劉錦森

地方立法，作為社會主義法律體系的重要組成部分，其立法思路和行為、立法主體和程序、法規(guī)內容和范圍，也應當與修改后的立法法合轍押韻、合拍同調。

立法法是規(guī)范和調整立法行為的基本法律，是為立法行為制定規(guī)則，謹防權力任性?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”，修改后的立法法，為不斷實現(xiàn)良法善治奠定了堅實的基礎，成為中國立法史上新的里程碑。地方立法，作為社會主義法律體系的重要組成部分，其立法思路和行為、立法主體和程序、法規(guī)內容和范圍，也應當與修改后的立法法合轍押韻、合拍同調。筆者通過學習修改后的立法法，感到在今后的地方立法中，重點應把握以下幾個問題。

一、重視發(fā)揮地方立法的引領和推動作用

立法法除特別規(guī)定外，其余規(guī)定不僅適用于國家立法，也適用于地方立法。修改后的立法法，對立法工作提出要重視發(fā)揮地方立法的引領和推動作用，地方立法必須堅持。

重視發(fā)揮地方立法的引領和推動作用，這是近年來在立法工作中使用頻率比較高的詞組，黨的十八屆四中全會有了明確表述。修改后的立法法將其在立法目的、立法依據(jù)中進行表述，足以表明立法發(fā)揮引領和推動作用的重要性、必要性和可行性。筆者認為，地方立法發(fā)揮引領和推動作用，一是地方立法關系本行政區(qū)域經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)保護等各項事業(yè)發(fā)展全局，是黨委重大決策部署和中心工作制度化、程序化、法制化的重要體現(xiàn)與反映，是公民的意志和愿望的具體體現(xiàn)，必須發(fā)揮也能夠發(fā)揮立法的引領和推動作用；二是在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局中，地方立法將發(fā)揮越來越重要的作用，這種作用就是引領和推動作用，必須發(fā)揮也能夠發(fā)揮；三是立法發(fā)揮引領和推動作用，對推進本行政區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設社會主義法治國家，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義，應當發(fā)揮也必須發(fā)揮。

二、重視發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用

人大要重視發(fā)揮在立法工作中的主導作用，也是近年來在立法中使用頻率比較高的詞組，黨的十八屆四中全會給予明確肯定。在地方立法工作中，人大要加強對立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮在立法工作中的主導作用：一是要加強對立法工作的組織協(xié)調，必須依法編制立法規(guī)劃和年度立法計劃。立法規(guī)劃對地方立法有宏觀調控作用，起著預測性、前瞻性、導向性的作用；立法計劃對地方立法有具體指導作用，起著規(guī)范性、約束性、應然性的作用。無論是立法規(guī)劃還是立法計劃，都能提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。特別是新修改的立法法，已將“編制立法規(guī)劃和年度立法計劃”納入法定工作的范圍，必須嚴格遵守和執(zhí)行，而且必須慎重對待、嚴肅對待，否則就成了違法立法。而且也只有依法“編制立法規(guī)劃和年度立法計劃”，才能保障發(fā)揮在立法工作中的主導作用。一個隨意更改的立法規(guī)劃和年度立法計劃，本身就已違法，何談立法質量的提高，又如何發(fā)揮立法的引領和推動作用。二是地方立法一定要把握好法規(guī)的出臺時機，確保實施的地方性法規(guī)真正做到從實際出發(fā)，“適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”，各項規(guī)定確實能做到“明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，能夠達到法規(guī)實施所預期的社會效果。三是政府法制機構擬訂的政府年度立法計劃要報政府審批，政府年度立法計劃中的法規(guī)項目應當與本級人大常委會的立法規(guī)劃和年度立法計劃相銜接，人大常委會相關工作機構應當及時跟蹤了解政府各部門落實立法計劃的情況，切實加強對立法工作的組織協(xié)調和督促。

三、慎重對待新增設區(qū)的市的人大及其常委會立法權的范圍與界限

黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。為落實好黨中央的精神，修改后的立法法，放開了與較大的市有別的一般設區(qū)的市的地方立法權。如此一來，幾乎涉及所有省和自治區(qū)。由于這些新增的即將依法行使地方立法權的設區(qū)的市的人大及其常委會是第一次接觸地方立法工作，這對各省、自治區(qū)人大常委會提出了新的要求。

各省、自治區(qū)人大常委會，特別是人大法制委員會、常委會法制工作委員會有責任、有義務做好指導、引導和培訓工作，而人大常委會要慎重作出準予其依法履行立法權的決定，具體要注重把握以下幾點：一是要明確新增設區(qū)市人大及其常委會立法權的范圍，既不失職，也不越權。對設區(qū)的市的人大及其常委會的立法權主要限定在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，這是進行合法性審查必須嚴格掌握的標準，既不能放寬，也不能限制。二是要重視加強對新增立法權的設區(qū)的市的人大常委會及其相關工作機關立法工作指導，主動對其進行業(yè)務培訓，初步掌握立法所必須具備的法律基礎、理論知識、立法技術和業(yè)務能力，促使早日深入角色，盡快開展地方立法工作。三是對新增設區(qū)市的人大及其常委會開始制定地方性法規(guī)的時間，一定要從嚴把握，慎重對待，務必要在綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素的基礎上依法作出決定。

四、 正確認識自治州人大立法權與人大常委會立法權的區(qū)別

修改后的立法法，對自治州人大常委會也賦予了地方性法規(guī)制定權。自治州人大因有制定自治條例和單行條例的基礎，由此，其人大常委會制定地方性法規(guī)應當是水到渠成的事。各省、自治區(qū)人大常委會在進行合法性審查時，應當注重區(qū)別自治條例、單行條例與地方性法規(guī)的區(qū)別：一是自治條例、單行條例只能有民族自治地方的人民代表大會才有權制定；地方性法規(guī)不僅民族自治地方的人民代表大會有權制定，民族自治地方的人大常委會也有權制定。二是民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；自治州人大常委會制定的地方性法規(guī)，不能變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定。三是民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點制定自治條例和單行條例，其范圍確定在政治、經(jīng)濟和文化方面；自治州人大常委會制定的地方性法規(guī)范圍，限定在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。四是對自治州人大常委會開始制定地方性法規(guī)的時間，要從嚴把握，慎重對待，也要綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素依法作出決定。

五、必須嚴格執(zhí)行深入推進科學立法、民主立法的行為規(guī)范

修改后的立法法，將科學立法、民主立法明確為提高立法質量的一項基本的行為規(guī)范，這就是說在今后地方立法中，深入推進科學立法、民主立法不是探索的問題，不是要不要的問題，而是立法中必須嚴格遵守執(zhí)行的一項行為規(guī)范。提高立法質量，必須堅持立法公開，而做到立法公開，深入推進科學立法、民主立法是重要途徑。修改后的立法法，對科學立法、民主立法進行了細化，對建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法規(guī)草案公開征求意見等制度，健全審議和表決機制都作出了明確規(guī)定。為確保地方立法堅持科學立法、民主立法，體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動，一是編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。二是常務委員會工作機構應當將法規(guī)草案發(fā)送相關領域的本級或上一級人大代表、常委會以及有關部門、組織和專家征求意見，及時吸納有價值的意見。三是對擬提請常委會會議審議通過的法規(guī)案，在法制委員會提出審議結果報告前，常委會工作機構可以對法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺時機、法規(guī)實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估，并將評估結果運用到審議和修改中。四是常委會審議法規(guī)案時，應當通過多種形式征求本級或上一級人大代表的意見，或者邀請本級或上一級人大代表列席會議，認真聽取人大代表的意見并將有關情況予以反饋；專門委員會和常務委員會工作機構進行立法調研，可以邀請有關的本級或上一級人大代表參加。五是法規(guī)案有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和人大代表等方面的意見。六是法規(guī)案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。七是法規(guī)草案表決稿交付常委會會議表決前，主任會議根據(jù)常委會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決；單獨表決的條款經(jīng)常委會會議表決后，主任會議根據(jù)單獨表決的情況，可以決定將法規(guī)草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法制委員會和有關的專門委員會進一步審議。

六、認真研究著墨不多的點睛之筆

修改后的立法法，對有些新增規(guī)定用了大量筆墨、大量文字進行表述，但對有些規(guī)定和要求只是點到為止，著墨不多，文字表述精簡；或者雖然對與國家立法有關的程序和實體提出要求，明確作出規(guī)定，但這并不表明這些規(guī)定和要求不重要、地方立法不需要，只是立法技術上需要而已。根據(jù)修改后的立法法第三十條的精神，對列入常委會會議議程的法規(guī)案，調整事項較為單一或者部分修改的法規(guī)案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常務委員會會議審議即交付表決。那么什么是調整事項較為單一，可能就會仁智各見，理解不同。根據(jù)修改后的立法法第四十三條的精神，明確了對多部法規(guī)中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法規(guī)案的，經(jīng)主任會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。這實際是在以往法律法規(guī)清理中常用的處理辦法，納入立法規(guī)范后將成為常態(tài)。根據(jù)修改后的立法法第五十四條的精神，修改法規(guī)的，還應當提交修改前后的對照文本；法規(guī)草案的說明應當包括起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調處理情況。這實際上是在以前立法中已意識到但卻被有意無意忽略的問題。根據(jù)修改后的立法法第六十一條第三款的規(guī)定，經(jīng)過修改的法律，應當依次載明修改機關、修改日期。這實際上也是在以前立法中已意識到但卻被有意無意忽略的問題。修改后的立法法第七十三條第四款明確規(guī)定制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內容，一般不作重復性規(guī)定。這是地方立法中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。

上述內容和規(guī)定，有些在地方立法中實際上是為了圖省事而走的捷徑。既然修改后的立法法作出了明確的規(guī)定，地方立法就必須堅決執(zhí)行，如不執(zhí)行就屬違法。立法者首先不能違法，這既是職業(yè)道德使然，也是依法立法的具體體現(xiàn)。

七、其他需要重視或進一步研究的事項

一是關于對立法條例、實施辦法進行修改的問題。立法法修改后，與之相配套的地方立法條例、實施辦法、規(guī)范性文件備案審查條例等修改工作也將全面展開，在修改中一定要先深刻認識和正確理解新修改的立法法精神內涵，在此前提下，組織專門班子進行修改。

二是有關地方立法授權的問題。有關本屬地方立法事宜，因行政管理之需要，授權本級人民政府制定規(guī)范性文件的問題，由于地方人民代表大會常務委員會立法權與本級人民政府規(guī)范性文件制定權的界限并沒有明確的法律依據(jù)作支撐，本文不作論述。

三是關于制定配套規(guī)范性文件的問題。關于人大及其常委會新出臺一件地方性法規(guī)，是否同級人民政府必須制定與此配套的規(guī)范性文件的問題，這是一個值得深入思考和認真探討的問題，本文也不宜作論述。

四是規(guī)范性文件備案審查的問題。修改后的立法法，對規(guī)范性文件的制定、備案主體有所拓展，審查方式明確要求應當進行主動審查，因這屬于立法監(jiān)督方面的內容，不在本文視線之內。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會法工委）