[摘要]隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的增強(qiáng)，我國在貿(mào)易領(lǐng)域與他國的爭(zhēng)端也成正比增加。在WTO爭(zhēng)端解決案件中，我國以“原材料”案與“稀土”案的敗訴得到了深刻的教訓(xùn)，兩個(gè)案件均是由于中方對(duì)他國出口的限制而導(dǎo)致的爭(zhēng)端，訴訟爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中于對(duì)出口限制的依據(jù)以及合理性的辯論，最終中方均以不同程度的敗訴收?qǐng)?。本文旨在通過對(duì)“原材料”案與“稀土”案敗訴原因的分析，從當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)的工作改進(jìn)角度進(jìn)行思考，并指出我國行政機(jī)關(guān)將如何應(yīng)對(duì)今后WTO領(lǐng)域的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]WTO；出口限制；職能轉(zhuǎn)變；部門合作

WTO中爭(zhēng)端解決案件之DS394、DS395、DS398分別為美國、歐盟、墨西哥訴中國的限制原材料出口案，同時(shí)DS431、DS432、DS433又分別為美國、歐盟、日本訴中國的限制稀土、鎢、鉬的出口案。以下分別簡稱“原材料”案 與“稀土”案，其中“稀土”案發(fā)生在“原材料”案之后。

兩個(gè)案件均是由于中國對(duì)出口的限制而導(dǎo)致的爭(zhēng)端，訴訟過程中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)當(dāng)然就集中于對(duì)出口限制的依據(jù)以及合理性的辯論。在兩個(gè)案件中，中方運(yùn)用GATT20條b款、g款的一般例外原則作為抗辯，認(rèn)為這種出口限制是“與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費(fèi)的措施相配合，為有效保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施”，因此中方都是竭盡所能在說明自己對(duì)于原材料、稀土、鎢、鉬的出口限制是屬于一般例外規(guī)定的范圍，故而對(duì)其的出口限制是在WTO框架中受到允許的，但對(duì)方堅(jiān)決反對(duì)中方的這一抗辯，認(rèn)為GATT20條b款、g款的一般例外原則在此不能予以利用。而最后不管是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)都未支持中方的請(qǐng)求，盡管對(duì)于部分條款適用的解釋上訴機(jī)構(gòu)與專家組有出現(xiàn)不一致的情況，但總體都對(duì)中方援引20條作為抗辯不予支持。

“原材料”案 與“稀土”案敗訴原因的分析

“原材料”案與“稀土”案的敗訴都是由多方面原因造成的，但其中最主要的因素便是中國的出口關(guān)稅措施違反了《中國加入WTO議定書》中的減讓承諾，以及我國相關(guān)政策只限制國外企業(yè)而未限制國內(nèi)企業(yè)從而導(dǎo)致無法援引GATT20條環(huán)保例外條款?！吨袊尤隬TO議定書》中的減讓承諾即超WTO義務(wù)，是我國在入世之初與西方發(fā)達(dá)國家在談判時(shí)的妥協(xié)產(chǎn)物，其中的11.3條款規(guī)定了中國除本議定書附件六中規(guī)定的產(chǎn)品外，都應(yīng)取消對(duì)出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)。然而原材料中的絕大多數(shù)材料以及稀土都未在附件六的除外產(chǎn)品清單上，因此中國的出口關(guān)稅措施違反了該減讓承諾義務(wù)。同時(shí)WTO規(guī)定成員國以保護(hù)環(huán)境為目的而采取的出口限制措施應(yīng)該在國內(nèi)國外同等適用，而在這兩個(gè)案件中都是只針對(duì)國外企業(yè)適用限制，而對(duì)國內(nèi)企業(yè)則不加以同等的干預(yù)，從而就不能讓人信服這些措施是真正的為達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

從時(shí)間上來說，“稀土”案發(fā)生在“原材料”案之后，因此應(yīng)該更加具有針對(duì)性的做出有力抗辯與反駁，但兩個(gè)案件都是以中方敗訴為結(jié)果，也就是說中國在意識(shí)到“原材料”案的教訓(xùn)后，仍然沒有采取實(shí)質(zhì)的改變，故而無法援引更為有力的證據(jù)。之所以“稀土”案在“原材料”案之后沒有實(shí)質(zhì)突破，筆者認(rèn)為這與當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)在WTO領(lǐng)域相關(guān)工作的管理密切相關(guān)，中方在意識(shí)到“原材料”案的教訓(xùn)后，各行政機(jī)關(guān)并沒有改變管理觀念以及管理的措施，仍然采用單獨(dú)限制國外企業(yè)來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，被國外批評(píng)者指出這只不過是給這些限制措施套上了“綠色”的外衣而已①。因此，筆者希望在吸取“原材料”案與“稀土”案的教訓(xùn)后，今后不會(huì)再出現(xiàn)類似的對(duì)即將枯竭的原材料資源進(jìn)行限制卻不能援引環(huán)境保護(hù)條款作為抗辯的情況。

從“原材料”案 與“稀土”案得出的行政機(jī)關(guān)在WTO領(lǐng)域相關(guān)工作的改進(jìn)

如前所述，面對(duì)“原材料”案與“稀土”案敗訴的教訓(xùn)，我國行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該從自身工作出發(fā)，轉(zhuǎn)變管理觀念，加強(qiáng)工作管理，改進(jìn)工作方法。

首先，從管理觀念上說，必須糾正“WTO事項(xiàng)就是商務(wù)部的事”這種錯(cuò)誤的管理觀念。我國當(dāng)前的行政機(jī)關(guān)絕大多數(shù)都與WTO領(lǐng)域有著絲縷的聯(lián)系，上到中央國家機(jī)關(guān)，下到地方政府機(jī)構(gòu)，但往往一提到WTO，幾乎所有行政機(jī)關(guān)都一致認(rèn)為是商務(wù)部的事情，與自己毫無干系。給許多行政機(jī)關(guān)造成這一印象的原因有很多，或許是因?yàn)楫?dāng)初在入世談判之時(shí)，商務(wù)部是起主要作用的部門，或許是因?yàn)樵诋a(chǎn)生WTO爭(zhēng)議之時(shí)，往往也都是商務(wù)部前往協(xié)商談判，所以不得不說商務(wù)部在我國與WTO領(lǐng)域的工作中是最為重要、最為聯(lián)系緊密的部門，但絕對(duì)不是唯一的部門。因此首先需要解決的便是管理觀念的問題，必須糾正這種觀念上的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。

縱觀國務(wù)院當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，商務(wù)部、外交部、環(huán)保部、財(cái)政部、發(fā)改委等國務(wù)院組成部門都與WTO領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)有著密切聯(lián)系，比如在“稀土”案中，環(huán)保部于2011年公布了《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，該法規(guī)通過設(shè)置對(duì)稀土對(duì)空氣污染物及水的排放標(biāo)準(zhǔn)，來限制稀土出口，同時(shí)體現(xiàn)其限制稀土出口的環(huán)境保護(hù)目的②；而海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)也對(duì)WTO領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)產(chǎn)生重要的影響，比如在“原材料”案中，外方指控的征收出口關(guān)稅就是由海關(guān)總署實(shí)施的；在地方政府，各地方行政機(jī)關(guān)由于擁有管理地方企業(yè)的職權(quán)從而也影響到WTO領(lǐng)域的相關(guān)事項(xiàng)。因此WTO領(lǐng)域的事情絕對(duì)不是商務(wù)部一個(gè)部門的事情，商務(wù)部既不是事前預(yù)防爭(zhēng)端產(chǎn)生的唯一部門，也不是事后解決爭(zhēng)端的唯一部門，必須將各部門聯(lián)系起來形成統(tǒng)一的整體去處理爭(zhēng)端。

在現(xiàn)行的國家體制下，對(duì)于WTO事項(xiàng)最為直接接觸的肯定是商務(wù)部，但其他行政機(jī)關(guān)，諸如前面所述的外交部、環(huán)保部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局等也都和WTO事項(xiàng)有著密切的聯(lián)系，而往往在糾紛出現(xiàn)時(shí)，只有商務(wù)部是在全身心地投入解決爭(zhēng)端，其他行政機(jī)關(guān)頂多也就算得上一個(gè)配合作用，完全沒有去主動(dòng)解決糾紛的意愿。當(dāng)然這里面有著復(fù)雜的行政關(guān)系的平衡，這點(diǎn)我們無法改變，但至少也應(yīng)該讓其他行政機(jī)關(guān)真正參與到爭(zhēng)端的解決中來，不僅僅是被動(dòng)地去配合商務(wù)部提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)、法規(guī)，而更應(yīng)該從本部門制定相關(guān)政策法規(guī)的歷史背景、目的、意義、應(yīng)對(duì)措施等本質(zhì)上的事項(xiàng)進(jìn)行分析，從容應(yīng)對(duì)對(duì)方提出的尖銳問題。比如在“稀土”案中，對(duì)于稀土出口關(guān)稅制度，中方是以保護(hù)環(huán)境為目的作為抗辯理由從而符合例外規(guī)定，但是稀土出口關(guān)稅制度是由國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)每年公布關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知以及關(guān)于關(guān)稅實(shí)施方案的通知的方式來實(shí)施的，這些文件的文本中并沒有體現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，也就難以證明其環(huán)境保護(hù)的說法。

實(shí)際中，一旦在WTO領(lǐng)域出現(xiàn)爭(zhēng)端糾紛，基本是完全交由商務(wù)部來負(fù)責(zé)，這樣由于商務(wù)部對(duì)其他行政機(jī)關(guān)頒布的政策法規(guī)不具有掌控性，從而使得商務(wù)部在應(yīng)訴時(shí)就處于一個(gè)非常被動(dòng)的地位，因此必須糾正這種在當(dāng)前行政機(jī)關(guān)中形成的管理觀念。

其次，從管理措施上說，明確做到各機(jī)關(guān)、各部門信息公開、信息共享的透明化。各機(jī)關(guān)、各部門加強(qiáng)合作肯定是毋庸置疑的，但必須落實(shí)到具體的責(zé)任上。比如在WTO領(lǐng)域的相關(guān)工作上做到迅速、及時(shí)地信息公開、信息共享、信息查詢，讓各機(jī)關(guān)在第一時(shí)間就能知道具體的與WTO相關(guān)工作的政策、法規(guī)以及相應(yīng)措施，同時(shí)最好能在制定與WTO相關(guān)工作的措施時(shí)，向各機(jī)關(guān)、各部門進(jìn)行意見征求或公告，聽取其他機(jī)關(guān)的意見，匯集其他部門的看法，這樣最終制定出各機(jī)關(guān)都比較了解的政策法規(guī)，即使該政策法規(guī)被訴，也不會(huì)讓商務(wù)部措手不及，而是從容地應(yīng)對(duì)。我們知道，在行政法的程序性原則中，有行政公開這一原則，即行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向相對(duì)人和公眾公開，使相對(duì)人和公眾知悉的原則，那么同樣應(yīng)該將這一原則運(yùn)用到各機(jī)關(guān)處理WTO相關(guān)工作事項(xiàng)當(dāng)中。并且這種公開的程度應(yīng)該是超越行政公開原則中的公開程度的，可以這樣理解，因?yàn)檫@些的公開都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公開，所以其對(duì)公民的保密性在此可以降低，從而第一時(shí)間讓各機(jī)關(guān)、各部門去了解其制定相關(guān)政策法規(guī)的初衷。

同時(shí)，信息公開、聽取其他部門的意見這一做法還能就即將實(shí)施的措施在事前就做好防止被訴的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，將本部門意欲實(shí)施與WTO相關(guān)事項(xiàng)的措施放到各部門聽取意見，不僅能夠完善措施的不足性，同時(shí)也能在措施頒布之前就將其可能會(huì)涉及到的與WTO爭(zhēng)端相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行列舉，從而逐一檢驗(yàn)被訴風(fēng)險(xiǎn)。比如海關(guān)在對(duì)相應(yīng)貨品進(jìn)行稅收征收制定稅率時(shí)，就可以聽取稅務(wù)總局、商務(wù)部、外交部、發(fā)改委等部門的意見，這些意見不應(yīng)該只是稅率過高或過低的簡單陳述，而是應(yīng)該利用以往WTO類似貨品出現(xiàn)關(guān)稅爭(zhēng)端的案例進(jìn)行陳述，從而得出一個(gè)在合理風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的稅率。當(dāng)然海關(guān)在自己制定稅率時(shí)就已經(jīng)考慮到了以往的關(guān)稅爭(zhēng)端案例，但那只是針對(duì)海關(guān)自己相關(guān)的案例，而涉及到其他部門的案例則不在考慮范圍當(dāng)中，這就會(huì)形成海關(guān)本身制定的關(guān)稅稅率沒問題，但是結(jié)合到其他部門時(shí)就有可能被訴。所以各機(jī)關(guān)、各部門在制定與WTO相關(guān)事項(xiàng)的措施時(shí)應(yīng)該多聽取其他部門的意見，進(jìn)而降低被訴的風(fēng)險(xiǎn)。

不難發(fā)現(xiàn)，在“原材料”案中，我國被訴管理措施主要包括出口關(guān)稅、出口配額、出口許可證、最低出口價(jià)格四項(xiàng)管理措施③。該四項(xiàng)措施與海關(guān)總署有著非常密切的聯(lián)系，但同時(shí)也與很多其他部門有著交集，比如稅務(wù)總局、商務(wù)部等，如果當(dāng)時(shí)海關(guān)總署在制定這些措施時(shí)能夠與其他部門進(jìn)行協(xié)商，聽取其他部門的一些意見，完善這些措施的不足之處，盡可能降低其被訴風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避與WTO規(guī)定不相符的義務(wù)，那么或許“原材料”案就不會(huì)輸?shù)萌绱藦氐住?/p>

最后，從管理實(shí)施上說，要不斷加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系、行政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位的聯(lián)系。自古以來，中央與地方都有著微妙的關(guān)系，高度的中央集權(quán)直到今天仍未改變，這也是導(dǎo)致地方政府幾乎不參與到與WTO相關(guān)的爭(zhēng)端中來的原因之一。其實(shí)在筆者看來，地方政府與WTO的關(guān)系更為緊密。如果說中央政府是管理全國范圍內(nèi)與WTO相關(guān)的事項(xiàng)，那么地方政府則是管理每一個(gè)與WTO相關(guān)的具體事宜。理論上說，地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)而制定的地方法規(guī)更加具有當(dāng)?shù)靥厣?，更能具有針?duì)性地管控地方與WTO領(lǐng)域相關(guān)的事項(xiàng)，所以必須加強(qiáng)中央與地方的關(guān)系。比如中央部門制定了某一產(chǎn)品的出口指導(dǎo)價(jià)，允許地方機(jī)關(guān)根據(jù)地方實(shí)際情況在一定幅度范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，那么此時(shí)地方機(jī)關(guān)就會(huì)結(jié)合自身情況進(jìn)行調(diào)整定價(jià)，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，理所當(dāng)然是地方機(jī)關(guān)更能了解自己為什么會(huì)調(diào)整出該價(jià)格。但實(shí)際情況往往是一味地只讓中央部門按照自己總體規(guī)劃的意圖去解釋，沒有結(jié)合地方機(jī)關(guān)的特殊意圖，難免有些牽強(qiáng)，不易具有說服力。

同時(shí)筆者還認(rèn)為各機(jī)關(guān)、各部門還應(yīng)該多聽取企事業(yè)單位的意見和建議，無論是國企還是私企或者個(gè)體戶，都有發(fā)表自己在與WTO相關(guān)事項(xiàng)中造成的損失或得到的利益的權(quán)利，而這些損失或利益正是行政機(jī)關(guān)在參與WTO爭(zhēng)端解決的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此可以以調(diào)查報(bào)告的形式多聽取企事業(yè)單位的意見和建議，以此對(duì)一些重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行細(xì)微的調(diào)查，并運(yùn)用這些細(xì)微的調(diào)查作為具體的數(shù)據(jù)來應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的與WTO相關(guān)的爭(zhēng)議，從而在今后涉訴WTO案件的抗辯中，或者在制定國內(nèi)相應(yīng)政策法規(guī)時(shí)都能有重要的參考依據(jù)，有時(shí)甚至是實(shí)例的證明。所以在不斷加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系的同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位的聯(lián)系。

我國行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)今后WTO領(lǐng)域的發(fā)展

近些年我國不斷與各國簽訂自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定，我國在世界貿(mào)易范圍內(nèi)的影響力在不斷增強(qiáng)，今后在WTO領(lǐng)域的爭(zhēng)端糾紛定會(huì)不斷涌現(xiàn)。面對(duì)這一趨勢(shì)，我國行政機(jī)關(guān)在轉(zhuǎn)變管理觀念、改進(jìn)管理工作的同時(shí)，也需要應(yīng)對(duì)今后WTO領(lǐng)域新的發(fā)展。從“原材料”案與“稀土”案不難得出，今后在制定相應(yīng)政策法規(guī)時(shí)，必須遵循“內(nèi)外平等”的原則，即針對(duì)國外企業(yè)的限制措施也應(yīng)當(dāng)適用于國內(nèi)企業(yè)。也就是說，今后針對(duì)這種“內(nèi)外不平等”制度的被訴可能性要盡量減少，至少要在表面上給人以“內(nèi)外平等”的印象。同時(shí)在制定相關(guān)措施時(shí)要盡量做到具體化和量化的規(guī)定，而不是一般性的概括規(guī)定，從而使得我國在WTO爭(zhēng)端解決中處于主動(dòng)地位，而不再是被動(dòng)地應(yīng)訴。

雖然WTO領(lǐng)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)貿(mào)易范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但是由于WTO的國際性，便為其摻雜了許多政治因素，所以即使做好了經(jīng)濟(jì)方面的全方位準(zhǔn)備，也必須不適時(shí)宜地結(jié)合政治、外交手段進(jìn)行博弈。尤其是面對(duì)今后新的發(fā)展，各國已都基本熟練掌握WTO的規(guī)則，所以我國行政機(jī)關(guān)除了做好當(dāng)前與WTO領(lǐng)域相關(guān)工作的改進(jìn)外，還應(yīng)該積極運(yùn)用政治手段進(jìn)行爭(zhēng)端糾紛的處理，努力從經(jīng)濟(jì)上、政治上做好準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)WTO領(lǐng)域新的發(fā)展。

作者簡介

崔龍（1988— ），男，土家族，貴州沿河人，北京外國語大學(xué)，2014級(jí)國際法碩士在讀，國際經(jīng)濟(jì)法方向。

注釋

①張彬、李麗平：《稀土案給我們哪些啟示》[N]，載《中國環(huán)境報(bào)》2014年4月11日第006版。

②廖培宇：《中國稀土出口限制制度與WTO規(guī)則相符性研究》[D]，北京外國語大學(xué)，2014年4月。

③王宏瑞：《“中國原材料案”對(duì)我國資源性商品出口管理的影響及應(yīng)對(duì)》[J]，載《蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年4月第2期總30卷。