社會(huì)團(tuán)體設(shè)立登記程序中的問題及其完善*
——以異地商會(huì)設(shè)立登記程序?yàn)橛懻撝行?/h1>
2015-05-21 06:25:39馮威
學(xué)會(huì) 2015年4期
馮威
（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）
社會(huì)團(tuán)體設(shè)立登記程序中的問題及其完善*
——以異地商會(huì)設(shè)立登記程序?yàn)橛懻撝行?/p>
馮威
（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）
社會(huì)團(tuán)體的登記程序分為申請籌備程序和申請登記程序的規(guī)范，旨在發(fā)揮政府的監(jiān)督職能，在社會(huì)團(tuán)體準(zhǔn)入階段加強(qiáng)管理，但這并不符合改革的要求，兩個(gè)程序大量重疊，增加了社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立成本，而且給有關(guān)政府管理人員提供了尋租機(jī)會(huì)，應(yīng)該予以取消，規(guī)定統(tǒng)一的登記程序。成立異地商會(huì)必須得到原籍地人民政府相關(guān)部門的同意，并出具支持函件這一要求也應(yīng)該取消。社會(huì)團(tuán)體的章程和登記必要的記載事項(xiàng)目前在異地商會(huì)關(guān)于登記管理的地方規(guī)范性文件中幾乎沒有涉及，應(yīng)予以完善統(tǒng)一。
社會(huì)團(tuán)體異地商會(huì)設(shè)立登記程序必要記載事項(xiàng)
一、提出問題
社會(huì)團(tuán)體（組織）作為介于政府和市場之間的第三部門，在解決政府失靈和市場失靈、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等問題上可以發(fā)揮多方面的作用［1］。2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定：“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！狈桨父母锪松鐣?huì)團(tuán)體由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)關(guān)“雙重管理”的體制，以此促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，使社會(huì)團(tuán)體能夠承接政府公共職能的轉(zhuǎn)移。
異地商會(huì)，是指同一原籍地的投資者在原籍地以外的行政區(qū)域注冊登記的企業(yè)（含個(gè)體工商戶）自愿設(shè)立的，以維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益、促進(jìn)會(huì)員之間以及會(huì)員原籍地與登記地之間合作交流為宗旨的非營利性社會(huì)團(tuán)體法人。異地商會(huì)的登記程序在實(shí)踐中主要存在四個(gè)普遍受關(guān)注的問題，即需要得到業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)與登記管理機(jī)關(guān)的雙重許可，將登記程序區(qū)分為“申請籌備”與“申請登記”程序，一些地方規(guī)定申請籌備異地商會(huì)需要得到原籍地人民政府相關(guān)部門的支持函件，以及章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定不明確。
2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》出臺(tái)，規(guī)定今后成立異地商會(huì)可直接向民政部門申請登記，不需要業(yè)務(wù)主管部門的審查同意，所以第一個(gè)問題已經(jīng)解決。異地商會(huì)登記分為“申請籌備”程序與“申請登記”程序，而且籌備與登記都需要得到核準(zhǔn)。換言之，成立一個(gè)異地商會(huì)需要經(jīng)過2次核準(zhǔn)，即核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記。在新一屆政府放松社會(huì)管制，推定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)展的大背景下，是否仍應(yīng)堅(jiān)持“申請籌備”與“申請登記”程序的區(qū)分并規(guī)定不同的條件？如果仍然應(yīng)該堅(jiān)持這種區(qū)分的話，又該如何給二者規(guī)定不同的條件？異地商會(huì)不可否認(rèn)具有促進(jìn)原籍地與注冊地經(jīng)濟(jì)交流的功能，但能否據(jù)此要求異地商會(huì)在申請籌備時(shí)需要得到原籍地政府相關(guān)部門的同意，甚至出具“支持函件”呢？目前地方規(guī)范性文中關(guān)于異地商會(huì)章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定非常不統(tǒng)一，那么到底哪些事項(xiàng)屬于章程和登記必要的事項(xiàng)呢？這些問題都是實(shí)踐中制約社會(huì)團(tuán)體發(fā)展非常具體，但又很重要的問題。與學(xué)界對“雙重管理體制”的普遍關(guān)注不同，社會(huì)團(tuán)體的登記程序則鮮有研究。本文以社會(huì)團(tuán)體中異地商會(huì)的設(shè)立、登記程序?yàn)橹行?，從整理現(xiàn)存規(guī)范的角度出發(fā)，研究社會(huì)團(tuán)體登記設(shè)立程序中存在的問題并提出一些建議。
二、設(shè)立程序的法律規(guī)定現(xiàn)狀
異地商會(huì)設(shè)立中包含申請籌備與申請登記兩個(gè)程序，即核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記。
（一）申請籌備程序
1.《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（以下稱《條例》）規(guī)定了籌備程序和籌備條件，其中第9條明確規(guī)定“申請成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備”。第11條規(guī)定申請籌備時(shí)應(yīng)向登記機(jī)關(guān)提交籌備申請書、業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件、驗(yàn)資報(bào)告、場所使用權(quán)證明、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的基本情況、身份證明及章程草案。該條例第13條規(guī)定登記機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備的條件包括：（1）宗旨不符合公益性的要求，即宗旨、業(yè)務(wù)范圍不符合第4條之規(guī)定①。（2）因受一地一會(huì)原則之限制，即已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體。（3）發(fā)起人不具備相應(yīng)的資質(zhì)，即發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人正在或者曾經(jīng)受到剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，或者不具有完全民事行為能力。（4）申請程序中存在欺詐，即申請籌備時(shí)弄虛作假或法律、行政法規(guī)禁止的其他情形。
2.地方規(guī)范性文件的規(guī)定。本文在寫作過程中主要參考了13份地方規(guī)范性文件②，其中關(guān)于異地商會(huì)登記程序的規(guī)定主要有三種模式：（1）未對登記程序作出任何規(guī)定，直接適用上位法《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。（2）規(guī)定“異地商會(huì)的申請成立、登記及辦理程序，依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行”③。（3）直接規(guī)定了“申請籌備”和“申請登記”的不同程序和條件，但是其規(guī)定的程序和條件與《條例》非常相近，差別在于《條例》未有申請登記規(guī)定應(yīng)提交的材料，而一些地方性規(guī)范性文件中有詳細(xì)的規(guī)定，如《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》（粵民民［2013］286號）第9、10、11條④。
（二）申請登記程序
《條例》第12條規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到全部有效文件之日起60日內(nèi)做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定。第14條規(guī)定籌備成立的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)自登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)籌備之日起6個(gè)月內(nèi)召開會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)，通過章程，產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人，并向登記管理機(jī)關(guān)申請成立登記。
地方政府規(guī)范性文件對申請登記應(yīng)提交材料的規(guī)定大致相同，以《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》第11條為例，提交的材料可以歸為以下8個(gè)方面：（1）申請表。（2）異地商會(huì)章程。（3）各種登記表格。（4）第一次會(huì)員大會(huì)會(huì)議紀(jì)要。（5）辦公場所使用權(quán)證。（6）發(fā)起公告。（7）驗(yàn)資報(bào)告。（8）法定代表人相關(guān)證明。
由于《條例》是對所有的社團(tuán)進(jìn)行規(guī)范，因此不可能涉及異地商會(huì)登記管理中要求原籍地人民政府同意并要求出具支持函的規(guī)定。但是，部分地方政府作出了成立異地商會(huì)需要得到原籍地人民政府相關(guān)部門的同意，并且出具相關(guān)支持函的要求。如《浙江省關(guān)于規(guī)范異地商會(huì)登記管理工作的通知》規(guī)定，“申請籌備成立異地商會(huì)，須提交設(shè)立地業(yè)務(wù)主管單位審查同意的文件和原籍地政府賦予商會(huì)管理職能有關(guān)部門的同意文件”。
三、設(shè)立程序的法律規(guī)定中存在的問題
（一）規(guī)范意旨不符合改革要求
從規(guī)范內(nèi)容的角度出發(fā)，我們可以總結(jié)出現(xiàn)行規(guī)范的規(guī)范意旨，概而言之，就是要充分發(fā)揮登記機(jī)關(guān)在登記程序中的監(jiān)督與篩選的功能。如果將整個(gè)成立程序分為“申請籌備”與“申請登記”并分別設(shè)置條件，可以加強(qiáng)登記管理機(jī)關(guān)對整個(gè)設(shè)立程序的監(jiān)督；如果籌備異地商會(huì)時(shí)其成立宗旨不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，或發(fā)起人曾受到剝奪權(quán)利的刑事處罰及不具有完全民事行為能力或者籌備材料不實(shí)，則登記機(jī)關(guān)不予核準(zhǔn)籌備，整個(gè)成立程序終止，那么后續(xù)的會(huì)員大會(huì)就沒有必要召開，申請登記程序也沒有必要進(jìn)行。如此，登記機(jī)關(guān)不僅發(fā)揮了監(jiān)督作用，而且替社會(huì)把關(guān)，將一些不具有條件的異地商會(huì)篩選出去，讓其不能成立。有學(xué)者將這種登記體制的特征概括為“預(yù)防監(jiān)管制”，即“政府從源頭上對社會(huì)團(tuán)體設(shè)立許可登記的形式，不合法的社會(huì)團(tuán)體得不到許可，也就無法登記注冊，從而成為非法社會(huì)團(tuán)體。這一管理體制將社會(huì)團(tuán)體的存在和合法性的取得，控制在國家權(quán)力的管理之下，從而預(yù)防非法社會(huì)團(tuán)體的生成和開展活動(dòng)”［2］。
至于有些地方政府為什么將原籍地政府同意，并出具支持函件作為籌備成立異地商會(huì)的前提性條件，其理由不外乎有二：（1）有利于異地商會(huì)獲得原籍地人民政府的支持，從而促進(jìn)兩地之間的經(jīng)濟(jì)交流。（2）原籍地人民政府的支持函件，是對發(fā)起人資質(zhì)的一種認(rèn)可，從而有利于業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)對發(fā)起人的審查。然而，這是不符合新時(shí)期政府推動(dòng)商會(huì)類組織發(fā)展的改革要求的。首先，這種嚴(yán)格的登記標(biāo)準(zhǔn)和程序產(chǎn)生了很大的負(fù)面效果，行政干預(yù)過重，在缺乏社會(huì)監(jiān)督的情形下使政府的公信力下降，導(dǎo)致了大量的社團(tuán)游離于登記之外［3］；其次，這種體制使公民的結(jié)社自由權(quán)依附于行政權(quán)力，從而產(chǎn)生了不可預(yù)期性與法律上的不平等性問題［4］。因此，為了保障公民結(jié)社自由的權(quán)利，必須限制行政權(quán)力，改變這種依附現(xiàn)狀。國務(wù)委員馬凱在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案的說明》指出，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，要保證“更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用”，“讓人民群眾通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)管理”，并且明確改革的目標(biāo)是“形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織體制”［5］。為了促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類社會(huì)組織的發(fā)展，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。根據(jù)“舉重以明輕”的法理［6］，連主管部門審批都取消了，因此登記程序中不必要的程序性要求就更應(yīng)該取消。
（二）申請籌備與申請登記程序的區(qū)分阻礙了異地商會(huì)的成立
1.增加異地商會(huì)設(shè)立成本。從微觀的角度來分析，成立一個(gè)異地商會(huì)需要經(jīng)過4次審批，即業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)審批、原籍地人民政府的支持（其實(shí)質(zhì)就是審批）、核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記。除去前2個(gè)程序不討論，單就是登記管理機(jī)關(guān)一環(huán)就有2次登記，需要分別為2次程序準(zhǔn)備不同的材料，這其中需要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢與人力成本。概言之，即2個(gè)程序的設(shè)置徒增了異地商會(huì)設(shè)立的成本。
2.提供權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。從宏觀的角度講，成立異地商會(huì)需要經(jīng)過雙層核準(zhǔn)，實(shí)際上是賦予了登記管理機(jī)關(guān)對異地商會(huì)較大的行政權(quán)力，強(qiáng)化了公共權(quán)力對異地商會(huì)的控制，有可能使登記機(jī)關(guān)與異地商會(huì)形成一種利益共同體，無法實(shí)現(xiàn)異地商會(huì)成立的初衷和目標(biāo)。同時(shí)，登記管理機(jī)關(guān)出于政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的考慮，對異地商會(huì)做出選擇性的許可，使審批活動(dòng)帶有一定的隨意性，亦為權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)。
（三）申請籌備與申請登記的程序內(nèi)容重復(fù)
申請籌備程序與申請登記程序需要提交的材料大致相同，而且登記管理機(jī)關(guān)在核準(zhǔn)籌備時(shí)審核的要件完全可以在核準(zhǔn)登記時(shí)進(jìn)行審查。以《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》為例，其中第9條規(guī)定了申請籌備時(shí)應(yīng)提交的材料，第11條規(guī)定了申請登記時(shí)應(yīng)提交的材料，比較這2條的規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)登記核準(zhǔn)完全可以涵蓋籌備核準(zhǔn)的材料要求，程序出現(xiàn)了大量的重疊。
從核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記的實(shí)質(zhì)性條件來看，該條例第8條從正面規(guī)定了成立異地商會(huì)需要具備的條件，第10條從反面規(guī)定了不予核準(zhǔn)籌備的情形，但并未就核準(zhǔn)登記單獨(dú)規(guī)定條件。換言之，無論是核準(zhǔn)籌備還是核準(zhǔn)登記，其實(shí)都是受第8條正面條件的制約，而第10條否定性規(guī)定其實(shí)對核準(zhǔn)登記亦有制約作用，如申請登記時(shí)存在申請材料不真實(shí)、使用假證明的情形，登記機(jī)關(guān)亦應(yīng)該不予核準(zhǔn)。
（四）缺乏章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定
異地商會(huì)應(yīng)在章程中記載哪些事項(xiàng)，登記機(jī)關(guān)又應(yīng)該登記哪些事項(xiàng)，是設(shè)立程序的重要內(nèi)容。關(guān)于章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定，在《條例》與地方政府規(guī)范性文件中存在著巨大的反差?！稐l例》第15條⑤規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體的章程應(yīng)當(dāng)包括的事項(xiàng)，第16條⑥規(guī)定了應(yīng)予登記的事項(xiàng)。而地方政府規(guī)范性文件則完全呈現(xiàn)出另一番景象，作者統(tǒng)計(jì)了13份規(guī)范性文件，只有廣東、山西和重慶3省的規(guī)范性文件對章程必要記載的事項(xiàng)做出了規(guī)定，至于登記必要記載的事項(xiàng)則根本未設(shè)規(guī)定。筆者認(rèn)為，作為社會(huì)團(tuán)體法人，異地商會(huì)的章程必要記載事項(xiàng)和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定非常重要，因?yàn)榈怯浟司鸵馕吨梢韵蛏鐣?huì)公開，這關(guān)系到什么內(nèi)容是商會(huì)必須向社會(huì)公開的問題。
（五）取得原籍地人民政府的同意達(dá)不到制度設(shè)計(jì)的初衷
申請核準(zhǔn)與申請登記的程序劃分對異地商會(huì)消極影響，可以全部適用于“需取得原籍地人民政府的同意”這一制度，除此之外，這一制度運(yùn)行的結(jié)果完全達(dá)不到其制度設(shè)計(jì)的初衷。（1）異地商會(huì)在成立后是否促進(jìn)兩地之間的經(jīng)濟(jì)交流和原籍地政府是否支持沒有必然聯(lián)系，就是原籍地政府不支持，異地商會(huì)也可以通過民間渠道促進(jìn)兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）異地商會(huì)的發(fā)起人是在成立地注冊的企業(yè)，屬于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，只不過是“企業(yè)主”是原籍地罷了。換言之，原籍地政府根本無法對發(fā)起人的資質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)，這也就是為什么只有廣東和浙江2個(gè)省的規(guī)范性文件存在相關(guān)規(guī)定的原因。
四、對設(shè)立程序改革完善的建議
登記程序直接關(guān)系到社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的成本，登記程序的改革是新一輪國務(wù)院關(guān)于社會(huì)團(tuán)體管理改革的重點(diǎn)內(nèi)容，簡化登記程序，減少甚至消滅社會(huì)團(tuán)體設(shè)立過程中的不合理障礙，對促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展至關(guān)重要。依據(jù)前文分析，筆者對社會(huì)團(tuán)體設(shè)立程序以異地商會(huì)為例提出如下建議：
（一）取消申請籌備與申請登記的程序劃分
社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立登記程序不再分為籌備階段和登記階段，規(guī)定統(tǒng)一的登記程序，即規(guī)定成立社會(huì)團(tuán)體需要滿足的條件與提交文件，凡滿足此條件的異地商會(huì)，均可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請登記，登記機(jī)關(guān)一次性地對社會(huì)團(tuán)體從正面和反面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，以簡化異地商會(huì)成立的程序。
1、取消籌備和登記劃分符合國家政策導(dǎo)向。
2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》為了促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織的發(fā)展，規(guī)定可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。為了貫徹國務(wù)院促進(jìn)此類社會(huì)組織發(fā)展的精神，應(yīng)該為社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立設(shè)置盡量少的限制，直接規(guī)定單一的申請登記程序即可。
2、取消籌備和登記劃分符合客觀需要。筆者通過“商會(huì)圈”微信公共賬號推送調(diào)查問卷，共收回有效問卷86份，調(diào)查問卷結(jié)果顯示⑦，54.65%的受訪者認(rèn)為不應(yīng)將異地商會(huì)設(shè)立登記的程序劃分為“申請籌備”與“申請登記”兩個(gè)程序，只有40.7%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持這種劃分。據(jù)此，筆者認(rèn)為現(xiàn)行法規(guī)將登記程序劃分為“申請籌備”與“申請登記”兩個(gè)程序是不合理的，制定統(tǒng)一的《異地商會(huì)登記管理辦法》，以及修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》時(shí)，最好將兩個(gè)程序統(tǒng)一。
（二）明確章程必要記載事項(xiàng)與登記必要記載事項(xiàng)
1.章程必要記載事項(xiàng)。關(guān)于章程必要記載事項(xiàng)，可以參照《條例》、《公司登記管理?xiàng)l例》與《公司法》的規(guī)定?！稐l例》第15條規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體章程必要記載事項(xiàng)，《公司法》第25條規(guī)定了有限責(zé)任公司的章程必要記載事項(xiàng)，第81條規(guī)定了股份有限公司章程必要記載事項(xiàng)。縱觀《公司法》的這2條規(guī)定，并結(jié)合《條例》第15條規(guī)定，異地商會(huì)的章程必要記載事項(xiàng)至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：（1）商會(huì)名稱、住所。（2）商會(huì)宗旨、業(yè)務(wù)范圍。（3）商會(huì)登記經(jīng)費(fèi)⑧。（4）會(huì)員資格及權(quán)利義務(wù)。（5）組織機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則。（6）商會(huì)負(fù)責(zé)人的條件、職權(quán)、產(chǎn)生和罷免程序。（7）資產(chǎn)、會(huì)費(fèi)管理和使用規(guī)則。（8）章程的修改程序。在以上絕對必要記載事項(xiàng)之后，還可以規(guī)定章程相對必要記載事項(xiàng)，即“應(yīng)當(dāng)由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)”，至于哪些事項(xiàng)應(yīng)在章程中加以規(guī)定，應(yīng)交由會(huì)員大會(huì)自治。
2.登記必要記載事項(xiàng)。關(guān)于登記必要事項(xiàng)，依然可以參照《條例》、《公司登記管理?xiàng)l例》與《公司法》的規(guī)定?！稐l例》第16條規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體章程必要記載事項(xiàng)，《公司登記管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定了公司登記必要記載事項(xiàng)?？v觀以上規(guī)定，異地商會(huì)的登記必要記載事項(xiàng)至少應(yīng)包含以下事項(xiàng)：（1）名稱；（2）住所；（3）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（4）法定代表人；（5）登記經(jīng)費(fèi)。
（三）完全取消原籍地人民政府同意并出具支持函件的規(guī)定
雖然調(diào)查問卷結(jié)果顯示⑨，48.84%的受訪者認(rèn)為有必要規(guī)定成立異地商會(huì)時(shí)需要得到原籍地人民政府的支持并出具函件，46.51%的受訪者認(rèn)為沒有必要做出這樣的規(guī)定，具體到受訪者的人數(shù)，前者比后者多2人。但如上文所述，這樣的制度是達(dá)不到設(shè)計(jì)初衷的，這并不是說得到原籍地人民政府的支持不重要，而是說不一定必須用“出具支持函件”的方式體現(xiàn)，況且調(diào)查中支持者的人數(shù)僅比反對者多2人，且僅有兩個(gè)規(guī)范性文件作出該規(guī)定。更為重要的是，作者認(rèn)為調(diào)查結(jié)果反映出實(shí)踐中的一種“監(jiān)管依賴癥”，即認(rèn)為沒有主管機(jī)關(guān)，沒有原籍地政府的同意和支持，商會(huì)的活動(dòng)無法很好地開展，不能獨(dú)立發(fā)展，這種心態(tài)正是本次改革需要克服的，為此作者認(rèn)為這一規(guī)定應(yīng)該取消。
五、結(jié)論
社會(huì)團(tuán)體的登記程序分為申請籌備程序和申請登記程序始于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，關(guān)于異地商會(huì)登記管理的地方規(guī)范性文件亦做出相同的規(guī)定，只是對不同程序的要求詳略不一。這種規(guī)定的立法意旨在于發(fā)揮政府監(jiān)督的職能，在社會(huì)團(tuán)體準(zhǔn)入階段加強(qiáng)管理，但是這種立法意旨是不符合改革要求的。首先，兩個(gè)程序的要求大量重疊；其次，程序的劃分增加了社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立成本；最后，這種做法給有關(guān)政府管理人員提供了尋租機(jī)會(huì)，應(yīng)該予以取消，規(guī)定統(tǒng)一的登記程序，簡化社會(huì)團(tuán)體成立的程序和成本，以促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展。成立異地商會(huì)時(shí)需要得到原籍地人民政府的同意，并出具支持函件具有與上述一樣的弊端，異地商會(huì)雖然具有促進(jìn)兩地經(jīng)濟(jì)交流和合作的功能，但這并不意味著其成立必須得到原籍地人民政府相關(guān)部門的同意并出具支持函件，因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體完全可以以民間交流的形式促進(jìn)兩地的交流合作。另外，這一要求在實(shí)踐中往往難以做到，其結(jié)果只能是增加異地商會(huì)設(shè)立的成本和門檻，應(yīng)該直接取消該規(guī)定。社會(huì)團(tuán)體的章程和登記必要記載事項(xiàng)，對政府的監(jiān)管和保護(hù)善意第三人的利益至關(guān)重要，因?yàn)榉彩怯涊d于章程和登記機(jī)關(guān)的事項(xiàng)一般意味著這些事項(xiàng)是必須向社會(huì)公開的。但是，目前異地商會(huì)關(guān)于登記管理的地方規(guī)范性文件中幾乎沒有規(guī)定，呈現(xiàn)比較混亂的局面，因此應(yīng)該參照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《公司登記管理?xiàng)l例》予以完善統(tǒng)一。
注釋
①《條例》第4條規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體必須遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，不得反對憲法確定的基本原則，不得危害國家的統(tǒng)一、安全和民族的團(tuán)結(jié)，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益以及其他組織和公民的合法權(quán)益，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚；社會(huì)團(tuán)體不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)。
②這13份地方規(guī)范性文件分別是浙江省、廣東省、山西省、重慶市、山東省、黑龍江省、安徽省、貴州省、陜西省、江蘇省、寧夏自治區(qū)、蘇州市、鄭州市關(guān)于異地商會(huì)登記管理的相關(guān)規(guī)定。
③如《江蘇省異地商會(huì)登記管理暫行辦法》第8條規(guī)定：“本法所涉及的異地商會(huì)的申請成立、登記及辦理程序，依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。”
④《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》第9條和《條例》第11條相比只多出了如下規(guī)定：（1）原籍地人民政府支持在粵成立商會(huì)的函；（2）申請表；（3）擬入會(huì)會(huì)員單位名冊。
⑤《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體的章程應(yīng)當(dāng)包括下列事項(xiàng)：（1）名稱、住所；（2）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（3）會(huì)員資格及其權(quán)利、義務(wù)；（4）民主的組織管理制度，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序；（5）負(fù)責(zé)人的條件和產(chǎn)生、罷免的程序；（6）資產(chǎn)管理和使用的原則；（7）章程的修改程序；（8）終止程序和終止后資產(chǎn)的處理；（9）應(yīng)當(dāng)由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)。”
⑥《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定：……登記事項(xiàng)包括：“（1）名稱；（2）住所；（3）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（4）法定代表人；（5）活動(dòng)資金；（6）業(yè)務(wù)主管單位?！?/p>
⑦該問的問題是：“您認(rèn)為異地商會(huì)的登記應(yīng)分為申請籌備和申請登記兩個(gè)程序嗎？A. 應(yīng)該區(qū)分； B. 不應(yīng)區(qū)分?！?/p>
⑧之所以使用“登記經(jīng)費(fèi)”而不用《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中“活動(dòng)資金”的表述是因?yàn)椋海?）“活動(dòng)資金”容易與公司法中的“注冊資本”相聯(lián)系，但是社會(huì)團(tuán)體與公司是有根本差別的，前者是公益性法人，后者是營利性法人，不宜直接稱呼“資本”或“資金”，使用“經(jīng)費(fèi)”一詞更加合適；（2）并非所有的“活動(dòng)資金”都需要登記，應(yīng)與異地商會(huì)登記設(shè)立時(shí)章程中記載的“經(jīng)費(fèi)”相區(qū)別，“經(jīng)費(fèi)”類似于公司法中的“資本”，“活動(dòng)資金”類似于公司法中“資產(chǎn)”，應(yīng)予登記公開的是資本而不是資產(chǎn)，社會(huì)團(tuán)體同理。
⑨該問的問題是：“您認(rèn)為成立異地商會(huì)時(shí)是否應(yīng)提交‘原籍地人民政府的支持函件’？A. 有必要； B. 沒有必要。”
［1］袁浩，劉緒海.社會(huì)組織治理的公共政策研究［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2014.
［2］ 徐家良.社會(huì)團(tuán)體導(dǎo)論［M］.北京：中國社會(huì)出版社，2011.
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［4］ 吳玉章.公法權(quán)利的實(shí)踐——結(jié)社現(xiàn)象的法學(xué)意義［J］.法學(xué)研究，2006（5）：113-122.
［5］ 馬凱.關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案的說明［Z］.第十二屆全國人民代表大會(huì)一次會(huì)議常務(wù)委員會(huì)公告，2013-03-10.
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The Issues of the Social Organizations Establishing Procedure and its Perfection：take the Establishing Procedure of Alien Chamber of Commerce as an Example
FENG Wei
（China University of Political Science and Law， School of Commercial Law and Economy Law，Beijing 100088， China）
The establishing procedure of social organizations is divided into “applying for preparation”and“applying for establishing”， and it intends to allow governments monitor the procedure of establishing. However，this is not complying with the requirements of reformation. The two procedures are overlapped and increase the difficulty of establishing social organizations； more importantly， it gives the official opportunity to go to corrupt. So，these two procedures should be integrated. At present， to establish an Alien Chamber of Commerce， people must get the permission of original government， and this requirement should also be abolished. The items that the charter and register book must record have not been stipulated in the regulations of Alien Chamber of Commerce， and，undoubtedly， this should be perfected.
social organizations； Alien Chamber of Commerce； the establishing procedure； items must be recorded
*本文系中國政法大學(xué)趙旭東教授主持的專項(xiàng)課題“異地商會(huì)登記與管理政策調(diào)研及建議”的階段性成果。
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馮威
（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）
社會(huì)團(tuán)體設(shè)立登記程序中的問題及其完善*
——以異地商會(huì)設(shè)立登記程序?yàn)橛懻撝行?/p>
馮威
（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）
社會(huì)團(tuán)體的登記程序分為申請籌備程序和申請登記程序的規(guī)范，旨在發(fā)揮政府的監(jiān)督職能，在社會(huì)團(tuán)體準(zhǔn)入階段加強(qiáng)管理，但這并不符合改革的要求，兩個(gè)程序大量重疊，增加了社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立成本，而且給有關(guān)政府管理人員提供了尋租機(jī)會(huì)，應(yīng)該予以取消，規(guī)定統(tǒng)一的登記程序。成立異地商會(huì)必須得到原籍地人民政府相關(guān)部門的同意，并出具支持函件這一要求也應(yīng)該取消。社會(huì)團(tuán)體的章程和登記必要的記載事項(xiàng)目前在異地商會(huì)關(guān)于登記管理的地方規(guī)范性文件中幾乎沒有涉及，應(yīng)予以完善統(tǒng)一。
社會(huì)團(tuán)體異地商會(huì)設(shè)立登記程序必要記載事項(xiàng)
一、提出問題
社會(huì)團(tuán)體（組織）作為介于政府和市場之間的第三部門，在解決政府失靈和市場失靈、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等問題上可以發(fā)揮多方面的作用［1］。2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定：“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！狈桨父母锪松鐣?huì)團(tuán)體由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)關(guān)“雙重管理”的體制，以此促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，使社會(huì)團(tuán)體能夠承接政府公共職能的轉(zhuǎn)移。
異地商會(huì)，是指同一原籍地的投資者在原籍地以外的行政區(qū)域注冊登記的企業(yè)（含個(gè)體工商戶）自愿設(shè)立的，以維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益、促進(jìn)會(huì)員之間以及會(huì)員原籍地與登記地之間合作交流為宗旨的非營利性社會(huì)團(tuán)體法人。異地商會(huì)的登記程序在實(shí)踐中主要存在四個(gè)普遍受關(guān)注的問題，即需要得到業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)與登記管理機(jī)關(guān)的雙重許可，將登記程序區(qū)分為“申請籌備”與“申請登記”程序，一些地方規(guī)定申請籌備異地商會(huì)需要得到原籍地人民政府相關(guān)部門的支持函件，以及章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定不明確。
2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》出臺(tái)，規(guī)定今后成立異地商會(huì)可直接向民政部門申請登記，不需要業(yè)務(wù)主管部門的審查同意，所以第一個(gè)問題已經(jīng)解決。異地商會(huì)登記分為“申請籌備”程序與“申請登記”程序，而且籌備與登記都需要得到核準(zhǔn)。換言之，成立一個(gè)異地商會(huì)需要經(jīng)過2次核準(zhǔn)，即核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記。在新一屆政府放松社會(huì)管制，推定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)展的大背景下，是否仍應(yīng)堅(jiān)持“申請籌備”與“申請登記”程序的區(qū)分并規(guī)定不同的條件？如果仍然應(yīng)該堅(jiān)持這種區(qū)分的話，又該如何給二者規(guī)定不同的條件？異地商會(huì)不可否認(rèn)具有促進(jìn)原籍地與注冊地經(jīng)濟(jì)交流的功能，但能否據(jù)此要求異地商會(huì)在申請籌備時(shí)需要得到原籍地政府相關(guān)部門的同意，甚至出具“支持函件”呢？目前地方規(guī)范性文中關(guān)于異地商會(huì)章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定非常不統(tǒng)一，那么到底哪些事項(xiàng)屬于章程和登記必要的事項(xiàng)呢？這些問題都是實(shí)踐中制約社會(huì)團(tuán)體發(fā)展非常具體，但又很重要的問題。與學(xué)界對“雙重管理體制”的普遍關(guān)注不同，社會(huì)團(tuán)體的登記程序則鮮有研究。本文以社會(huì)團(tuán)體中異地商會(huì)的設(shè)立、登記程序?yàn)橹行?，從整理現(xiàn)存規(guī)范的角度出發(fā)，研究社會(huì)團(tuán)體登記設(shè)立程序中存在的問題并提出一些建議。
二、設(shè)立程序的法律規(guī)定現(xiàn)狀
異地商會(huì)設(shè)立中包含申請籌備與申請登記兩個(gè)程序，即核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記。
（一）申請籌備程序
1.《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（以下稱《條例》）規(guī)定了籌備程序和籌備條件，其中第9條明確規(guī)定“申請成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備”。第11條規(guī)定申請籌備時(shí)應(yīng)向登記機(jī)關(guān)提交籌備申請書、業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件、驗(yàn)資報(bào)告、場所使用權(quán)證明、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的基本情況、身份證明及章程草案。該條例第13條規(guī)定登記機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備的條件包括：（1）宗旨不符合公益性的要求，即宗旨、業(yè)務(wù)范圍不符合第4條之規(guī)定①。（2）因受一地一會(huì)原則之限制，即已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體。（3）發(fā)起人不具備相應(yīng)的資質(zhì)，即發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人正在或者曾經(jīng)受到剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，或者不具有完全民事行為能力。（4）申請程序中存在欺詐，即申請籌備時(shí)弄虛作假或法律、行政法規(guī)禁止的其他情形。
2.地方規(guī)范性文件的規(guī)定。本文在寫作過程中主要參考了13份地方規(guī)范性文件②，其中關(guān)于異地商會(huì)登記程序的規(guī)定主要有三種模式：（1）未對登記程序作出任何規(guī)定，直接適用上位法《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。（2）規(guī)定“異地商會(huì)的申請成立、登記及辦理程序，依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行”③。（3）直接規(guī)定了“申請籌備”和“申請登記”的不同程序和條件，但是其規(guī)定的程序和條件與《條例》非常相近，差別在于《條例》未有申請登記規(guī)定應(yīng)提交的材料，而一些地方性規(guī)范性文件中有詳細(xì)的規(guī)定，如《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》（粵民民［2013］286號）第9、10、11條④。
（二）申請登記程序
《條例》第12條規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到全部有效文件之日起60日內(nèi)做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定。第14條規(guī)定籌備成立的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)自登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)籌備之日起6個(gè)月內(nèi)召開會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)，通過章程，產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人，并向登記管理機(jī)關(guān)申請成立登記。
地方政府規(guī)范性文件對申請登記應(yīng)提交材料的規(guī)定大致相同，以《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》第11條為例，提交的材料可以歸為以下8個(gè)方面：（1）申請表。（2）異地商會(huì)章程。（3）各種登記表格。（4）第一次會(huì)員大會(huì)會(huì)議紀(jì)要。（5）辦公場所使用權(quán)證。（6）發(fā)起公告。（7）驗(yàn)資報(bào)告。（8）法定代表人相關(guān)證明。
由于《條例》是對所有的社團(tuán)進(jìn)行規(guī)范，因此不可能涉及異地商會(huì)登記管理中要求原籍地人民政府同意并要求出具支持函的規(guī)定。但是，部分地方政府作出了成立異地商會(huì)需要得到原籍地人民政府相關(guān)部門的同意，并且出具相關(guān)支持函的要求。如《浙江省關(guān)于規(guī)范異地商會(huì)登記管理工作的通知》規(guī)定，“申請籌備成立異地商會(huì)，須提交設(shè)立地業(yè)務(wù)主管單位審查同意的文件和原籍地政府賦予商會(huì)管理職能有關(guān)部門的同意文件”。
三、設(shè)立程序的法律規(guī)定中存在的問題
（一）規(guī)范意旨不符合改革要求
從規(guī)范內(nèi)容的角度出發(fā)，我們可以總結(jié)出現(xiàn)行規(guī)范的規(guī)范意旨，概而言之，就是要充分發(fā)揮登記機(jī)關(guān)在登記程序中的監(jiān)督與篩選的功能。如果將整個(gè)成立程序分為“申請籌備”與“申請登記”并分別設(shè)置條件，可以加強(qiáng)登記管理機(jī)關(guān)對整個(gè)設(shè)立程序的監(jiān)督；如果籌備異地商會(huì)時(shí)其成立宗旨不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，或發(fā)起人曾受到剝奪權(quán)利的刑事處罰及不具有完全民事行為能力或者籌備材料不實(shí)，則登記機(jī)關(guān)不予核準(zhǔn)籌備，整個(gè)成立程序終止，那么后續(xù)的會(huì)員大會(huì)就沒有必要召開，申請登記程序也沒有必要進(jìn)行。如此，登記機(jī)關(guān)不僅發(fā)揮了監(jiān)督作用，而且替社會(huì)把關(guān)，將一些不具有條件的異地商會(huì)篩選出去，讓其不能成立。有學(xué)者將這種登記體制的特征概括為“預(yù)防監(jiān)管制”，即“政府從源頭上對社會(huì)團(tuán)體設(shè)立許可登記的形式，不合法的社會(huì)團(tuán)體得不到許可，也就無法登記注冊，從而成為非法社會(huì)團(tuán)體。這一管理體制將社會(huì)團(tuán)體的存在和合法性的取得，控制在國家權(quán)力的管理之下，從而預(yù)防非法社會(huì)團(tuán)體的生成和開展活動(dòng)”［2］。
至于有些地方政府為什么將原籍地政府同意，并出具支持函件作為籌備成立異地商會(huì)的前提性條件，其理由不外乎有二：（1）有利于異地商會(huì)獲得原籍地人民政府的支持，從而促進(jìn)兩地之間的經(jīng)濟(jì)交流。（2）原籍地人民政府的支持函件，是對發(fā)起人資質(zhì)的一種認(rèn)可，從而有利于業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)對發(fā)起人的審查。然而，這是不符合新時(shí)期政府推動(dòng)商會(huì)類組織發(fā)展的改革要求的。首先，這種嚴(yán)格的登記標(biāo)準(zhǔn)和程序產(chǎn)生了很大的負(fù)面效果，行政干預(yù)過重，在缺乏社會(huì)監(jiān)督的情形下使政府的公信力下降，導(dǎo)致了大量的社團(tuán)游離于登記之外［3］；其次，這種體制使公民的結(jié)社自由權(quán)依附于行政權(quán)力，從而產(chǎn)生了不可預(yù)期性與法律上的不平等性問題［4］。因此，為了保障公民結(jié)社自由的權(quán)利，必須限制行政權(quán)力，改變這種依附現(xiàn)狀。國務(wù)委員馬凱在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案的說明》指出，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，要保證“更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用”，“讓人民群眾通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)管理”，并且明確改革的目標(biāo)是“形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織體制”［5］。為了促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類社會(huì)組織的發(fā)展，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。根據(jù)“舉重以明輕”的法理［6］，連主管部門審批都取消了，因此登記程序中不必要的程序性要求就更應(yīng)該取消。
（二）申請籌備與申請登記程序的區(qū)分阻礙了異地商會(huì)的成立
1.增加異地商會(huì)設(shè)立成本。從微觀的角度來分析，成立一個(gè)異地商會(huì)需要經(jīng)過4次審批，即業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)審批、原籍地人民政府的支持（其實(shí)質(zhì)就是審批）、核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記。除去前2個(gè)程序不討論，單就是登記管理機(jī)關(guān)一環(huán)就有2次登記，需要分別為2次程序準(zhǔn)備不同的材料，這其中需要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢與人力成本。概言之，即2個(gè)程序的設(shè)置徒增了異地商會(huì)設(shè)立的成本。
2.提供權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。從宏觀的角度講，成立異地商會(huì)需要經(jīng)過雙層核準(zhǔn)，實(shí)際上是賦予了登記管理機(jī)關(guān)對異地商會(huì)較大的行政權(quán)力，強(qiáng)化了公共權(quán)力對異地商會(huì)的控制，有可能使登記機(jī)關(guān)與異地商會(huì)形成一種利益共同體，無法實(shí)現(xiàn)異地商會(huì)成立的初衷和目標(biāo)。同時(shí)，登記管理機(jī)關(guān)出于政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的考慮，對異地商會(huì)做出選擇性的許可，使審批活動(dòng)帶有一定的隨意性，亦為權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)。
（三）申請籌備與申請登記的程序內(nèi)容重復(fù)
申請籌備程序與申請登記程序需要提交的材料大致相同，而且登記管理機(jī)關(guān)在核準(zhǔn)籌備時(shí)審核的要件完全可以在核準(zhǔn)登記時(shí)進(jìn)行審查。以《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》為例，其中第9條規(guī)定了申請籌備時(shí)應(yīng)提交的材料，第11條規(guī)定了申請登記時(shí)應(yīng)提交的材料，比較這2條的規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)登記核準(zhǔn)完全可以涵蓋籌備核準(zhǔn)的材料要求，程序出現(xiàn)了大量的重疊。
從核準(zhǔn)籌備與核準(zhǔn)登記的實(shí)質(zhì)性條件來看，該條例第8條從正面規(guī)定了成立異地商會(huì)需要具備的條件，第10條從反面規(guī)定了不予核準(zhǔn)籌備的情形，但并未就核準(zhǔn)登記單獨(dú)規(guī)定條件。換言之，無論是核準(zhǔn)籌備還是核準(zhǔn)登記，其實(shí)都是受第8條正面條件的制約，而第10條否定性規(guī)定其實(shí)對核準(zhǔn)登記亦有制約作用，如申請登記時(shí)存在申請材料不真實(shí)、使用假證明的情形，登記機(jī)關(guān)亦應(yīng)該不予核準(zhǔn)。
（四）缺乏章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定
異地商會(huì)應(yīng)在章程中記載哪些事項(xiàng)，登記機(jī)關(guān)又應(yīng)該登記哪些事項(xiàng)，是設(shè)立程序的重要內(nèi)容。關(guān)于章程和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定，在《條例》與地方政府規(guī)范性文件中存在著巨大的反差?！稐l例》第15條⑤規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體的章程應(yīng)當(dāng)包括的事項(xiàng)，第16條⑥規(guī)定了應(yīng)予登記的事項(xiàng)。而地方政府規(guī)范性文件則完全呈現(xiàn)出另一番景象，作者統(tǒng)計(jì)了13份規(guī)范性文件，只有廣東、山西和重慶3省的規(guī)范性文件對章程必要記載的事項(xiàng)做出了規(guī)定，至于登記必要記載的事項(xiàng)則根本未設(shè)規(guī)定。筆者認(rèn)為，作為社會(huì)團(tuán)體法人，異地商會(huì)的章程必要記載事項(xiàng)和登記必要記載事項(xiàng)的規(guī)定非常重要，因?yàn)榈怯浟司鸵馕吨梢韵蛏鐣?huì)公開，這關(guān)系到什么內(nèi)容是商會(huì)必須向社會(huì)公開的問題。
（五）取得原籍地人民政府的同意達(dá)不到制度設(shè)計(jì)的初衷
申請核準(zhǔn)與申請登記的程序劃分對異地商會(huì)消極影響，可以全部適用于“需取得原籍地人民政府的同意”這一制度，除此之外，這一制度運(yùn)行的結(jié)果完全達(dá)不到其制度設(shè)計(jì)的初衷。（1）異地商會(huì)在成立后是否促進(jìn)兩地之間的經(jīng)濟(jì)交流和原籍地政府是否支持沒有必然聯(lián)系，就是原籍地政府不支持，異地商會(huì)也可以通過民間渠道促進(jìn)兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）異地商會(huì)的發(fā)起人是在成立地注冊的企業(yè)，屬于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，只不過是“企業(yè)主”是原籍地罷了。換言之，原籍地政府根本無法對發(fā)起人的資質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)，這也就是為什么只有廣東和浙江2個(gè)省的規(guī)范性文件存在相關(guān)規(guī)定的原因。
四、對設(shè)立程序改革完善的建議
登記程序直接關(guān)系到社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的成本，登記程序的改革是新一輪國務(wù)院關(guān)于社會(huì)團(tuán)體管理改革的重點(diǎn)內(nèi)容，簡化登記程序，減少甚至消滅社會(huì)團(tuán)體設(shè)立過程中的不合理障礙，對促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展至關(guān)重要。依據(jù)前文分析，筆者對社會(huì)團(tuán)體設(shè)立程序以異地商會(huì)為例提出如下建議：
（一）取消申請籌備與申請登記的程序劃分
社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立登記程序不再分為籌備階段和登記階段，規(guī)定統(tǒng)一的登記程序，即規(guī)定成立社會(huì)團(tuán)體需要滿足的條件與提交文件，凡滿足此條件的異地商會(huì)，均可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請登記，登記機(jī)關(guān)一次性地對社會(huì)團(tuán)體從正面和反面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，以簡化異地商會(huì)成立的程序。
1、取消籌備和登記劃分符合國家政策導(dǎo)向。
2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》為了促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織的發(fā)展，規(guī)定可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。為了貫徹國務(wù)院促進(jìn)此類社會(huì)組織發(fā)展的精神，應(yīng)該為社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立設(shè)置盡量少的限制，直接規(guī)定單一的申請登記程序即可。
2、取消籌備和登記劃分符合客觀需要。筆者通過“商會(huì)圈”微信公共賬號推送調(diào)查問卷，共收回有效問卷86份，調(diào)查問卷結(jié)果顯示⑦，54.65%的受訪者認(rèn)為不應(yīng)將異地商會(huì)設(shè)立登記的程序劃分為“申請籌備”與“申請登記”兩個(gè)程序，只有40.7%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持這種劃分。據(jù)此，筆者認(rèn)為現(xiàn)行法規(guī)將登記程序劃分為“申請籌備”與“申請登記”兩個(gè)程序是不合理的，制定統(tǒng)一的《異地商會(huì)登記管理辦法》，以及修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》時(shí)，最好將兩個(gè)程序統(tǒng)一。
（二）明確章程必要記載事項(xiàng)與登記必要記載事項(xiàng)
1.章程必要記載事項(xiàng)。關(guān)于章程必要記載事項(xiàng)，可以參照《條例》、《公司登記管理?xiàng)l例》與《公司法》的規(guī)定?！稐l例》第15條規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體章程必要記載事項(xiàng)，《公司法》第25條規(guī)定了有限責(zé)任公司的章程必要記載事項(xiàng)，第81條規(guī)定了股份有限公司章程必要記載事項(xiàng)。縱觀《公司法》的這2條規(guī)定，并結(jié)合《條例》第15條規(guī)定，異地商會(huì)的章程必要記載事項(xiàng)至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：（1）商會(huì)名稱、住所。（2）商會(huì)宗旨、業(yè)務(wù)范圍。（3）商會(huì)登記經(jīng)費(fèi)⑧。（4）會(huì)員資格及權(quán)利義務(wù)。（5）組織機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則。（6）商會(huì)負(fù)責(zé)人的條件、職權(quán)、產(chǎn)生和罷免程序。（7）資產(chǎn)、會(huì)費(fèi)管理和使用規(guī)則。（8）章程的修改程序。在以上絕對必要記載事項(xiàng)之后，還可以規(guī)定章程相對必要記載事項(xiàng)，即“應(yīng)當(dāng)由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)”，至于哪些事項(xiàng)應(yīng)在章程中加以規(guī)定，應(yīng)交由會(huì)員大會(huì)自治。
2.登記必要記載事項(xiàng)。關(guān)于登記必要事項(xiàng)，依然可以參照《條例》、《公司登記管理?xiàng)l例》與《公司法》的規(guī)定?！稐l例》第16條規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體章程必要記載事項(xiàng)，《公司登記管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定了公司登記必要記載事項(xiàng)?？v觀以上規(guī)定，異地商會(huì)的登記必要記載事項(xiàng)至少應(yīng)包含以下事項(xiàng)：（1）名稱；（2）住所；（3）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（4）法定代表人；（5）登記經(jīng)費(fèi)。
（三）完全取消原籍地人民政府同意并出具支持函件的規(guī)定
雖然調(diào)查問卷結(jié)果顯示⑨，48.84%的受訪者認(rèn)為有必要規(guī)定成立異地商會(huì)時(shí)需要得到原籍地人民政府的支持并出具函件，46.51%的受訪者認(rèn)為沒有必要做出這樣的規(guī)定，具體到受訪者的人數(shù)，前者比后者多2人。但如上文所述，這樣的制度是達(dá)不到設(shè)計(jì)初衷的，這并不是說得到原籍地人民政府的支持不重要，而是說不一定必須用“出具支持函件”的方式體現(xiàn)，況且調(diào)查中支持者的人數(shù)僅比反對者多2人，且僅有兩個(gè)規(guī)范性文件作出該規(guī)定。更為重要的是，作者認(rèn)為調(diào)查結(jié)果反映出實(shí)踐中的一種“監(jiān)管依賴癥”，即認(rèn)為沒有主管機(jī)關(guān)，沒有原籍地政府的同意和支持，商會(huì)的活動(dòng)無法很好地開展，不能獨(dú)立發(fā)展，這種心態(tài)正是本次改革需要克服的，為此作者認(rèn)為這一規(guī)定應(yīng)該取消。
五、結(jié)論
社會(huì)團(tuán)體的登記程序分為申請籌備程序和申請登記程序始于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，關(guān)于異地商會(huì)登記管理的地方規(guī)范性文件亦做出相同的規(guī)定，只是對不同程序的要求詳略不一。這種規(guī)定的立法意旨在于發(fā)揮政府監(jiān)督的職能，在社會(huì)團(tuán)體準(zhǔn)入階段加強(qiáng)管理，但是這種立法意旨是不符合改革要求的。首先，兩個(gè)程序的要求大量重疊；其次，程序的劃分增加了社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立成本；最后，這種做法給有關(guān)政府管理人員提供了尋租機(jī)會(huì)，應(yīng)該予以取消，規(guī)定統(tǒng)一的登記程序，簡化社會(huì)團(tuán)體成立的程序和成本，以促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展。成立異地商會(huì)時(shí)需要得到原籍地人民政府的同意，并出具支持函件具有與上述一樣的弊端，異地商會(huì)雖然具有促進(jìn)兩地經(jīng)濟(jì)交流和合作的功能，但這并不意味著其成立必須得到原籍地人民政府相關(guān)部門的同意并出具支持函件，因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體完全可以以民間交流的形式促進(jìn)兩地的交流合作。另外，這一要求在實(shí)踐中往往難以做到，其結(jié)果只能是增加異地商會(huì)設(shè)立的成本和門檻，應(yīng)該直接取消該規(guī)定。社會(huì)團(tuán)體的章程和登記必要記載事項(xiàng)，對政府的監(jiān)管和保護(hù)善意第三人的利益至關(guān)重要，因?yàn)榉彩怯涊d于章程和登記機(jī)關(guān)的事項(xiàng)一般意味著這些事項(xiàng)是必須向社會(huì)公開的。但是，目前異地商會(huì)關(guān)于登記管理的地方規(guī)范性文件中幾乎沒有規(guī)定，呈現(xiàn)比較混亂的局面，因此應(yīng)該參照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《公司登記管理?xiàng)l例》予以完善統(tǒng)一。
注釋
①《條例》第4條規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體必須遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，不得反對憲法確定的基本原則，不得危害國家的統(tǒng)一、安全和民族的團(tuán)結(jié)，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益以及其他組織和公民的合法權(quán)益，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚；社會(huì)團(tuán)體不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)。
②這13份地方規(guī)范性文件分別是浙江省、廣東省、山西省、重慶市、山東省、黑龍江省、安徽省、貴州省、陜西省、江蘇省、寧夏自治區(qū)、蘇州市、鄭州市關(guān)于異地商會(huì)登記管理的相關(guān)規(guī)定。
③如《江蘇省異地商會(huì)登記管理暫行辦法》第8條規(guī)定：“本法所涉及的異地商會(huì)的申請成立、登記及辦理程序，依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。”
④《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記管理的辦法》第9條和《條例》第11條相比只多出了如下規(guī)定：（1）原籍地人民政府支持在粵成立商會(huì)的函；（2）申請表；（3）擬入會(huì)會(huì)員單位名冊。
⑤《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體的章程應(yīng)當(dāng)包括下列事項(xiàng)：（1）名稱、住所；（2）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（3）會(huì)員資格及其權(quán)利、義務(wù)；（4）民主的組織管理制度，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序；（5）負(fù)責(zé)人的條件和產(chǎn)生、罷免的程序；（6）資產(chǎn)管理和使用的原則；（7）章程的修改程序；（8）終止程序和終止后資產(chǎn)的處理；（9）應(yīng)當(dāng)由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)。”
⑥《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定：……登記事項(xiàng)包括：“（1）名稱；（2）住所；（3）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（4）法定代表人；（5）活動(dòng)資金；（6）業(yè)務(wù)主管單位?！?/p>
⑦該問的問題是：“您認(rèn)為異地商會(huì)的登記應(yīng)分為申請籌備和申請登記兩個(gè)程序嗎？A. 應(yīng)該區(qū)分； B. 不應(yīng)區(qū)分?！?/p>
⑧之所以使用“登記經(jīng)費(fèi)”而不用《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中“活動(dòng)資金”的表述是因?yàn)椋海?）“活動(dòng)資金”容易與公司法中的“注冊資本”相聯(lián)系，但是社會(huì)團(tuán)體與公司是有根本差別的，前者是公益性法人，后者是營利性法人，不宜直接稱呼“資本”或“資金”，使用“經(jīng)費(fèi)”一詞更加合適；（2）并非所有的“活動(dòng)資金”都需要登記，應(yīng)與異地商會(huì)登記設(shè)立時(shí)章程中記載的“經(jīng)費(fèi)”相區(qū)別，“經(jīng)費(fèi)”類似于公司法中的“資本”，“活動(dòng)資金”類似于公司法中“資產(chǎn)”，應(yīng)予登記公開的是資本而不是資產(chǎn)，社會(huì)團(tuán)體同理。
⑨該問的問題是：“您認(rèn)為成立異地商會(huì)時(shí)是否應(yīng)提交‘原籍地人民政府的支持函件’？A. 有必要； B. 沒有必要。”
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The Issues of the Social Organizations Establishing Procedure and its Perfection：take the Establishing Procedure of Alien Chamber of Commerce as an Example
FENG Wei
（China University of Political Science and Law， School of Commercial Law and Economy Law，Beijing 100088， China）
The establishing procedure of social organizations is divided into “applying for preparation”and“applying for establishing”， and it intends to allow governments monitor the procedure of establishing. However，this is not complying with the requirements of reformation. The two procedures are overlapped and increase the difficulty of establishing social organizations； more importantly， it gives the official opportunity to go to corrupt. So，these two procedures should be integrated. At present， to establish an Alien Chamber of Commerce， people must get the permission of original government， and this requirement should also be abolished. The items that the charter and register book must record have not been stipulated in the regulations of Alien Chamber of Commerce， and，undoubtedly， this should be perfected.
social organizations； Alien Chamber of Commerce； the establishing procedure； items must be recorded
*本文系中國政法大學(xué)趙旭東教授主持的專項(xiàng)課題“異地商會(huì)登記與管理政策調(diào)研及建議”的階段性成果。
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