曹偉

此次《立法法》修改更加注重對公民權(quán)益的保障，也進(jìn)一步厘清地方政府權(quán)力的邊界，明確了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的層級關(guān)系，體現(xiàn)了對法律的尊重

“贊成2761票，反對81票，棄權(quán)33票?！?月15日，十二屆全國人大三次會議舉行全體會議，會議經(jīng)表決通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，這也是中國15年來首次修改《立法法》。

修改后的《立法法》關(guān)于規(guī)范授權(quán)立法、授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、明確稅收法定原則等六大亮點引發(fā)關(guān)注。

不難看出，此次《立法法》修改更加注重對公民權(quán)益的保障，也進(jìn)一步厘清地方政府權(quán)力的邊界，明確了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的層級關(guān)系，體現(xiàn)了對法律的尊重。

紅頭文件不可再“任性”

法治不僅是治國理政的基本方式，也是國家治理的目標(biāo)。而立法的過程本身就是一個權(quán)力和利益的分配和平衡過程。

一紙冠以“通知”、“通告”、“意見”的政府紅頭文件就可以“限行”、“限牌”、“限購”，近年來，各地一些“紅頭文件”頻頻引發(fā)公眾吐槽。

而“紅頭文件”長期被政府機(jī)構(gòu)作為下達(dá)、指導(dǎo)實施、進(jìn)行管理的“權(quán)力文本”，一般是指行政法規(guī)、規(guī)章以外的，各級政府及其部門發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規(guī)范性文件”。

作為“管法的法”的《立法法》，究竟能否管住“有權(quán)任性”的紅頭文件？這成為公眾在這部法律修改時最大的關(guān)注點之一。

“長期以來，各級政府紅頭文件確實有過多過濫的情況，甚至出現(xiàn)了很多侵蝕立法權(quán)的現(xiàn)象，如利用紅頭文件給老百姓設(shè)定義務(wù)、增加義務(wù)，剝奪和限制老百姓的權(quán)利，甚至給行政機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)、減少責(zé)任等等?！敝袊ù髮W(xué)副校長馬懷德對《小康》記者說，這些亂象反映了《立法法》在此之前還不能有效地規(guī)范紅頭文件。

同樣作為《立法法》研究組成員、北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安也指出，機(jī)動車限行、限購、限外等規(guī)定具有“減損公民、法人和其他組織權(quán)利”的性質(zhì)，今后實施此類舉措必須以法律、規(guī)章、地方性法規(guī)為依據(jù)，不能再隨意以紅頭文件的形式進(jìn)行規(guī)定。

在中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任、中國財稅法學(xué)研究會副會長施正文教授看來，《立法法》是一部規(guī)范立法行為的法律，“在法治社會中，政府所有的行為都要于法有據(jù)，而不能依據(jù)某些領(lǐng)導(dǎo)人的意志做出。”

新的《立法法》頒布實施后，未來對減少公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的政策和規(guī)定，必須依據(jù)法律法規(guī)。政府規(guī)章、部門規(guī)章和紅頭文件均不能隨便減少公民權(quán)利或增加公民義務(wù)。

從修改后的《立法法》條文可以看出，不僅明顯加強(qiáng)了備案審查力度，還明確規(guī)定了主動審查，如規(guī)定有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)，可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查。再如，新的《立法法》還提出審查申請人反饋與公開機(jī)制，規(guī)定全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

“這次《立法法》的修正中新增了一個審查反饋機(jī)制，如果老百姓覺得哪個法規(guī)違法，向人大常委會提出審查申請，可以得到審查結(jié)果的反饋?！苯靼仓赋?。

姜明安建議，“紅頭文件”更需審查，它們目前沒有統(tǒng)一的法律調(diào)整，違法的概率比法規(guī)、規(guī)章要高得多，“應(yīng)該盡快制定《規(guī)范性文件法》，規(guī)定‘紅頭文件’的制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督審查機(jī)制。在全國性法律出臺以前，應(yīng)鼓勵地方先制定這方面的法規(guī)進(jìn)行探索?！?/p>

賦予地方立法權(quán)

如何將紅頭文件這種權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的“籠子”，下放立法權(quán)給地方成為一種選擇，也成為此次《立法法》修正過程的亮點。

修改后的《立法法》將賦予全國所有284個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。比照設(shè)區(qū)市，相應(yīng)賦予自治州地方立法權(quán)。廣東省東莞市、中山市，甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市，比照設(shè)區(qū)市給予地方立法權(quán)。

隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化加速，地方對立法權(quán)的需求越來越大。例如廣東東莞，常駐人口規(guī)模已超過700萬，地域面積也不小，社會管理的壓力非常大，在社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面有強(qiáng)烈的立法需求。

“但是由于我們現(xiàn)行法律沒有規(guī)定一般的設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)，他們往往處于非常尷尬的境況?！瘪R懷德說，這也導(dǎo)致一些地方政府以“紅頭文件”的形式行使著實際上的“立法權(quán)”。

在全國兩會期間，全國人大代表、荊州市市長李建明討論《立法法》修正案草案時表示，通過下放立法權(quán)與確定立法范圍可以解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中大量事務(wù)無法可依的情形，同時可以加快推進(jìn)地方立法進(jìn)程，倒逼地方政府提升依法行政的水平。

在對地方立法“放權(quán)”的同時，新《立法法》對授權(quán)立法也給出了更為嚴(yán)格的規(guī)定。如授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等；授權(quán)的期限不得超過5年；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人大及其常委會決定等。這樣可避免“一攬子授權(quán)”和“無限期授權(quán)”，并及時糾正被授權(quán)機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)氖跈?quán)立法行為。

同時，新的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)市的立法范圍是有限的，只能在城市管理、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域立法，而在稅收等政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理領(lǐng)域沒有立法權(quán)。設(shè)區(qū)市能不能獲得實際的立法權(quán)有賴于省一級人大及其常委會決定。

對此馬懷德解釋稱，這是為了防止地方政府在立法過程中的“任性”，即濫用立法權(quán)，把本來以紅頭文件實施的行為上升為法規(guī)來施行。

稅率重回法定

在《立法法》修正案草案提交大會審議的最后關(guān)頭，因為措辭的修改，關(guān)于“稅收法定原則”的規(guī)定條款可謂經(jīng)歷了“一波三折”。我國現(xiàn)行的大部分稅種都是國務(wù)院通過制定稅收暫行條例來制定的。據(jù)統(tǒng)計，目前現(xiàn)行的18個稅種中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅這三種是經(jīng)過全國人大立法的，其他都是依靠行政法規(guī)和文件來規(guī)定的，其收入占稅收總收入的70%。

“政府征稅必須經(jīng)得人民的認(rèn)可?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會副主任鄭淑娜在全國兩會期間的新聞發(fā)布會上表示，稅收法定原則是世界各國通行的原則。草案專為稅收設(shè)立一項，明確稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度“只能由法律規(guī)定”。

“今后要加快稅收法定原則落實的步伐，以后凡是開征新稅的，要由全國人大及其常委會制定稅收法律；凡是要對現(xiàn)行稅收條例進(jìn)行修改的，一般都要上升為法律；其他的稅收條例，要區(qū)別輕重緩急，逐步上升為法律?！痹鴧⑴c本次《立法法》修正案起草的中國政法大學(xué)教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長應(yīng)松年強(qiáng)調(diào)，總的目標(biāo)是要在2020年之前，全面落實稅收法定原則。

在本次兩會期間，“稅率法定”重回《立法法》修正案也迅速引起代表委員的熱議。

因為有人發(fā)現(xiàn)在《立法法》修正案二審稿中曾經(jīng)明確稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規(guī)定。而三審稿規(guī)定，“稅種開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律，“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”四項已消失。

有人認(rèn)為，這種刪除會給“權(quán)力任性”埋下隱患，認(rèn)為這是稅收法定的“倒退”。有建議稱，完善“稅收法定”的表述，不能將包括稅率在內(nèi)的稅收要素刪除。一些代表建議將稅收要素中的“稅率”予以明確列舉。

“在分組審議中，我發(fā)表了不同看法。稅率是稅收的重要要素，如果稅率不由法律規(guī)定，‘稅收法定’原則將大打折扣?！比珖舜蟪Ｎ?、西昌學(xué)院教授王明雯說。

“行政程序與立法程序相比，受到的制約相對較少?！比珖舜蠓晌瘑T、清華大學(xué)法學(xué)院副院長周光權(quán)也表達(dá)了相同的觀點。他說，“如何征稅，關(guān)乎每一個公民的切身利益，必須在嚴(yán)格的民主程序下做出決定，因此，包括‘稅率’要素在內(nèi)的‘稅種’應(yīng)通過立法確定?！?/p>

全國人大常委會法制工作委員會國家法室巡視員郭林茂在接受媒體采訪時介紹，經(jīng)過匯總，代表針對《立法法》的修改共提出80多條意見，其中反映“稅率”問題的建議比較集中。在聽取了代表意見之后，為了體現(xiàn)對“稅收法定”原則的進(jìn)一步落實，僅僅經(jīng)過了96個小時，“稅率”二字就被再次寫入了法律條款之中。