張維宸

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

強(qiáng)化規(guī)劃管控 實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變

張維宸

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

土地利用規(guī)劃、土地利用方式都與社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步息息相關(guān)，土地利用規(guī)劃是土地利用方式的“預(yù)算管理”手段，土地利用規(guī)劃與土地利用方式是規(guī)范和被規(guī)范的關(guān)系。從2009-2013年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)前10名省份的當(dāng)年GDP總量來(lái)看，產(chǎn)糧大省耕地面積的“結(jié)伴”下行，勢(shì)必對(duì)國(guó)家糧食安全帶來(lái)一定沖擊，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管控十分重要和緊迫。實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變，必須強(qiáng)化規(guī)劃管控：一是要把土地利用方式根本轉(zhuǎn)變作為規(guī)劃的主線；二是配套制定專(zhuān)業(yè)用地規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃；三是建立和完善土地利用規(guī)劃的法律制度體系；四是建設(shè)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變的監(jiān)管體系。

土地利用規(guī)劃；管控；土地利用方式；根本轉(zhuǎn)變

中共中央總書(shū)記習(xí)近平近日對(duì)耕地保護(hù)工作作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，耕地是我國(guó)最為寶貴的資源。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范、有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。

糧食生產(chǎn)根本在耕地，土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的重要抓手。土地利用方式根本轉(zhuǎn)變是用地意識(shí)從浪費(fèi)、低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，用地方式從粗放、閑置向合理、挖潛轉(zhuǎn)變。土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變是關(guān)乎耕地保護(hù)制度能否真正落實(shí)的重要內(nèi)容。土地利用規(guī)劃能否被用好，也是關(guān)乎實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要砝碼。

1 土地利用規(guī)劃與土地利用方式的關(guān)系

1.1 土地利用規(guī)劃與土地利用方式內(nèi)涵

土地利用規(guī)劃，是指為達(dá)到一定的土地利用目標(biāo)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展和自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件，對(duì)各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)和布局在空間、時(shí)間上所做出的戰(zhàn)略調(diào)整或統(tǒng)籌配置。

土地利用方式，是指根據(jù)土地的適宜性和社會(huì)發(fā)展需要所確定的土地作何種應(yīng)用，它是一種動(dòng)態(tài)過(guò)程。相同的土地利用方式組成土地資源的基本單元，即土地利用類(lèi)型，土地利用類(lèi)型的劃分偏重于對(duì)土地生產(chǎn)力的評(píng)定，它是一定的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下形成的土地利用方式的綜合反映。社會(huì)發(fā)展最終都要落實(shí)在土地上，土地利用的變化，每天都在我們身邊發(fā)生著。另外，土地利用方式不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是個(gè)技術(shù)問(wèn)題。

1.2 土地利用規(guī)劃與土地利用方式關(guān)系

土地利用規(guī)劃是土地利用方式管控的重要手段，其實(shí)質(zhì)是土地資源的優(yōu)化配置。從不同角度劃分，土地利用可分為不同的方式。一是從土地利用效益的角度劃分，分為粗放型和集約型兩種。二是從土地利用的具體方式劃分，傳統(tǒng)上分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種方式。本文中所指的土地利用方式特指從土地利用效益的角度劃分的粗放型和集約型兩種。

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，土地利用規(guī)劃是土地利用方式的“預(yù)算管理”手段，土地利用規(guī)劃與土地利用方式是規(guī)范和被規(guī)范的關(guān)系。土地利用規(guī)劃實(shí)質(zhì)是政府為保國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行土地調(diào)控的手段，也是政府為保護(hù)耕地紅線而設(shè)置的重要“戒尺”。政府根據(jù)土地的自然條件、生態(tài)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、傳統(tǒng)和文化條件等相關(guān)約束因素的現(xiàn)實(shí)狀況和未來(lái)預(yù)期主動(dòng)安排土地利用方式，其根本任務(wù)是提出土地利用方案，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，協(xié)調(diào)好建設(shè)用地供不應(yīng)求和耕地保護(hù)壓力沉重的矛盾，解決土地利用中市場(chǎng)決定產(chǎn)生的外部性問(wèn)題。

通過(guò)土地利用規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)合理利用土地、耕地保護(hù)與土地利用方式管控起到了重要作用。在區(qū)域整體上，土地利用規(guī)劃使有限的土地實(shí)現(xiàn)了在產(chǎn)業(yè)間的合理配置，一定程度上解決或緩解了土地供需矛盾。

土地利用規(guī)劃、土地利用方式都與社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步息息相關(guān)，社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步推動(dòng)著土地利用方式的轉(zhuǎn)變，土地利用方式的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性不斷地給土地利用規(guī)劃提出新的要求，土地利用方式的轉(zhuǎn)變又促使土地利用規(guī)劃的修改和完善，同時(shí)，在一定程度上，土地利用規(guī)劃的修改和完善也對(duì)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變起到推動(dòng)作用。

2 強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管控的重要性和緊迫性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，土地的稀缺性和唯一性越來(lái)越明顯，供需矛盾不斷加劇。從2009年到2013年，全國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率8.77%，而同期的全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量年均增長(zhǎng)率為20.55%，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地年均增長(zhǎng)率為11.11%，商服用地年均增長(zhǎng)率為25.45%，住宅用地年均增長(zhǎng)率為16.39%，交通運(yùn)輸用地年均增長(zhǎng)率為49.77%。表1對(duì)2009-2013年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)前10名省份進(jìn)行了匯總，進(jìn)而說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省份，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量也較多。

從2009-2013年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)和審批情況來(lái)看，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)在建設(shè)用地供應(yīng)中始終處于“領(lǐng)頭羊”地位，交通運(yùn)輸用地審批基本處于建設(shè)用地審批“頭把交椅”位置，見(jiàn)圖1。除2009-2011年的交通運(yùn)輸用地審批遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)交通運(yùn)輸用地供應(yīng)外，其他用地類(lèi)型的建設(shè)用地審批和供應(yīng)之間始終處于一種“饑渴”狀態(tài)，也就是存在批而未用現(xiàn)象的同時(shí)，未批先供現(xiàn)象“不足為奇”。

表1 2009-2013年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)前10名省份情況 單位：公頃

從表1和圖1可以看出，為配合城鎮(zhèn)化建設(shè)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地不僅是城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，也是制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，而作為配套所需要的交通運(yùn)輸用地增加，也是非常必要的。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷發(fā)展，人口聚集、住房建設(shè)、交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題接踵而來(lái)，商服用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地需求旺盛。用地審批與土地供應(yīng)之間差距越來(lái)越明顯，也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明土地供應(yīng)日趨緊張。在現(xiàn)實(shí)生活中，為了GDP，土地利用規(guī)劃在“土地財(cái)政”面前明顯是“弱不禁風(fēng)”。區(qū)域發(fā)展趨同性普遍，各地都在不斷強(qiáng)化工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、交通運(yùn)輸用地、住宅用地的供應(yīng)，從而出現(xiàn)了較為普遍的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、“鬼城”現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式基本上還是粗放、結(jié)構(gòu)失衡、靠投資拉動(dòng)，土地利用結(jié)構(gòu)變化不大。盡管土地資源的脆弱性、稀缺性表現(xiàn)得“淋漓盡致”，但是土地利用方式普遍粗放而單一，土地集約化利用水平還有很大的提升空間，更多是靠增加土地使用面積來(lái)滿足經(jīng)濟(jì)收益。2009-2013年，全國(guó)土地征收面積達(dá)2449847.33公頃，其中2011年征收面積達(dá)568740.5公頃。2009-2013年的土地征收中耕地征收面積達(dá)1160370.58公頃，其中2011年耕地征收面積達(dá)261756.5公頃。2009-2013年土地征收和耕地征收情況見(jiàn)圖2、圖3。從上述圖表也可以看出，土地利用規(guī)劃的管控作用還沒(méi)有完全得到彰顯，土地利用規(guī)劃的地位還有待于進(jìn)一步提高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然是障礙重重，土地利用方式根本轉(zhuǎn)變更是難上加難，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)土地資源的雙重責(zé)任越來(lái)越沉重。

圖1 2009-2013年國(guó)有建設(shè)用地按用地類(lèi)型供應(yīng)和審批情況

圖2 2009-2013年土地征收情況（單位：公頃）

圖3 2009-2013年耕地征收情況（單位：公頃）

另外，從國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)前10名的省份當(dāng)年GDP總量來(lái)看，2009-2013年這10個(gè)省份的GDP總量分別占當(dāng)年全國(guó)GDP總量的53.8%、54.7%、54.5%、57.1%、50.0%，而2009-2013年這10個(gè)省份的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)分別占當(dāng)年全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量的59.7%、57.9%、56.3%、56.4%、54.5%。根據(jù)第二次土地調(diào)查結(jié)果，浙江省2009年底人均耕地面積0.56 畝，約為全國(guó)人均耕地1.52畝的1/3，遠(yuǎn)低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均耕地0.795畝的警戒線。其他建設(shè)用地供應(yīng)較多的省份中，江蘇、山東、河北、安徽、湖北、江西、四川、河南等省的人均耕地面積也低于全國(guó)人均耕地面積，這些產(chǎn)糧大省耕地面積的“結(jié)伴”下行，勢(shì)必對(duì)國(guó)家糧食安全帶來(lái)一定的沖擊，節(jié)約集約利用已成當(dāng)?shù)卣恋毓芾淼闹刂兄亍?/p>

強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管控的重要性和緊迫性已經(jīng)得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)耕地保護(hù)工作的重要指示指出了當(dāng)前農(nóng)村土地改革中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也為強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管控作用，實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變提出了更高要求。從國(guó)家整體利益、根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，將推動(dòng)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變裝入土地利用規(guī)劃的“籠子”是非常必要的。

3 強(qiáng)化規(guī)劃管控，實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變

我國(guó)的土地管控措施主要包括：用地指標(biāo)管控、審批管控、現(xiàn)狀管控、規(guī)劃管控和開(kāi)發(fā)管控。土地管控措施決定產(chǎn)生的外部性問(wèn)題影響，更多采取了用地指標(biāo)管控、審批管控、現(xiàn)狀管控和開(kāi)發(fā)管控，對(duì)規(guī)劃管控的落地還存在一定的瑕疵，尤其忽視了土地利用規(guī)劃在土地集約節(jié)約利用中的基礎(chǔ)性作用，對(duì)規(guī)劃用地的土地利用方式缺乏有效的制約機(jī)制，粗放型用地方式成為社會(huì)主流，造成各地建設(shè)用地?zé)o限蔓延，“攤大餅”式土地利用較為普遍，土地規(guī)劃管控亟待強(qiáng)化。

3.1 把土地利用方式根本轉(zhuǎn)變作為規(guī)劃的主線

土地利用總體規(guī)劃的核心是規(guī)范和調(diào)整土地利用方式，也就是說(shuō)，貫穿土地利用總體規(guī)劃始終的是土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，節(jié)約集約利用土地是土地利用總體規(guī)劃的主線。無(wú)論是土地利用方向、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用區(qū)劃等內(nèi)容，核心都是土地節(jié)約集約利用。從永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定、項(xiàng)目選址、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模、城市邊界劃定四個(gè)方面對(duì)土地利用進(jìn)行總體管控。以規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向，以規(guī)劃管理為基礎(chǔ)，以規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)為支撐，以土地利用方式根本轉(zhuǎn)變?yōu)槟康模杂行У募?lì)和約束機(jī)制為保障，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃在土地利用方式根本轉(zhuǎn)變過(guò)程中的政策工具作用。強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約利用土地管控，是在全面調(diào)查各類(lèi)各業(yè)土地利用方式的基礎(chǔ)上，正確把握近期與遠(yuǎn)期、局部與整體、需要與可能、個(gè)體與群體、剛性與彈性、效率與公平等“六個(gè)關(guān)系”，提出耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等的具體預(yù)測(cè)性指標(biāo)，構(gòu)建節(jié)約集約利用土地評(píng)價(jià)的宏觀指標(biāo)體系。按土地利用方式進(jìn)行配置土地資源，確保土地用途管制真正管用。在強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，突出規(guī)劃的彈性和可調(diào)性。具體到規(guī)劃細(xì)節(jié)，則可以由農(nóng)村土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃來(lái)完成。

3.2 配套制定專(zhuān)業(yè)用地規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃

按《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》，在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定較為詳細(xì)的《農(nóng)村土地利用規(guī)劃》《城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃》《基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃》《產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃》《區(qū)域土地利用規(guī)劃》等專(zhuān)業(yè)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合各地、各類(lèi)用地的客觀條件，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)地的優(yōu)先保護(hù)，有效滿足各地、各類(lèi)用地需求，突出重點(diǎn)、兼顧項(xiàng)目，優(yōu)化土地利用的交叉使用，選擇不同的土地節(jié)約集約利用模式。如：政府主導(dǎo)型土地節(jié)約集約利用模式、農(nóng)民主導(dǎo)型土地節(jié)約集約利用模式、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型土地節(jié)約集約利用模式、區(qū)域協(xié)調(diào)型土地節(jié)約集約利用模式等，詳細(xì)制定差別化的節(jié)約集約利用土地的具體措施，量化規(guī)范土地利用標(biāo)準(zhǔn)，明確土地利用不集約、部分集約、基本集約和高度集約的不同條件，確保規(guī)劃真正“接地氣”，進(jìn)一步完善土地節(jié)約集約利用的“覆蓋率”，構(gòu)建全民參與的土地節(jié)約集約利用局面。以土地資源的承載力為依據(jù)，合理利用每一寸土地，形成全方位的土地節(jié)約集約利用的外部環(huán)境。

3.3 建立和完善土地利用規(guī)劃的法律制度體系

土地利用具有長(zhǎng)期性，事關(guān)全局，實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變，需要科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃管控，從而需要從法律上強(qiáng)化規(guī)劃管控的先導(dǎo)地位。明確土地利用規(guī)劃的分級(jí)管理制度，由現(xiàn)行的國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí)規(guī)劃體系，改為國(guó)家級(jí)、區(qū)域級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)七級(jí)規(guī)劃體系。完善土地利用規(guī)劃的法律法規(guī)，使土地利用規(guī)劃管理有法可依、有法必依、依法規(guī)劃、依法行政，真正維護(hù)土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。允許土地利用規(guī)劃具有適度超前性，加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，優(yōu)化土地節(jié)約集約利用的法治環(huán)境。強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性，同時(shí)需要制定嚴(yán)格的、科學(xué)的土地利用規(guī)劃程序和調(diào)整修改程序，從根本上杜絕土地利用規(guī)劃修改的隨意性，更不能因?yàn)槟硞€(gè)單獨(dú)項(xiàng)目而改變土地利用總體規(guī)劃。明確土地利用方式根本轉(zhuǎn)變的“市場(chǎng)決定、政府引導(dǎo)”原則，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。建立相關(guān)規(guī)劃的部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制，“多規(guī)合一”并不是用一個(gè)規(guī)劃管理一切，而是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，明確各規(guī)劃之間的關(guān)系，避免其他規(guī)劃沖擊土地利用總體規(guī)劃，進(jìn)而改變土地利用方式。

3.4 建設(shè)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變的監(jiān)管體系

市場(chǎng)在土地資源的優(yōu)化配置中起到了決定性作用，但是市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，必須加強(qiáng)政府對(duì)土地利用方式的監(jiān)督和引導(dǎo)。特別是，基本農(nóng)田保護(hù)尤其需要政府的監(jiān)督和管理。由政府代表民眾制定并實(shí)施的土地利用規(guī)劃，能夠極大地提高監(jiān)督土地利用方式的效率。加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督檢查是確保規(guī)劃?rùn)?quán)威性和嚴(yán)肅性的重要抓手，必須強(qiáng)化“規(guī)劃如山”的觀念，建立健全行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督并舉，全方位、多角度、全過(guò)程地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系。根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)劃批后管理工作，落實(shí)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法報(bào)告?zhèn)浒钢贫取?qiáng)化土地利用規(guī)劃信息化建設(shè)，包括制定和完善各類(lèi)基礎(chǔ)、機(jī)房、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共建共享政策，以及土地利用規(guī)劃管控的匯總平臺(tái)建設(shè)等，形成瞻遠(yuǎn)顧近的務(wù)實(shí)規(guī)劃信息化平臺(tái)。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃執(zhí)法力度，建立違反土地利用規(guī)劃防控體系，落實(shí)行政問(wèn)責(zé)制。構(gòu)建土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目用地實(shí)施全過(guò)程的跟蹤監(jiān)管。

[1]吳次芳.土地利用規(guī)劃[M].北京:地質(zhì)出版社,2000.

[2]劉衛(wèi)東.中國(guó)土地利用和管理改革透視[M].北京:科學(xué)出版社,2015.

[3]王新文.復(fù)合規(guī)劃—思辨與行動(dòng):基于規(guī)劃管理者地域化實(shí)踐的視角[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2014.

[4]張紹良,丁忠義,侯湖平.土地利用規(guī)劃理論[M].徐州:中國(guó)礦業(yè)大學(xué)出版社,2014.

我國(guó)土地資源利用現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，對(duì)節(jié)約集約用地提出了新的要求——推動(dòng)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變。節(jié)約集約，在“不變”與“轉(zhuǎn)變”中展現(xiàn)人地和諧之道，也展現(xiàn)了人們尊重客觀規(guī)律，謀求可持續(xù)發(fā)展的智慧。

有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人均土地資源占有量在144個(gè)被統(tǒng)計(jì)的國(guó)家中排在百位之后，其中人均耕地、林地、草地面積分別僅相當(dāng)于世界平均水平的43%、14%、33%和25%，而城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地均高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和世界平均水平。我國(guó)適宜進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的陸地面積僅約180萬(wàn)平方公里，土地資源中難利用地多、宜農(nóng)地少，水土資源空間匹配性差，許多資源富集區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)重疊。大規(guī)模的國(guó)土開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，粗放擴(kuò)張的發(fā)展模式不僅對(duì)耕地資源形成擠壓，還擠占了人類(lèi)賴(lài)以生存的生態(tài)空間，致使國(guó)土空間開(kāi)發(fā)嚴(yán)重失衡。再加上高速發(fā)展用地粗放浪費(fèi)的多年積弊，土地資源對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)以及環(huán)境的承載能力已逼近“臨界點(diǎn)”。

（摘編自國(guó)土資源部網(wǎng)站）

Enhancing the Management and Control over Planning and AchievingFundamental Shift in the Mode of Land Use

ZHANG Weichen
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Land use planning and land use mode are closely linked with social development and technological advancements. Land use planning is the means of “budget management” for land use pattern. The relationship between land use planning and land use pattern is that the former is the norm for the latter, and the latter must be according to the former. Seeing GDP gross of the top 10 provinces that the stateowned construction land were supplied for from 2009 to 2013, the arable land area in grain provinces was downward together. This situation inevitably will bring a certain impact on national food security, so it is very important and urgent for us to enhance the management and control over land use planning. The specific measures should be focused on the following: regarding the fundamental shift in the mode of land use as the focus of our efforts, working out special land use planning and detailed land-use planning, establishing and perfecting the legal system of land use planning, and building the supervision system to monitor the fundamental shift in the mode of land use.

land use planning; management and control; the mode of land use; fundamental change

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0014-05

2015-06-03；

2015-06-04

張維宸（1974-），男，河北省保定市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院物化遙高級(jí)工程師，理學(xué)碩士，主要從事國(guó)土資源政策法規(guī)、國(guó)土資源規(guī)劃等方面的研究。