張麗賓

我國積極就業(yè)政策是一項重要的公共政策?，F(xiàn)行積極就業(yè)政策已經(jīng)實施了近7年，亟需對其實施效果進行評估，以根據(jù)形勢發(fā)展變化的需要，進一步完善積極就業(yè)政策。

公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷、評定并由此決定政策變遷的活動。公共政策評估的標準包括目標標準、投入標準、公平與公正標準、效率標準和公民參與與回應這五個方面。投入標準是從資源投入的角度來衡量決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)所做的工作。制定、執(zhí)行和貫徹公共政策必須有一定的投入，包括為獲得政策產(chǎn)出與政策影響而使用的時間、金錢、人力、設備等資源，還包括促成政策投入向政策產(chǎn)出和政策影響轉(zhuǎn)化的管理的、組織的以及政治的活動和態(tài)度。本文首先以投入標準對我國積極就業(yè)政策效果進行評估。

2008年以來，我國在積極就業(yè)政策方面投入了大量的人財物力，制定和出臺了積極就業(yè)政策相關(guān)的國發(fā)文件、國辦發(fā)文件、相關(guān)政府部門配套文件，以及各地有關(guān)配套辦法、實施辦法，政策內(nèi)容更加細化，政策工具更加有效，財政投入不斷增加，積極就業(yè)政策的執(zhí)行能力也得到加強，確保各項積極就業(yè)政策落到實處，確保各項政策目標得以實現(xiàn)。

一、政策文件多、內(nèi)容細、工具多樣、創(chuàng)新不斷

（一）政策文件多

2008年以來，中央政府層面先后制定下發(fā)了積極就業(yè)政策相關(guān)的國發(fā)文件10個、國辦發(fā)文件7個、相關(guān)政府部門配套政策措施若干。每年不斷出臺含金量很高的種種政策，表明政府在促進就業(yè)方面做了大量的工作，在大量調(diào)查研究、跟蹤監(jiān)督、溝通協(xié)調(diào)、文件起草的基礎(chǔ)上，政策產(chǎn)出數(shù)量多，人、財、物的投入也比較大，使得積極就業(yè)政策能夠隨著就業(yè)形勢的變化不斷得到完善。

此外，各地認真宣傳國家積極就業(yè)政策，結(jié)合當?shù)貙嶋H，及時研究制定當?shù)芈鋵嵳叩挠嘘P(guān)配套辦法、實施辦法，細化政策，創(chuàng)新政策，提高政策的可操作性、針對性和有效性，確保積極就業(yè)政策落到實處。如2013年汕頭市人社局會同財政局聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步加強就業(yè)專項資金使用管理實施意見》及《汕頭市小額擔保貸款操作辦法》，制定了崗位補貼、社保補貼、高校畢業(yè)生見習補貼、求職補貼、創(chuàng)業(yè)基地孵化補貼等14個就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼操作辦法;2011年汕頭市出臺《關(guān)于印發(fā)汕頭市就業(yè)困難人員認定辦法的通知》，將城鎮(zhèn)大齡人員、殘疾人、被征地農(nóng)民、連續(xù)登記失業(yè)一年以上人員、困難高校畢業(yè)生也納入就業(yè)困難人員范圍，將困難人員的類型由4類擴大到9類，使更多人員享受就業(yè)優(yōu)惠。

（二）政策內(nèi)容細

從政策內(nèi)容看，2008年以來，我國已經(jīng)形成促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極就業(yè)政策體系，政策內(nèi)容完備，主要包括四個方面的政策內(nèi)容：

一是扶持創(chuàng)業(yè)。包括稅收優(yōu)惠、小額擔保貸款、財政貼息、資金補貼、場地安排等扶持政策，健全創(chuàng)業(yè)培訓體系，為創(chuàng)業(yè)者提供項目信息、政策咨詢、開業(yè)指導、融資服務、人力資源服務、跟蹤扶持等創(chuàng)業(yè)服務，建設創(chuàng)業(yè)孵化基地，推進創(chuàng)業(yè)型城市建設。

二是促進高校畢業(yè)生就業(yè)。包括鼓勵到基層和西部就業(yè)、鼓勵中小企業(yè)吸納、鼓勵科研項目吸納、加強就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓、就業(yè)見習、離校前后就業(yè)服務、幫扶困難高校畢業(yè)生等。

三是促進就業(yè)困難人員就業(yè)。包括鼓勵自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，扶持靈活就業(yè)，鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)，開展就業(yè)援助，提供公共就業(yè)服務等。鼓勵自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的具體政策包括，稅費減免、小額擔保貸款、場地扶持等;鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)的具體政策包括，稅費減免、社保補貼;促進靈活就業(yè)的政策主要是社保補貼;就業(yè)援助的具體政策包括，公益性崗位、社會保險補貼、崗位補貼;公共就業(yè)服務促進就業(yè)的具體政策包括，職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓補貼、職業(yè)技能鑒定補貼等。

四是就業(yè)服務和職業(yè)技能培訓政策。包括加強公共就業(yè)服務體系建設、健全公共就業(yè)服務制度、公共就業(yè)服務信息化建設、職業(yè)培訓基礎(chǔ)能力建設、特別職業(yè)培訓計劃、職業(yè)培訓、技能鑒定補貼等。

（三）政策工具多樣

積極就業(yè)政策的政策工具多樣，可以分為以下三類：一是財稅金融工具，主要包括：稅收工具、行政性收費工具、金融工具、財政補貼工具、社會保障工具等;二是勞動力市場工具，包括培訓工具、職業(yè)介紹、職業(yè)指導、就業(yè)見習、崗位援助工具、生活補貼工具等;三是行政性工具，包括行政性就業(yè)安置、特殊項目等。

與國際上的勞動力市場政策不完全相同，我國現(xiàn)階段的積極就業(yè)政策既包括具體的政策措施體系，也包括一般性的方針政策;既講究策略性，也包含戰(zhàn)略性的內(nèi)涵;既著眼于勞動力市場上的現(xiàn)實勞動力，也關(guān)注潛在的勞動力市場問題;既重視勞動力的利用，也關(guān)注勞動力的開發(fā)?？傊覈e極就業(yè)政策是一個國家整體的就業(yè)方針政策。

（四）政策創(chuàng)新不斷

促進高校畢業(yè)生就業(yè)方面的政策創(chuàng)新包括，針對高校畢業(yè)生的就業(yè)服務政策創(chuàng)新，增加高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的補貼項目，延長高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)政策的扶持期限，針對高校畢業(yè)生的就業(yè)援助政策創(chuàng)新等。促進困難群體就業(yè)的政策創(chuàng)新包括，建立就業(yè)援助基地，完善就業(yè)援助的補貼政策，失業(yè)保險政策創(chuàng)新，創(chuàng)新就業(yè)援助服務政策，規(guī)范公益性崗位等。扶持創(chuàng)業(yè)的政策創(chuàng)新包括，扶持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，鼓勵創(chuàng)業(yè)孵化基地建設等。公共就業(yè)服務方面的政策創(chuàng)新包括，制定購買基層公共就業(yè)服務指導目錄，創(chuàng)新模式幫助企業(yè)招聘，開展精細化就業(yè)服務，加強職業(yè)培訓等。上述這些政策創(chuàng)新將為新一輪積極就業(yè)政策的完善提供重要參考。

二、財政投入不斷增加

（一）就業(yè)補助資金不斷增加

2013年，我國中央財政就業(yè)補助資金480億。2008年以來，中央財政就業(yè)補助資金逐年增長，2008年以來年均增長14%，2010年以來年均增長5%。城鎮(zhèn)勞均中央財政就業(yè)補助資金逐年提高，2013年達到125元。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，在被調(diào)查的215個區(qū)縣中，各區(qū)縣就業(yè)專項資金使用額均值從2008年的945.44萬元，上升到2013年的1646.43萬元（2011年略有下降），年均增長15%。

（二）中央就業(yè)補助資金占比不斷下降

從中央財政就業(yè)補助資金占中央財政支出的比重看，2009年以來占比逐年下降，2013年為0.35%。從中央財政就業(yè)補助資金占GDP的比重看，同樣是2009年以來占比逐年下降，2013年不到0.1%。

（三）地方就業(yè)補助資金投入不足

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，2008年以來，廣東、江蘇、山東等東部發(fā)達省份就業(yè)專項資金使用額占公共財政預算收入的比重在0.4%-1.0%之間，占GDP的比重極低，不超過0.02%;中西部省份就業(yè)專項資金使用額占公共財政預算收入的比重則在1.8%-3%之間，占GDP的比重在0.3%以下，東北地區(qū)的比重更高一些。中西部和東北省份就業(yè)專項資金使用額占公共財政預算收入的比重高，是因為中央轉(zhuǎn)移支付的原因。不僅如此，從勞均就業(yè)專項資金使用額看，東部地區(qū)勞均就業(yè)專項資金使用額也低，不超過80元，而中西部地區(qū)勞均就業(yè)專項資金使用額在100-150元之間，東北地區(qū)更高，都超過200元。這可能說明，目前，就業(yè)專項資金仍然以中央為主，地方投入較少。

（四）就業(yè)專項資金使用結(jié)構(gòu)有所偏重

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，從就業(yè)專項資金的支出結(jié)構(gòu)看，各地歷年支出的大頭都是社會保險補貼和崗位補貼，其次是職業(yè)培訓補貼。2013年，甘肅省社會保險補貼、崗位補貼、職業(yè)培訓補貼占就業(yè)專項資金支出的比重分別為21%、56%、11%，遼寧省上述三項補貼的支出比重分別為56%、34%、3%，黑龍江省分別為31.6%、45.7%、6.7%，山東省分別為25%、20% 、20%，江蘇省分別為59%、7%、9%，廣東省分別為42%、24%、14%。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，在被調(diào)查的215個區(qū)縣中，2013年就業(yè)專項資金使用額中，占比最大的前三位為社會保險補貼（33.4%）、崗位補貼（29.0%）以及小額擔保貸款貼息（14.7%）。崗位補貼、小額擔保貸款貼息、見習補貼和社會保險補貼的區(qū)縣級人均投入較多，2013年依次為平均每年5481元、5454元、3287元以及3049元。同時，社會保險補貼、職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓補貼、小額擔保貸款貼息、崗位補貼的享受人數(shù)較多，2013年，享受這五項政策的區(qū)縣級人數(shù)均值依次為3026人、2943人、2508人、1423人和1101人。在全部社會保險補貼中，靈活就業(yè)補貼所占比例最高，公益崗位社會保險補貼占比逐年上升。2013年的社會保險補貼區(qū)縣級均值，靈活就業(yè)社保補貼為413萬元，公益崗位社保補貼為220萬元，企業(yè)吸納社保補貼為73萬元，國企“4050”職工社保費補助為35萬元。

2003—2014年3月底，汕頭市共支出就業(yè)專項資金11736.8萬元，其中中央補助資金331.53萬元，省補助資金7568.36萬元，地方籌集資金3836.86萬元。中央及省級資金主要用于職業(yè)培訓補助、社保補貼及崗位補貼、人力資源市場信息網(wǎng)絡系統(tǒng)建設、就業(yè)服務基建平臺建設，地方資金主要用于組織專項公共就業(yè)服務。

三、政策執(zhí)行能力不斷增強

（一）積極就業(yè)政策執(zhí)行體系逐步建立

建立了勞動保障、計劃、經(jīng)貿(mào)、教育、民政、財政、建設、稅務、工商、銀行、物價、各民主黨派、工商聯(lián)和工會、共青團、婦聯(lián)的部際聯(lián)席會議制度。

在《政府預算收支科目》中增設了“就業(yè)補助”款級科目，就業(yè)專項資金用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、特定就業(yè)政策和社會保險等的補貼，小額貸款擔?；鸷臀⒗椖康男☆~擔保貸款貼息，以及扶持公共就業(yè)服務等，中央財政繼續(xù)通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式給予地方適當補助，并對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地給予重點支持。

2005年以來，加強了勞動力市場信息系統(tǒng)建設。圍繞就業(yè)工作的主要任務和服務對象的需求，優(yōu)化業(yè)務流程，逐步實現(xiàn)就業(yè)服務和失業(yè)保險業(yè)務的全程信息化。2005年以來，加強了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動保障工作平臺建設，充分發(fā)揮其在促進就業(yè)再就業(yè)方面的基礎(chǔ)作用。依托街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動保障工作平臺建立再就業(yè)援助制度，對就業(yè)困難對象實施重點幫助，提供有針對性的就業(yè)服務和公益性崗位援助。

（二）公共就業(yè)人才服務機構(gòu)服務能力增強

2008年以來，我國各級公共就業(yè)人才服務機構(gòu)、社區(qū)勞動保障平臺建設不斷加強。截至2013年年底，全國縣級以上政府部門設立公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)等各類服務機構(gòu)達2.8萬家，全年共為2402萬家次用人單位提供各類人力資源服務。實現(xiàn)了就業(yè)服務和失業(yè)保險業(yè)務的全程信息化。完善網(wǎng)上職業(yè)介紹功能，為求職者和用人單位提供方便快捷的信息服務，提高勞動力市場供求匹配效率。依托街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動保障工作平臺建立再就業(yè)援助制度，對就業(yè)困難對象實施重點幫助，提供有針對性的就業(yè)服務和公益性崗位援助。社區(qū)勞動保障工作隊伍建設得到加強，工作質(zhì)量提高，工作經(jīng)費落實。對因國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化直接影響就業(yè)的行業(yè)和企業(yè)，以及失業(yè)問題突出的困難地區(qū)、困難行業(yè)，制訂了失業(yè)調(diào)控預案，進行了失業(yè)動態(tài)監(jiān)測。各地都開展豐富多彩的就業(yè)促進活動。

本課題問卷調(diào)查表明，超過七成畢業(yè)生接受過某項或多項就業(yè)公共服務。其中，享受就業(yè)崗位信息服務的比例為73.13%，享受公益性專項招聘會的比例為68.59%，享受人事代理檔案保管等服務的比例為58.17%，享受就業(yè)政策教育與咨詢服務的比例為55.25%，享受網(wǎng)絡招聘周等專項活動服務的比例為46.35%，享受實名登記服務的比例為30.68%，享受技能培訓服務的比例為28.58%，享受推薦參加就業(yè)見習服務的比例為22.32%，享受創(chuàng)業(yè)培訓服務的比例為21.03%，享受其他服務的比例為14.12%。

本課題問卷調(diào)查顯示，49.4%的農(nóng)民工表示在找工作過程中接受過政府部門提供的公共就業(yè)服務。服務內(nèi)容主要是：介紹參加招聘活動（47.6%），發(fā)放工作信息資料（41.0%），幫助聯(lián)系企業(yè)找工作（18.1%），發(fā)放政策宣傳材料（30.8%），介紹參加技術(shù)培訓（22.4%），免費職業(yè)技能鑒定（7.9%），以及勞務輸出和創(chuàng)業(yè)貸款等其他服務。

公共就業(yè)服務的就業(yè)促進效果較好。根據(jù)本課題的數(shù)據(jù)調(diào)查，從登記求職人員接受職業(yè)指導的比例、職業(yè)介紹成功率、接受創(chuàng)業(yè)服務的比例三個指標看，山東分別約為50%、50%、10%，江蘇分別約為40%、35%、6%，廣東分別約為30%、35%、5%，江西分別約為45%、50%、6%，甘肅分別約為70%、55%、10%，遼寧分別約為20%、40%、6%，黑龍江分別約為45%、47%、4%。公共就業(yè)服務在促進就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。

（三）公共就業(yè)人才服務能力地區(qū)差別大

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，公共就業(yè)和人才交流服務機構(gòu)平均服務的人口數(shù)，以及公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)工作人員平均服務的人口數(shù)，2013年，山東分別為4100人和2500人，江蘇分別為5400人和2500人，江西分別為11400人和6200人，湖北分別為36500人和11400人，遼寧公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)平均服務的人口數(shù)為167000人。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，公共就業(yè)和人才交流服務機構(gòu)提供以下服務：辦理就業(yè)登記、辦理單位招聘登記、辦理求職登記、提供職業(yè)指導、提供創(chuàng)業(yè)服務、代理保管人事檔案、管理流動黨員，從提供各類服務的人次數(shù)看，江蘇省提供各項服務的人次數(shù)最多，且近年來提高較快，其次是廣東省和山東省，中西部地區(qū)提供各項服務的人次數(shù)相對較少。

（作者系人力資源和社會保障部勞動科學研究所研究員、廣西人力資源和社會保障客座研究員）