在申領(lǐng)居住證方面，絕大部分城市都設(shè)置了“門檻”。以人口流出為主的地區(qū)“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)等“高門檻”控制性措施為主。

近日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第663號(hào)國務(wù)院令，公布《居住證暫行條例》，將于2016年1月1日起施行。據(jù)了解，居住證持有人可享受辦理出入境證件、機(jī)動(dòng)車登記等七項(xiàng)便利，符合條件的也可以在當(dāng)?shù)厣暾埪鋺簟?/p>

給2.53億人帶來福利

2.53億人，這是當(dāng)下中國流動(dòng)人群的總規(guī)模，相當(dāng)于兩個(gè)日本、3個(gè)德國或4個(gè)英國的人口，全球最大。到2020年，這一數(shù)字將接近3億。

深圳，中國發(fā)展最快的移民城市。1850萬常住人口中，非戶籍人口就占了七成。

已經(jīng)在這里生活了20年的北京人臧建鳴，至今還記得他1995年到深圳，第一件被告知的事情是要去辦一張“邊防證”。毗鄰香港的深圳當(dāng)時(shí)執(zhí)行非常嚴(yán)格的外來人員管理措施。沒有“邊防證”，到了深圳也進(jìn)不了特區(qū)。去單位上班后，他又辦了一張“勞務(wù)暫住證”，有效期一年，每年都要去重新辦理。

“不辦不行啊，隨時(shí)可能被盤查收容遣送，睡覺都不踏實(shí)?！彼貞浾f，有一天下班很晚，他忘記隨身攜帶暫住證，便被攔在布吉關(guān)外，費(fèi)盡口舌才回了家。

對于很多流動(dòng)人口來說，非常關(guān)心的一個(gè)問題就是子女的上學(xué)和教育問題。杜鵬指出，此次出臺(tái)的條例規(guī)定了居住證持有人享有接受義務(wù)教育的服務(wù)，對于義務(wù)教育階段之外的教育問題尚沒有涉及，但是仍然在國家層面上釋放了一個(gè)積極的信號(hào)，與居住證制度相關(guān)的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等部門都應(yīng)該在這一制度下重新定位服務(wù)，教育的問題也應(yīng)該向更加便利的方向發(fā)展。

而教育方面的一項(xiàng)最新政策是，從明年1月1日起，我國將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，一大特點(diǎn)就是“錢隨人走”，約1300萬進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女將直接受益。

11月，在廣東佛山打工多年的湖北鐘祥人陳虎生聽到一個(gè)好消息：有合法穩(wěn)定工作、有連續(xù)三年以上居住證、參買社保的外來人員，其隨遷子女在廣東參加中考并在省內(nèi)具有高中階段3年完整學(xué)籍的，可在廣東報(bào)名參加2016年高考，與戶籍考生同等錄取。“這些條件我都?jí)虻蒙?，不用送兒子回老家了。”陳虎生難掩興奮。

與他的心情形成鮮明對比，不少本地居民卻在擔(dān)憂：如果越來越多的外地人子女在本地高考，會(huì)不會(huì)影響自己孩子升學(xué)？

高考是焦點(diǎn)，更是一個(gè)縮影，折射出城市資源有限與基本公共服務(wù)覆蓋常住人口之間的矛盾。如何讓有限資源惠及更多人？

中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，外來人口是受益群體，同時(shí)也要保障本地居民的福利不降低。伍先江同時(shí)表示，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實(shí)的，各地可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際情況，不斷創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)。

《居住證暫行條例》規(guī)定，居住證持有人在居住地依法享受勞動(dòng)就業(yè)，參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。同時(shí)還為居住證持有人列出了六大基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利。

六大服務(wù)：義務(wù)教育;基本公共就業(yè)服務(wù);基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù);公共文化體育服務(wù);法律援助和其他法律服務(wù);國家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。

七項(xiàng)便利：按照國家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件;按照國家有關(guān)規(guī)定換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證;機(jī)動(dòng)車登記;申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證;報(bào)名參加職業(yè)資格考試、申請授予職業(yè)資格;辦理生育服務(wù)登記和其他計(jì)劃生育證明材料;國家規(guī)定的其他便利。

可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)“國家版”居住證制度，居住證持有人已能夠享受接近居住地戶籍居民的服務(wù)和待遇。尤其是在廣大流動(dòng)人口十分關(guān)注的子女教育問題上，“國家版”居住證明確作出了政策安排。雖然這樣的安排目前還止步于義務(wù)教育階段，沒有涉及牽動(dòng)人心的高考。但是希望還是有的，因?yàn)闂l例也說了：“國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會(huì)公布居住證持有人享受的公共服務(wù)和便利的范圍?！?/p>

那么，持有居住證是否意味著和擁有所在地戶口一樣了呢？

中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授楊菊華認(rèn)為，二者還是有一定的區(qū)別，居住證強(qiáng)調(diào)了基本服務(wù)的獲得，有一些更深層次的服務(wù)和便利沒有觸及。

《居住證暫行條例》中對“國家版”居住證的落戶通道進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，首先，居住證持有人符合居住地人民政府規(guī)定的落戶條件的，可以根據(jù)本人意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。然后，針對不同規(guī)模的城鎮(zhèn)、城市，居住證持有人的落戶條件也不同。

例如城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市，要求是有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達(dá)到一定年限就可以。而城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市則是，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。

專家分析稱，根據(jù)不同城市的實(shí)際情況分別確定落戶條件，是符合當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的。實(shí)際上，目前我國許多大城市已經(jīng)為居住證持有人設(shè)置了落戶通道。在特大城市中，上海已實(shí)施居住證積分落戶，北京正在就居住證積分落戶辦法公開征求意見。“國家版”居住證的出臺(tái)，將把這些好的做法上升到國家政策層面加以強(qiáng)化。

落戶大城市到底有多難？

在目前超大城市的積分落戶指標(biāo)體系當(dāng)中，主要包括加分和減分兩個(gè)部分。在加分當(dāng)中，教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱、社保繳納年限等成為基本內(nèi)容，而不良信用記錄、犯罪記錄、違反計(jì)劃生育政策等均成為減分項(xiàng)。各城市的積分落戶指標(biāo)體系，明顯反映出城市管理者的不同考量和導(dǎo)向。

——落戶區(qū)域。北京、上海、廣州均提出了對積分落戶的區(qū)域?qū)?。其中，北京出于人口向城市中心區(qū)以外疏解的壓力，對申請人就業(yè)地和居住地進(jìn)行了加減分區(qū)別對待;上海提出居住證持有人在該市重點(diǎn)發(fā)展的遠(yuǎn)郊區(qū)域工作并居住，每滿1年積2分，滿5年后開始計(jì)入總積分，最高分值20分;廣州則提出“政策導(dǎo)向區(qū)域”加10分。

——經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力。其中，北京對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)業(yè)提出加減分設(shè)計(jì)，對違反落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)向的申請人也將進(jìn)行減分，而對符合創(chuàng)業(yè)方向的申請人則給予加分。上海、廣州、深圳則對投資帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)提出了加分設(shè)計(jì)。另外，深圳更是對申請人繳納個(gè)人所得稅多少設(shè)計(jì)了積分體系，其中三年內(nèi)繳納個(gè)稅14.7萬元以上可以獲得100分，相當(dāng)于博士研究生學(xué)歷積分，體現(xiàn)較大靈活性。

——教育工作背景。北京提出僅對具有大學(xué)本科及以上教育背景的申請人進(jìn)行加分，體現(xiàn)出對申請人較高受教育程度的要求。而廣州、深圳兩城市積分落戶政策受益范圍更廣，并非僅限于高端人才和高學(xué)歷人才，均明確了大學(xué)本科以下教育程度申請人的積分。在深圳，有大專以上學(xué)歷并具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)資格或具有高級(jí)技師資格的申請人，可以獲得和博士研究生一樣的100分加分。而廣州市則明確表示，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，廣州積分入戶政策還為環(huán)衛(wèi)工、公交司機(jī)、醫(yī)療人員等一線人員開辟入戶新通道。

——社會(huì)貢獻(xiàn)附加值。如獲得獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)貢獻(xiàn)等等。深圳對申請人獻(xiàn)血、科學(xué)發(fā)明創(chuàng)造、義工、慈善等方面的表現(xiàn)設(shè)置了積分。而廣州則為申請人畢業(yè)院校設(shè)計(jì)了積分。

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)表示，實(shí)行積分落戶后，各個(gè)城市根據(jù)自身特點(diǎn)，整個(gè)評價(jià)指標(biāo)體系更具彈性，也更有綜合性。

北上廣深不同的積分落戶指標(biāo)體系，反映出每個(gè)城市當(dāng)前發(fā)展的不同特點(diǎn)和難題。

數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，上海、北京、廣州、深圳的常住人口分別達(dá)到2425萬人、2151萬人、1308萬人和1077萬人。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，不管積分多少，最終是否能落戶取決于政府提出的分?jǐn)?shù)線，而實(shí)際上則是由政府控制的落戶總數(shù)來決定的。各地每年積分落戶指標(biāo)總量均由政府動(dòng)態(tài)掌握，積分分值政策和落戶分?jǐn)?shù)線并非長期固定。比如，上海和廣州每年都會(huì)調(diào)整積分政策。北京的征求意見稿也提出，市政府將根據(jù)年度人口調(diào)控情況，每年向社會(huì)公布落戶分?jǐn)?shù)線，積分落戶每年都需申請一次。

對此，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授肖俊認(rèn)為，北上廣深等超大城市現(xiàn)行積分落戶政策反映了城市的發(fā)展特點(diǎn)和面臨的發(fā)展難題。但盡管如此，政府對于積分落戶具體實(shí)施和政策調(diào)整過程還應(yīng)該更加透明，避免積分體系、指標(biāo)數(shù)量、分?jǐn)?shù)線的人為調(diào)整可能產(chǎn)生公眾疑慮與權(quán)力尋租。

會(huì)否帶來新的不公？

北京公開文件中曾提出，外地來京人員應(yīng)當(dāng)在來京后三日內(nèi)，按規(guī)定辦理暫住登記，其中年滿16周歲、擬在京暫住一個(gè)月以上或從事務(wù)工經(jīng)商活動(dòng)的人員，應(yīng)當(dāng)在辦理暫住登記的同時(shí)申請辦理《暫住證》;暫時(shí)不符合辦理《暫住證》條件或暫住一個(gè)月以下的非務(wù)工經(jīng)商人員，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理《暫住人員臨時(shí)登記證》。臨時(shí)登記證的有效期為一個(gè)月，有效期滿仍不具備辦理《暫住證》條件的，應(yīng)當(dāng)自動(dòng)離開本市。

對于居住證和暫住證的區(qū)別，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授杜鵬表示，暫住證的初衷是對流動(dòng)人口進(jìn)行管理，是臨時(shí)性的，提供的服務(wù)較少;而此次條例中涉及的居住證辦理是基于流動(dòng)人口在居住地居住了一定的時(shí)間，有穩(wěn)定的住所或者職業(yè)等，有一定的穩(wěn)定性，同時(shí)提到持證人享有教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的服務(wù)和一些辦事便利，更加強(qiáng)調(diào)了外來人口可以享受到的權(quán)益。

在申領(lǐng)居住證方面，絕大部分城市都設(shè)置了“門檻”。以人口流出為主的地區(qū)“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)等“高門檻”控制性措施為主。

“未來會(huì)不會(huì)在流動(dòng)人口中分化形成居住證人群、非居住證人群等不同群體，帶來新的不公？”來自廣西崇左的“北漂”黃志瑋有這樣的疑問。有建議稱，居住證制度應(yīng)在門檻設(shè)計(jì)上遵循“低門檻、廣覆蓋”原則，提高覆蓋人口范圍;在機(jī)制設(shè)計(jì)上遵循“分步推進(jìn)、穩(wěn)步提高”原則，既考慮各地現(xiàn)實(shí)情況，也應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平穩(wěn)步提高。

外來人口可以享受到基本公共服務(wù)了，可能有本地人會(huì)有所擔(dān)心，會(huì)不會(huì)影響到自己的權(quán)益呢？

伍先江在接受采訪時(shí)也談到了這個(gè)問題，他表示，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，外來人口是受益群體，同時(shí)也要保障本地居民的福利不降低。長遠(yuǎn)看，新居民的加入能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，使地方財(cái)力不斷增強(qiáng)，進(jìn)而提供更多更高水平的公共服務(wù)，對本地居民也是有利的。

深圳市公安局新洲戶政中心民警張哲說，從戶政管理的角度，他們更愿意居住證和戶口扮演人口登記的角色，不與其他公共服務(wù)掛鉤?！皩?shí)際情況是，居住證和戶口信息成為現(xiàn)階段公共資源有限情況下進(jìn)行分配的最權(quán)威憑證，政府部門在設(shè)計(jì)政策時(shí)會(huì)拿來當(dāng)載體?！?/p>

這一問題早有爭論。圍繞居住證改革方向，主要有兩種觀點(diǎn)：一種是讓居住證盡量附著更多公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)居住證、戶口合二為一;另一種是不在居住證上附著過多公共服務(wù)，最終讓居住證、戶口都與公共服務(wù)脫鉤。

對此專家提出，一方面，應(yīng)利用積分落戶政策積極落實(shí)對流動(dòng)人口的“同城待遇”。胡剛說，例如，對于廣州、深圳等城市積分體系應(yīng)用范圍較廣的特點(diǎn)，對一些特殊的人群如年限長的熟練產(chǎn)業(yè)工人——有的已經(jīng)在城市工作了幾十年，政府應(yīng)該加大力度幫助他們落戶的力度。

另一方面，積分落戶需要居住證政策的配合，防止積分落戶申請者“千軍萬馬過獨(dú)木橋”。公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人2014年曾表示，居住證制度是一個(gè)過渡性的制度安排，就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實(shí)際困難。雖然目前國內(nèi)超大城市實(shí)現(xiàn)戶籍人口與非戶籍人口完全同城待遇仍有難度，但推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋仍是各級(jí)政府的目標(biāo)。

此外，暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛認(rèn)為，在中國城鎮(zhèn)化道路的過程中，人口還將繼續(xù)保持向超大城市集聚的態(tài)勢。在這種情況下，人口調(diào)控與戶籍政策的有序放開要同時(shí)推進(jìn)，不能偏廢。

“目前，一線大城市如果完全放開落戶，資源與管理還難以承受。因此，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與布局，減少地區(qū)間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差，是解決‘大城市病以及推動(dòng)公民平等自由遷徙的根本解決之道?！焙鷦傉f。

（新華社2015.12.13、《新京報(bào)》2015.12.13）