。端方于召見(jiàn)時(shí)，奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)巡警勸業(yè)兩道，保舉“以保府工巡局總辦葉崇質(zhì)補(bǔ)充勸業(yè)道，天津營(yíng)務(wù)處總辦徐某補(bǔ)充巡警道”[8]。然而，該計(jì)劃未及實(shí)行，11月，端方被革職，直隸總督改由陳夔龍補(bǔ)授。陳夔龍接任后，以實(shí)業(yè)關(guān)系緊要，擬在直隸先設(shè)勸業(yè)道，“至巡警道一缺暫從緩設(shè)”[9]。清廷不予認(rèn)可，要求陳夔龍“無(wú)論如何總需速籌的款，將巡警勸業(yè)兩道一時(shí)同設(shè)”[10]。陳夔龍只得更改計(jì)劃，重新籌劃，1910年4月，增設(shè)直隸巡警勸業(yè)道缺，并將該二道治地設(shè)于天津。直隸巡警道幾經(jīng)波折終得設(shè)立。

自外官改制上諭頒行后，直隸籌劃添設(shè)巡警道的傳聞一直不斷，而遲遲未能設(shè)立，個(gè)中原因，恐怕不能僅用“督臣迭次更動(dòng)”[11]來(lái)解釋。在任兩年之久的楊士驤敷衍改制，一味延宕是主要的原因，而那桐、端方署理直隸總督時(shí)，在任時(shí)間短暫，亦未能在直隸官制改革上有所作為。所以，直至陳夔龍督直后，直隸巡勸二道才得以設(shè)立。

江蘇也是清廷圈定為改制試點(diǎn)的省份，與直隸類似，在新政初期各方面都在先行之列，卻也遲至1910年才添設(shè)巡警道缺。江蘇官制不同于其他直省，督撫不同城，藩學(xué)兩司各設(shè)二缺，分駐蘇寧兩地，其特殊的行政體制成為改制的障礙。1907年底，外官改制頒布不久，江蘇巡撫陳夔龍致電兩江總督端方，商討添設(shè)巡勸二道。擬仿照藩學(xué)二司，各設(shè)二缺，分駐蘇寧，卻遭到端方的駁斥。端方揣度朝廷用意，認(rèn)為朝廷雖頒改制上諭，“諭旨重在擇地試辦，竊意擇地二字自當(dāng)從一州一邑始”[12]，而非立即全面改革官制，因此，不愿首開(kāi)改制先河。

1908年，蘇撫陳夔龍離任，陳啟泰暫為署理，會(huì)同兩江總督端方，借口江南庫(kù)款支絀，奏請(qǐng)緩設(shè)巡勸二道。1909年底，瑞澄撫蘇后，暫設(shè)巡警總監(jiān)，統(tǒng)管蘇屬警務(wù)。即將蘇省巡警局改為巡警公所，并將巡警局總辦改名為總監(jiān)，掌理“所有蘇松常鎮(zhèn)太五府州屬巡警事宜”[13]。民政部并不認(rèn)同這一變通辦法，認(rèn)為總監(jiān)名目與定章不符，“礙難照準(zhǔn)”[14]。爭(zhēng)議的癥結(jié)仍在于巡警道在蘇寧兩地如何設(shè)缺。是設(shè)立兩缺，分駐蘇寧，還是設(shè)置一缺，駐于何地，均爭(zhēng)論不休，以至遲遲不能形成統(tǒng)一意見(jiàn)。1910年，寶棻調(diào)署江蘇巡撫，與兩江總督張人駿商議，以蘇省“督撫各駐一城，藩司向劃兩屬，即新設(shè)提學(xué)司亦為寧蘇并設(shè)，巡警事務(wù)紛繁，本較學(xué)務(wù)為甚”[15]，巡警道宜仿藩學(xué)二司之例，寧蘇分設(shè)二缺。擬設(shè)蘇州巡警道缺，其道署公費(fèi)，仿照浙江巡警道辦理，俸銀養(yǎng)廉比照現(xiàn)有巡道。是年5月，清廷批準(zhǔn)這一辦法，“江蘇巡警道員缺著汪瑞闿試署” [16]（p.111）。雖然這里用的是“江蘇巡警道”，而非“蘇州巡警道”，但其管轄范圍卻仍照蘇寧之分，不及江寧一帶。然而，江蘇士紳以財(cái)用困難，反對(duì)巡警道缺蘇寧分設(shè)。另外，該省諮議局也建議財(cái)政拮據(jù)，巡勸兩道毋庸分設(shè)。在江蘇士紳的強(qiáng)烈反對(duì)下，巡警道于寧蘇分設(shè)二缺的計(jì)劃未能實(shí)行，直至清廷滅亡，江寧巡警道也沒(méi)有設(shè)立。

作為清政府圈定的官制試點(diǎn)區(qū)域，奉天率先添設(shè)巡警道，積極貫徹新制，而直隸、江蘇等省則長(zhǎng)期觀望，議而不設(shè)，未能起到示范作用。

二、新制表率

奉天之外，積極推進(jìn)官制改革，率先添設(shè)巡警道缺的省份，既非清政府明令“試辦”的直隸、江蘇，也不是財(cái)賦較為充裕、接觸西方文化較早的沿海各省，而是湖北、山東、湖南、安徽、貴州、陜西等內(nèi)陸省份。究其原因，與各省主政的督撫大員們有關(guān)。

光宣年間，兩湖總督張之洞倡導(dǎo)興辦新式教育，編練新軍，推廣工商，試辦警察，各項(xiàng)新政的成就舉世矚目，被認(rèn)為清季革新運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)軍人物。外官改制的上諭剛剛頒布，張之洞迅速做出反應(yīng)，奏請(qǐng)?jiān)诤痹O(shè)立巡警勸業(yè)二道，使得湖北成為最先設(shè)置巡警道的省份之一，與籌備官制改革已久的奉天幾乎同時(shí)。湖北于1902年在武昌創(chuàng)辦警務(wù)局，是全國(guó)創(chuàng)辦警察最早的城市之一。湖北警察創(chuàng)辦早，具有較好的基礎(chǔ)。1907年9月，張之洞以巡警道管理全省巡警、消防、戶籍、營(yíng)繕、衛(wèi)生等事務(wù)，“此皆關(guān)系民生，與百姓最為親近利害相關(guān)之事” [17]（p.327），遴選候補(bǔ)知府馮啟鈞試署湖北巡警道缺。

繼奉天、湖北之后，最先設(shè)置巡警道的是山東。山東督糧道自糧運(yùn)停辦，事務(wù)清簡(jiǎn)，已形同虛設(shè)。時(shí)值督糧道周開(kāi)銘病故，故借此機(jī)會(huì)，署山東巡撫吳廷斌與軍機(jī)處會(huì)商，“援照陜西、湖北裁撤糧道成案” [18]，將山東督糧道即行裁撤，即以原設(shè)督糧道經(jīng)費(fèi)，增設(shè)巡警勸業(yè)道。不久，軍機(jī)處回電支持。1908年1月，山東添設(shè)巡警道缺。

1908年3月，湖南巡撫岑春冥以“湖南民俗強(qiáng)悍，伏莽素多” [19]（p.706），巡警道管理一省警務(wù)，關(guān)系社會(huì)秩序與民生利害，籌設(shè)巡警道，以專責(zé)成。經(jīng)過(guò)勘察，省城蒙養(yǎng)院系就裁撤糧道衙門改設(shè)，即將該院另遷他處，改作巡警道衙署。4月，安徽巡撫馮煦因皖省自設(shè)立巡警以來(lái)，雖然規(guī)模粗備，各府州縣亦次第舉辦，“而無(wú)專官以重責(zé)任，終無(wú)以挈領(lǐng)而提綱”[20]，奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)巡警道缺。以現(xiàn)有巡警局改為巡警道衙門，酌籌常年經(jīng)費(fèi)。5月，貴州巡撫龐鴻書奏請(qǐng)，將分巡貴西兵備道缺裁撤，每年騰出養(yǎng)廉銀2 000兩，津貼銀6 000兩，書吏紙張工食等項(xiàng)，充作巡警道署經(jīng)費(fèi)。陜西巡撫恩壽奏改鹽巡道為巡警道，仍兼鹽法水利各事，并以現(xiàn)任鹽法道張嘉猷，改補(bǔ)巡警道缺。

在新外官制頒布時(shí)，湖北在總督張之洞的主持下，迅速添設(shè)了巡警道缺。山東、湖南、安徽、貴州、陜西各省巡撫，或因該省治安惡化，急需設(shè)立專官整頓推廣警務(wù)，或認(rèn)識(shí)到巡警為憲政基礎(chǔ)，相繼籌備添設(shè)巡警道缺，成為新制表率。

三、官制細(xì)則

清廷實(shí)行新政以來(lái)，屢次下詔，興辦警務(wù)。由于清廷對(duì)警務(wù)新政規(guī)劃不足，辦法不明，各省督撫或地方官自行籌設(shè)警務(wù)局所，或效法歐美、日本等國(guó)警察制度，或者酌選南北洋警務(wù)章程以資參照，因此，各地警局不僅名目不一，有警察局、警務(wù)局、巡警局等，開(kāi)辦方式也有官辦、官商合辦、官督紳辦等不同的形式，其警務(wù)人員的來(lái)源也不盡相同，警官的設(shè)置及職責(zé)更是駁雜混亂。可見(jiàn)，各地警務(wù)局所規(guī)制不一，程度參差，管理混亂，清廷難以掌控。

1905年巡警部成立，巡警部提議于各省設(shè)立巡警道，“擬請(qǐng)旨將分巡道改為巡警道缺，以專責(zé)成”[21] ，專管一省警務(wù)。1906年11月6日，內(nèi)官制頒布，中央部院裁并重組，巡警部改為民政部。民政部成立后，承襲巡警部的主張，要求于各省設(shè)立巡警司，接受民政部指導(dǎo)監(jiān)督，專責(zé)該省警務(wù)。民政部致力于理順警務(wù)管理的體系，建立系統(tǒng)的警務(wù)制度，規(guī)范警務(wù)體制，體現(xiàn)了晚清官制改革的立足點(diǎn)之一就是建立上下有序、制度規(guī)范的官制體系。

丁未新外官制頒布，清廷明確諭令各省添設(shè)巡警道，就是要將各省警務(wù)規(guī)范化，以加強(qiáng)對(duì)各省警務(wù)的管理與監(jiān)督。1908年4月，為統(tǒng)一各省警務(wù)規(guī)制，民政部“按照厘定官制王大臣奏定外省官制內(nèi)關(guān)涉警政事項(xiàng)，并參酌學(xué)部奏定各省學(xué)務(wù)詳細(xì)官制章程”[22]，擬成巡警道官制及分科辦事細(xì)則15條。5月25日，經(jīng)憲政編查館審查核準(zhǔn)，清廷批準(zhǔn)頒布了直省巡警道官制并分科辦事細(xì)則。細(xì)則要求各省設(shè)巡警道一員，于道署內(nèi)設(shè)警務(wù)公所，下設(shè)總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生四科，配置科長(zhǎng)科員，各廳州縣設(shè)立警務(wù)長(zhǎng)一員，并于各分區(qū)各置區(qū)官一員，所有原設(shè)總理警巡事務(wù)等局，與巡警道職掌重復(fù)者，應(yīng)即一律裁撤。

此時(shí)，部分直省已經(jīng)先行設(shè)置巡警道，前無(wú)先例可循，上無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃，只得自主籌建，自行組織機(jī)構(gòu)。而官制細(xì)則的奏準(zhǔn)頒行，是對(duì)已設(shè)巡警道官制的規(guī)范，也為后來(lái)各省籌設(shè)巡警道提供了范式。

四、據(jù)章遵設(shè)

自丁未新外官制頒布以來(lái)，許多省份仍在觀望之中，遲遲未能付諸實(shí)行。清廷為推進(jìn)各省籌建巡警道的進(jìn)程，多方籌議辦法。政務(wù)處催促各省“速設(shè)巡警道，以辦警務(wù)”[23]。軍機(jī)處咨行各督撫，查明該省道缺何者應(yīng)裁，以騰挪經(jīng)費(fèi)，籌設(shè)巡警勸業(yè)兩道。在朝廷的督催下，巡警道官制細(xì)則頒行后，云南、廣東、四川三省立即據(jù)章遵設(shè)巡警道缺。

1908年7月，云貴總督錫良奏請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)云南巡警道缺，凡全省巡警事宜，概歸該道專管，原設(shè)局所，即予裁撤。由于原有云南分巡各道，“或遠(yuǎn)駐邊方，或兼管關(guān)務(wù)糧鹽，亦各有專司，實(shí)無(wú)可裁之缺”[24]（p.807），因此，只得另籌經(jīng)費(fèi)，增設(shè)巡警道缺。廣東地處南方沿海，得風(fēng)氣之先。早在新政之前，粵督李鴻章籌辦廣州西關(guān)巡警局，這是繼湖南保衛(wèi)局之后，最先出現(xiàn)的創(chuàng)辦警察的嘗試。然而，粵省現(xiàn)有各道缺或統(tǒng)轄兵權(quán)，或兼理邊務(wù)，皆事務(wù)殷繁，責(zé)任頗重，不能裁減。1908年8月，兩廣總督張人駿奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)廣東巡警道缺。10月，四川裁分巡成綿龍茂道，設(shè)巡警道。四川分巡成綿龍茂道，“雖有兼管兵備水利事務(wù)，近在省垣，事多承轉(zhuǎn)，且水利宜歸勸業(yè)，兵事責(zé)在疆臣”[25]，為可裁之缺。即將該缺裁撤，將所省經(jīng)費(fèi)，改歸巡警勸業(yè)兩道之用。11月，軍機(jī)處“通飭各省督撫無(wú)論如何籌措，統(tǒng)限年底一律設(shè)齊”[26]。軍機(jī)處嚴(yán)令督催，時(shí)限甚急，但難以落實(shí)，至1908年底，共有10省設(shè)立巡警道。

1909年1月，江西裁督糧道，“即以糧道辦公經(jīng)費(fèi)，均給巡警勸業(yè)兩道”[27]，并將糧道衙署移作巡警道官署。

浙江巡警道的添設(shè)頗多曲折。1908年，直隸藩司增韞升任浙江巡撫，因增韞曾兼充直隸警務(wù)處督辦，故仿照直隸警務(wù)處規(guī)制，創(chuàng)設(shè)浙江全省警務(wù)處，“以為總攬機(jī)關(guān)”[28]。由于警務(wù)處的建制與直省官制通則不符，不被清廷認(rèn)可，1909年4月，裁撤浙江全省警務(wù)處，增設(shè)巡警道。5月，廣西巡撫張鳴岐奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)廣西巡警道員缺。同時(shí)，山西巡撫寶棻奏裁雁平道，騰出經(jīng)費(fèi)，改設(shè)巡警道。9月，河南裁糧鹽道，增設(shè)巡警道。至1909年底，共計(jì)15省添設(shè)了巡警道缺。

1910年2月，御史麥秩嚴(yán)片奏催令速設(shè)巡警道，未設(shè)立巡警道各省，“如直隸、江蘇、福建、新疆、甘肅等五省尚未設(shè)立，自應(yīng)催令增設(shè)”[29]，勿再延緩，致違定章。5月，福建裁撤糧道，所有糧儲(chǔ)事務(wù)并歸藩司兼理，增設(shè)巡警道一員，管理全省警政，其舊有警務(wù)總局照章裁改為警務(wù)公所。1911年1月，甘肅添設(shè)巡警道，這是清季各省中最晚設(shè)立的巡警道缺。此時(shí)，僅有新疆沒(méi)有設(shè)立巡警道。

新疆邊僻之地，人煙稀薄，交通不便，地貧民瘠，財(cái)賦為難，各項(xiàng)新政皆因陋就簡(jiǎn)，或遲遲不辦，巡警的興辦也較他省大為遲緩。新疆巡撫聯(lián)魁主政之時(shí)，省城迪化已經(jīng)設(shè)立警察，但額數(shù)簡(jiǎn)略，“值班換班不敷輪換” [30]。1911年，省城巡警總局改設(shè)警務(wù)公所，分設(shè)四科，統(tǒng)管全省警政一切事項(xiàng)。袁大化撫新之后，以新疆“地瘠人稀，設(shè)官分職向從簡(jiǎn)便”，一切新政只能酌量籌辦，“全省警政業(yè)由警務(wù)公所以為總匯”，新省瘠苦無(wú)力，巡警道暫從緩議[31]。

五、總結(jié)

從丁未新外官制公布至清朝滅亡4年間，清朝22個(gè)行省中，先后有19個(gè)省設(shè)立了巡警道（詳見(jiàn)文尾表）。除吉林、黑龍江二省警務(wù)由民政司管理，新疆未設(shè)巡警道外，其余各省均設(shè)置?？傮w來(lái)說(shuō)，在新外官制改革中，巡警道的推行較為得力有效。而未設(shè)巡警道各省，皆受特殊地方情形制約。東三省處于特殊地位，實(shí)行特別官制，故設(shè)民政司。新疆處僻遠(yuǎn)之地，政事清簡(jiǎn)，警務(wù)局所開(kāi)辦較晚，規(guī)模狹小，故而官缺設(shè)置因陋就簡(jiǎn)。

外官制改革雖由清朝中央主導(dǎo)推動(dòng)，但具體落實(shí)還是依賴外省疆吏的執(zhí)行。先設(shè)立巡警道的是奉天、湖北、湖南、安徽等內(nèi)陸省份，而非較早接觸西方文化的沿海沿江地區(qū)，也不是地形復(fù)雜、治安險(xiǎn)惡的邊疆地帶，還不是經(jīng)濟(jì)繁盛、賦稅較為充足的江南各省。究其原因，大抵與該省督撫相關(guān)。奉天巡警道最先設(shè)置，乃因東三省地位特殊，且正值東三省改設(shè)行省、試行特別官制，總督徐世昌大刀闊斧地重構(gòu)奉天官僚體系，在沒(méi)有舊制牽絆的情況下，巡警道搭乘奉天設(shè)省的改制便車，隨同其他司道一起設(shè)立。湖北雖然地處腹地，但張之洞總督湖廣多年，各項(xiàng)新政都走在全國(guó)前列，警務(wù)基礎(chǔ)較好，張之洞離任晉京之前，著手安排湖北新外官制，設(shè)立了巡勸二道。之后，山東、湖南、安徽、貴州等地也在巡撫吳廷斌、岑春冥、馮煦、龐鴻書的主持下設(shè)置了巡警道，而當(dāng)時(shí)未設(shè)巡警道的省份，其督撫分別為江督端方、閩督松壽、蘇撫陳啟泰、晉撫寶棻、豫撫林紹年、浙撫增韞。兩者比較，先設(shè)巡警道的各省督撫，思想與政治傾向上更為趨新。由此可見(jiàn)，巡警道設(shè)立之先后，主要受該省督撫政治傾向的影響。

各省警務(wù)原有基礎(chǔ)、治安局勢(shì)、經(jīng)濟(jì)財(cái)賦、社會(huì)輿情等方面的狀況，對(duì)于巡警道的設(shè)置也有一定的影響。甘肅、新疆二省，地廣人稀，地瘠民貧，政事清簡(jiǎn)，創(chuàng)辦警察甚晚，直省行政機(jī)構(gòu)也受該省經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的影響，因陋就簡(jiǎn)，因此，甘肅巡警道設(shè)立最晚，新疆未設(shè)巡警道，而以省城警務(wù)公所兼管，以節(jié)省經(jīng)費(fèi)。而江寧受到蘇寧分治舊制的影響，以及該省士紳的反對(duì)，未能設(shè)立巡警道缺。山東、廣東、四川等省，人口較為稠密，巡警創(chuàng)設(shè)較早，且已向不少州縣推廣，具備較好的警察基礎(chǔ)，因此，各該省設(shè)立巡警道相對(duì)較早。

另外，受各省政情影響，各省巡警道的設(shè)置方式也不盡相同。一些行省裁撤事務(wù)清簡(jiǎn)之舊道，騰出經(jīng)費(fèi)衙署，以創(chuàng)辦巡警道。如山東裁撤督糧道，貴州裁撤分巡貴西兵備道，陜西裁鹽巡道，四川裁成分巡綿龍茂道，江西裁督糧道，山西裁雁平道，河南裁糧鹽道，福建裁糧道。而另外部分行省，因轄境現(xiàn)存各道缺皆關(guān)涉要?jiǎng)?wù)，不可輕易裁撤，只得另籌經(jīng)費(fèi)，增設(shè)巡警道缺。奉天、湖北、湖南、安徽、云南、廣東、浙江、廣西、直隸、江蘇、甘肅等11省巡警道均在無(wú)舊道可裁的情況下增設(shè)。

巡警道的設(shè)置與建制是清末外官改制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是中國(guó)治安制度轉(zhuǎn)型的關(guān)節(jié)點(diǎn)，由此，中國(guó)近代警察制度基本完善，形成體系。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]中國(guó)第一歷史檔案館.光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔：第33冊(cè)[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1996.

[2]關(guān)曉紅：從幕府到職官：清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014.

[3]徐菊帥之意見(jiàn)[N].順天時(shí)報(bào)，1907-05-11.

[4]東三省官制詳志[N].大公報(bào)，1907-05-27.

[5]徐欽帥奏酌核奉省官制辦理情形續(xù)[N].盛京時(shí)報(bào)，1909-03-03.

[6]袁宮保電約楊署督三事[N].盛京時(shí)報(bào)，1907-09-22.

[7]直省會(huì)議官制[N].神州日?qǐng)?bào)，1907 -10-08.

[8]端午帥變通直隸官制[N].1909-11-04.

[9]直省擬設(shè)勸業(yè)道[N].大公報(bào)，1910-01-08.

[10]電商速設(shè)巡警勸業(yè)兩道[N].申報(bào)，1910-01-31.

[11]議設(shè)直省巡警勸業(yè)兩道辦法[N].盛京時(shí)報(bào)，1909-12-26.

[12]蘇省督撫商改外官制情形[N].順天時(shí)報(bào)，1907-11-23.

[13]調(diào)署湖廣總督江蘇巡撫瑞瀓奏巡警局改為巡警公所委汪瑞闿充總監(jiān)片[N].政治官報(bào)，1910-01-02.

[14]民政部奏蘇省設(shè)立警務(wù)總監(jiān)與奏章未符擬請(qǐng)照章辦理折[N].政治官報(bào)，1910-02-05.

[15]兩廣總督張人駿江蘇巡撫寶棻奏江蘇增設(shè)巡警道缺照章請(qǐng)簡(jiǎn)折[N].政治官報(bào)，1910-05-29.

[16]中國(guó)第一歷史檔案館.光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔：第36冊(cè)[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1996.

[17]京報(bào)（邸報(bào)）：第153冊(cè)[G].全國(guó)圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心，2003.

[18]署山東巡撫吳廷斌奏裁撤山東督糧道增設(shè)巡警勸業(yè)兩道折[N].政治官報(bào)，1908-01-20.

[19]中國(guó)第一歷史檔案館光緒朝朱批奏折[M].北京：中華書局，1995.

[20]安徽巡撫馮煦奏請(qǐng)以卞緒昌試署巡警道折[N].政治官報(bào)，1908-05-02.

[21]巡道改名志聞[N].大公報(bào)，1905-12-28.

[22]民政部奏擬訂直省巡警道官制并分科辦事細(xì)則折[N].盛京時(shí)報(bào)，1908-04-16.

[23]會(huì)議各省官制之改革[N].盛京時(shí)報(bào)，1908-04-22.

[24]錫良錫清弼制軍奏稿[C]//沈云龍近代中國(guó)史料叢刊續(xù)編（101輯），臺(tái)北：文海出版社，1974.

[25]四川總督趙爾巽奏擬裁分巡道缺增設(shè)巡警勸業(yè)兩道折[N].政治官報(bào)，1908-10-24.

[26]催設(shè)巡警勸業(yè)道[N].大公報(bào)，1908-11-14.

[27]金毓黻.宣統(tǒng)政紀(jì)：第5卷[M]北京：中國(guó)書店影印，2001.

[28]浙江巡撫增韞奏籌辦巡警情形折[N].政治官報(bào)，1909-04-02.

[29]又奏請(qǐng)催各省速設(shè)巡警道并裁并原設(shè)巡警等局片[N].政治官報(bào)，1910-04-18.

[30]開(kāi)缺新疆巡撫聯(lián)魁奏陳籌備第三年第二屆憲政成績(jī)折[N].政治官報(bào)，1911-05-17.

[31]新疆巡撫袁大化奏邊省瘠苦請(qǐng)緩設(shè)巡警勸業(yè)兩道片[N].內(nèi)閣官報(bào).第七號(hào).

（作者系廣州魯迅紀(jì)念館館員，歷史學(xué)博士）

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