金云峰 馬唯為 周曉霞

摘要：以西樵山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制為例，在反思當前風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的基礎上，試圖從土地利用協(xié)調視角對總體規(guī)劃編制方法進行探索，以提高規(guī)劃實施和管理的實踐性，協(xié)調風景資源保護與利用之間的關系。

關鍵詞：風景名勝區(qū)；土地利用；規(guī)劃協(xié)調；分區(qū)邊界；核心景區(qū)

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2015）06-0004-05

收稿日期：2015-03-13

引言

1）風景名勝區(qū)現(xiàn)存的問題

風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制的核心要義是對風景資源的管理，只有制定出科學有效的相關管理措施才能進一步指導風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃，使總體規(guī)劃的設想和意圖能在實際建設和管理中得以精準的貫徹實施。而當前風景名勝區(qū)在總體規(guī)劃編制中，各分區(qū)規(guī)劃、核心景區(qū)規(guī)劃、外圍控制地帶規(guī)劃往往缺乏與土地利用的對應，沒有將相關保護與利用措施落實到風景名勝區(qū)的用地上，使土地利用與不同類型分區(qū)的相關管理措施難以落實，導致規(guī)劃實施和管理的實踐性較弱。因此為促進風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的發(fā)展，必須將關注的焦點放在基于總體規(guī)劃實施和管理的實踐性上，突出土地利用協(xié)調規(guī)劃在風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中的地位，以協(xié)調風景資源保護與利用之間的關系。

2）風景名勝區(qū)土地利用協(xié)調的意義

土地利用協(xié)調規(guī)劃是風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的一個專項規(guī)劃，主要內容是用地區(qū)劃，是基于土地功能性質的分區(qū)管控方式。通過協(xié)調風景名勝區(qū)中土地利用與各分區(qū)規(guī)劃及專項規(guī)劃，包括將風景名勝區(qū)的功能分區(qū)、景區(qū)分區(qū)、生態(tài)分區(qū)、核心景區(qū)規(guī)劃、保護培育規(guī)劃、風景游賞規(guī)劃以及游覽設施規(guī)劃等疊合在用地上，可以明確用地管理權屬，協(xié)調不同分區(qū)類型，加強各分區(qū)邊界的管理效力。通過協(xié)調風景名勝區(qū)核心景區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，明確核心景區(qū)的邊界范圍、不同類型保護區(qū)的邊界范圍以及具體的分類保護措施，切實保護核心景區(qū)生態(tài)和視覺完整性。對于風景名勝區(qū)外圍控制地帶規(guī)劃，當前《風景名勝區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》尚未作強制性要求，但對于緊鄰城鎮(zhèn)的風景名勝區(qū)而言，控制外圍地帶卻能起到協(xié)調城景關系的重要作用。所以通過風景名勝區(qū)外圍控制地帶規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的協(xié)調，可以明確外圍控制地帶范圍，針對不同用地類型制定出分類控制管理措施，保證外圍控制地帶的實際控制效力，協(xié)調風景名勝區(qū)與周邊城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。只有將風景名勝區(qū)中一切保護、開發(fā)和建設活動都落實到用地上，才能真正確保風景名勝區(qū)總體規(guī)劃在實際中的有效實施（圖1）。

1.當前風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的反思

本文通過分析當前風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中普遍存在問題的主要原因，探究解決之道以進一步完善風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法。

1.1分區(qū)規(guī)劃邊界缺乏實際管理效力

“風景名勝區(qū)的規(guī)劃分區(qū)是為了使眾多的規(guī)劃對象有適當?shù)膮^(qū)劃關系，以便針對規(guī)劃對象的屬性和特征，實施恰當?shù)慕ㄔO強度和管理制度”。這便賦予了風景名勝區(qū)分區(qū)邊界具有實現(xiàn)風景名勝區(qū)規(guī)劃管理目標的重要意義，使其成為風景名勝區(qū)依法開展各項工作的管理范圍線。在當前許多風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制中，不同類型的分區(qū)規(guī)劃往往缺少與土地利用規(guī)劃的協(xié)調，造成分區(qū)邊界與用地邊界交叉的現(xiàn)象，造成用地管理混亂，還導致不同類型分區(qū)之間缺乏有效銜接，削弱“邊界”所具有的功能，使分區(qū)邊界無法有效引導游客行為、保護風景資源、控制配套設施建設，進而影響到風景名勝區(qū)保護和利用系統(tǒng)的構建。就景區(qū)分區(qū)而言，同一用地位于景區(qū)界線的內外，會導致景區(qū)內外不同的管理方式與同一用地內本應統(tǒng)一的管理方式發(fā)生矛盾，干擾景區(qū)邊界在實際中的執(zhí)行力（圖2）。類似的情況同樣出現(xiàn)在功能分區(qū)、生態(tài)分區(qū)等其他分區(qū)規(guī)劃中，都會削弱各分區(qū)邊界的有效控制力度，同時也給風景名勝區(qū)的管理造成極大的不便。

1.2核心景區(qū)缺乏實際保護效力

核心景區(qū)是風景名勝區(qū)內自然景物、人文景物最集中、最具觀賞價值、最需要嚴格保護的區(qū)域。核心景區(qū)的主要功能是保護風景資源和合理開展游賞活動，主要包括3類保護區(qū)：生態(tài)保護區(qū)、自然景觀保護區(qū)和史跡保護區(qū)。當前風景名勝區(qū)核心景區(qū)存在的問題：游客數(shù)量和配套設施建設缺乏控制約束，內部及周邊的交通設施及配套服務設施過分建設，景區(qū)的生態(tài)完整性遭到破壞等。而核心景區(qū)內部及周邊的建筑風格和高度也往往因缺乏控制而未能相協(xié)調，對景區(qū)的整體視覺感受造成嚴重影響（圖3）。上述問題的原因與當前風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制中對核心景區(qū)規(guī)劃往往僅偏重指導性和原則性有密切關系。由于核心景區(qū)規(guī)劃沒有疊合到用地上，使其邊界范圍往往難以確定，導致相關保護措施和內容只能停留在宏觀層面而無法落實到用地上，從而難以制定出具體的建設控制規(guī)定以及強制性保護措施和方法，最終造成其保護功能缺失。風景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須基于對核心景區(qū)的保護，只有在與土地利用規(guī)劃協(xié)調的基礎上，將核心景區(qū)的保護落實到用地上，明確以用地管理作為風景資源管理的有效途徑，才能切實保護核心景區(qū)生態(tài)和視覺完整性，并制定出針對核心景區(qū)不同保護類型的具體保護措施，保證風景資源的永續(xù)利用，最終實現(xiàn)風景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3外圍控制地帶缺乏實際控制效力

風景名勝區(qū)外圍控制地帶對于協(xié)調風景名勝區(qū)與城鎮(zhèn)發(fā)展、緩解區(qū)域的保護與發(fā)展之間的矛盾起到積極促進作用（圖4）。然而當前風景名勝區(qū)外圍控制地帶在規(guī)劃中面臨著邊界范圍難以界定，實際控制效力難以保證等問題。筆者認為造成當前所面臨的諸多問題的關鍵在于外圍控制地帶規(guī)劃缺乏與土地利用的協(xié)調，規(guī)劃缺乏針對外圍控制地帶內不同用地類型的分類控制管理措施，沒有將相關措施落實到用地上，最終導致外圍控制地帶規(guī)劃實施和管理的實效性缺失。考慮到外圍控制地帶位于風景名勝區(qū)之外，其規(guī)劃應與周邊城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃相協(xié)調，明確外圍控制地帶邊界范圍，并提出風景名勝區(qū)外圍建設用地和非建設用地的控制要求，以及與風景名勝區(qū)協(xié)調發(fā)展的建議，以此提升其實際控制效力，使風景名勝區(qū)與外部環(huán)境能夠相互協(xié)調發(fā)展。

2 風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的轉變

針對當前風景名勝區(qū)總體規(guī)劃在實施中各分區(qū)邊界缺乏管理效力、核心景區(qū)缺乏保護效力、外圍控制地帶缺乏控制效力等問題，本文以西樵山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制為例，從土地利用協(xié)調視角，探討提升總體規(guī)劃編制實施和管理的實踐性，旨在保護風景資源，協(xié)調區(qū)域發(fā)展，推動當前風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的完善。

2.1明確風景名勝區(qū)各分區(qū)邊界范圍

在風景名勝區(qū)功能分區(qū)、景區(qū)分區(qū)、生態(tài)分區(qū)及保護培育分區(qū)的邊界確定上，應著重考慮地形地貌對分區(qū)的影響，同時強調通過與土地利用協(xié)調來加強各分區(qū)邊界的實際管理效力。

區(qū)別于以半徑范圍作為平面邊界的一般性劃定方法，本規(guī)劃考慮到西樵山風景名勝區(qū)作為山岳型風景名勝區(qū)的特殊性，從“三維空間”上進行邊界劃定（圖5）。輔助GIS分析技術對西樵山的坡度、坡向、高程和景觀視線進行分析，分區(qū)空間的邊界多由山峰、山脊、山谷等不同的自然空間要素形成。此外，考慮到核心景區(qū)邊界界樁設立的可操作性，以及維護管理的方便性等問題，其邊界界定參考了現(xiàn)有道路、自然村莊等明顯的地標物的影響作用。

在各分區(qū)邊界劃定時為充分考慮實際中的管理維護問題，特別提出“邊界唯一”原則，即各分區(qū)邊界與用地邊界的協(xié)調統(tǒng)一（圖6）。通過與土地利用規(guī)劃協(xié)調，來準確定出各個分區(qū)界限坐標點，使風景名勝區(qū)的管理在空間上只需面對一種邊界，即分區(qū)邊界。各分區(qū)規(guī)劃通過與土地利用規(guī)劃相協(xié)調，不僅保證功能分區(qū)、景區(qū)分區(qū)、生態(tài)分區(qū)及保護培育分區(qū)的邊界為有效的管理范圍線，還提升了包括風景游賞規(guī)劃及游覽設施規(guī)劃在內的其他專項規(guī)劃實施和管理的實踐性（圖7-8），有效控制了游客行為以及配套設施建設，使資源保護、游賞活動、設施建設等方面的規(guī)劃均能與分區(qū)規(guī)劃在空間上建立起相互對應關系。

2.2核心景區(qū)規(guī)劃

在西樵山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，除針對核心景區(qū)保護和管理做專項研究，還對其位置、規(guī)模、保護方法作出控制性圖則。即通過與土地利用規(guī)劃協(xié)調，針對核心景區(qū)內不同的保護類別制定出相對應的保護措施，以指導風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃階段的編制和規(guī)劃管理工作。

西樵山風景名勝區(qū)核心景區(qū)從保護類別上分為生態(tài)、自然、史跡三類保護區(qū)。在核心景區(qū)不同類型保護區(qū)邊界劃定時，與風景名勝區(qū)土地利用規(guī)劃相協(xié)調，遵循“邊界唯一”原則，落實界樁的設立，以提高核心景區(qū)規(guī)劃的實踐性。西樵山風景名勝區(qū)自身規(guī)模較小，基于對其生態(tài)系統(tǒng)完整性的考慮，有意識地將臨近景區(qū)進行空間縫合（圖9），以利于風景名勝區(qū)的生態(tài)整合。

西樵山風景名勝區(qū)核心景區(qū)主要包括甲1和甲2兩種類別的用地，針對核心景區(qū)的不同保護類型做出保護規(guī)劃（表1）。

2.3外圍控制地帶規(guī)劃

西樵山風景名勝區(qū)緊鄰官山城區(qū)，外圍地帶的控制一方面可以降低周邊城鎮(zhèn)建設帶給風景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，另一方面也能對官山城區(qū)歷史風貌起到了維護作用。

西樵山風景名勝區(qū)外圍控制地帶規(guī)劃通過與周邊城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃協(xié)調，明確其邊界范圍應以基本農田保護線、用地紅線、道路紅線為基本控制線。根據(jù)外圍控制地帶不同的用地性質，應對建設行為力度提出明確的分類要求，劃分成不同類型的保護次區(qū)（圖10），構建實踐性強且便于管理的控制保護體系。

2.3.1建設行為嚴格限制區(qū)

該區(qū)內應使風景名勝區(qū)在城鎮(zhèn)范圍內的景觀視覺整體性形象得到加強，可進一步劃分為“基本農田保護區(qū)”“風景名勝區(qū)景觀視線控制區(qū)”“官山城區(qū)老城區(qū)建設行為限制區(qū)”三類次區(qū)域?！盎巨r田保護區(qū)”以保護基本農田為準則。“風景名勝區(qū)景觀視線控制區(qū)”應對一般農田進行嚴格保護，限制用地置換和建設行為。對“官山城區(qū)老城區(qū)建設行為限制區(qū)”應確保城鎮(zhèn)建成環(huán)境不會影響風景名勝區(qū)視覺完整性，同時強化風景名勝區(qū)作為城鎮(zhèn)標志物的視覺意象。

2.3.2建設行為控制區(qū)

該類控制區(qū)是風景名勝區(qū)外圍控制地帶空間范圍中由限制建設轉為合理引導建設行為的重要過渡地帶。在該控制區(qū)范圍內，在尊重用地性質和建成現(xiàn)狀的前提下，允許存在經過嚴格審查、對風景名勝區(qū)生態(tài)和視覺完整性無破壞作用并經過統(tǒng)一規(guī)劃設計的建設行為，對已有的建成環(huán)境實行統(tǒng)一整改、管理和控制，禁止干擾風景名勝區(qū)景觀視線完整性的建設行為。

2.3.3建設行為協(xié)調區(qū)

該區(qū)域以確保建設行為與風景名勝區(qū)生態(tài)和視覺完整性相協(xié)調為目標，實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)建設與風景名勝區(qū)保護與利用的和諧共生。在充分尊重現(xiàn)有用地和居民生活行為的基礎上，對建設行為進行引導和協(xié)調。對位于該控制區(qū)范圍內的建成環(huán)境進行整體規(guī)劃和設計，不允許建筑天際線切割、遮蔽或破壞風景名勝區(qū)的山體視覺完整性。

目前，中國的風景名勝區(qū)已經進入關鍵發(fā)展階段，風景名勝區(qū)規(guī)劃編制也成為風景園林學術界研究的技術熱點。本文為促使風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制方法的完善進行深入探討，提出了風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制技術和方法，主要針對風景名勝區(qū)各分區(qū)規(guī)劃的邊界缺乏實際管理效力、核心景區(qū)缺乏實際保護效力、外圍控制地帶缺乏實際控制效力等問題。具體從風景名勝區(qū)土地利用協(xié)調角度人手，以提升風景名勝區(qū)總體規(guī)劃實施和管理的實踐性，保護風景名勝資源，協(xié)調區(qū)域全面發(fā)展。