胡春湘

（信陽師范學院馬列部，河南 信陽 464000）

我國農(nóng)地利用政策的演變及宏觀支持分析
——基于節(jié)約集約利用的視角

胡春湘

（信陽師范學院馬列部，河南 信陽 464000）

改革開放以來，我國農(nóng)村土地節(jié)約集約利用政策呈現(xiàn)了漸進提升的演變特征：土地利用理念上，從節(jié)約利用土地到節(jié)約與集約并重；土地利用管理上，由指標管制向規(guī)劃管制轉(zhuǎn)變；土地資源配置機制經(jīng)歷了政府計劃管理模式到市場機制配置模式的演變；土地使用目標上由追求單一的經(jīng)濟效益到追求生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的有機統(tǒng)一。農(nóng)村土地節(jié)約集約利用政策的宏觀支持：深化農(nóng)村土地制度改革，用制度來確保政策的時效性；全面推進城鎮(zhèn)化和發(fā)揮市場機制的作用，促進農(nóng)地的節(jié)約集約利用；明確土地權(quán)利屬性，調(diào)動農(nóng)民保護農(nóng)地的積極性；強調(diào)土地利用的生態(tài)倫理性，促進土地資源利用的可持續(xù)性。

農(nóng)村；土地節(jié)約集約利用；政策；演變特征；宏觀支持

隨著我國新型城鎮(zhèn)化的加快推進，土地供需矛盾愈加突出，土地資源的合理利用面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。李克強同志曾指出：“國土與資源是發(fā)展之本，節(jié)約與集約利用是可持續(xù)發(fā)展之基?！薄鞍l(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略?！惫?jié)約集約用地的概念是相對于浪費土地、粗放用地的概念而提出來的。節(jié)約用地是通過“提高土地利用效率”來追求“以最少的土地資源獲得最大的經(jīng)濟和社會收益”[1]，強調(diào)土地空間的合理利用和數(shù)量規(guī)模的控制；土地集約利用是指在單位面積土地上適度提高投入(包括資金、勞動力和科學技術(shù)等生產(chǎn)要素)強度以增加土地產(chǎn)出量的土地利用方式，強調(diào)土地利用的深度和強度，追求土地利用產(chǎn)出的高效。

1 我國農(nóng)地利用政策的演變歷程

改革開放前的30年，是國家工商業(yè)原始積累的過程，也是小農(nóng)經(jīng)濟條件下的農(nóng)民不計代價地“以勞動替代資本”的內(nèi)生投入過程。改革開放之初，作為兼具公共性和商品性價值功能的土地資源，無論是權(quán)益保障還是使用效率，都存在模糊難解的制度短板和空白。從節(jié)約集約利用土地的視角看，改革開放以來，我國農(nóng)地利用的政策大體經(jīng)歷了以下五個階段歷程。

1.1 拉開農(nóng)村土地集約利用的序幕（1978-1984）

農(nóng)業(yè)集體化時期，按人口平均分配生活資料的利益機制壓抑了農(nóng)村的勞動投入，農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率不僅沒有增加，反而有所下降。20世紀80年代初農(nóng)村以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實質(zhì)內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革，推動了農(nóng)村土地利用政策的調(diào)整。在土地承包期方面延長十五年以上，鼓勵農(nóng)民實行集約經(jīng)營，同時要求農(nóng)村工業(yè)適當集中于集鎮(zhèn)。這兩項規(guī)定的提出，也拉開了我國農(nóng)村土地集約利用的序幕。農(nóng)民重新獲得土地經(jīng)營權(quán)的短期制度收益明顯，1982-1984年這3年糧食總產(chǎn)量年均增長率為7.83%，突然打破了糧食產(chǎn)量低迷徘徊、農(nóng)產(chǎn)品供給長期匱乏的局面。

1.2 積極推進土地有償使用制度，貫徹節(jié)約用地方針（1985-1991）

隨著80年代“撤社改鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤隊改村”的農(nóng)村行政體制改革的完成和“分級包干”的財稅體制改革的推行，1984-1986 年因地方政府“以地興企”而出現(xiàn)了第一輪土地征占高峰，大量土地被近乎零成本的征用來開辦低端制造業(yè)企業(yè)。1986年國家出臺了第一部《土地管理法》，該法重點放在嚴格保護耕地，國家和鄉(xiāng)村建設(shè)必須節(jié)約使用土地，但沒有涉及明確的土地使用制度條款。1987年4月國務(wù)院提出使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)村土地利用方面，江蘇省南通市率先采取以收取土地使用費的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地試行有償使用。1988年3月山東德州地區(qū)首先試行農(nóng)村宅基地有償使用辦法。1988年，《憲法》修正案規(guī)定了土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，以法律的形式確定了土地的入市流轉(zhuǎn)。土地使用制度由無償、無限期、無流動使用，改革為有償、可流動使用，土地有償使用和出讓極大地促進了土地資源的配置和集約利用。

1.3 依托全局規(guī)劃，貫徹土地節(jié)約利用的基本國策（1992-2003）

土地有償使用制度使得土地的商品屬性逐漸確立，土地資源資本化的機制被改變，政府成為土地資源資本化的主導者?！耙酝辽敗钡摹伴_發(fā)區(qū)熱”便應(yīng)運而生。據(jù)統(tǒng)計，截至1992年底，各省、地(市）和縣、鄉(xiāng)自辦的開發(fā)區(qū)面積達1900多平方公里，被占用的耕地達1400萬畝（約計93.33萬公頃）[2]。為了遏制亂占耕地、浪費土地的行為，從1993年到1998年幾乎每年都有保護耕地的政策甚至法規(guī)出臺。比如1993年出臺的《1986-2000年全國土地利用總體規(guī)劃綱要（草案）》，這是我國第一部土地利用總體規(guī)劃。1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發(fā)布，對農(nóng)地和非農(nóng)建設(shè)用地實行嚴格的用途管制。1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。這些政策和法規(guī)一定程度上遏制了建設(shè)占用耕地行為，促進了土地的節(jié)約利用。（參見圖1）

1.4 強調(diào)宏觀調(diào)控，土地節(jié)約集約制度逐步建立（2004-2008）

圖1 1999-2012年國家宏觀調(diào)控對占用耕地面積的控制情況（單位：萬公頃）

市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)與工商業(yè)的生產(chǎn)能力存在顯著差異，農(nóng)村勞動力、土地等基礎(chǔ)資源借助于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的平臺在特定區(qū)域形成聚集。而同時，隨著新一輪經(jīng)濟高速增長，國家整頓開發(fā)區(qū)，設(shè)立綜合配套改革試驗區(qū)，“新區(qū)熱”建設(shè)迅速發(fā)展。從2003年開始，黨中央和國務(wù)院正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控。這期間分別發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）、《關(guān)于促進土地節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）以及2008年召開的十七屆三中全會所確立的“堅持最嚴格的耕地保護制度”和“實行最嚴格的節(jié)約用地制度”。2004年以后，農(nóng)地和非農(nóng)建設(shè)占用耕地均得到有效控制（參見圖1）；在土地節(jié)約利用方面，注重提高土地利用效益，增加農(nóng)民收入。從2004年到2008年，中央連續(xù)頒發(fā)了五個“一號文件”，旨在通過資金和技術(shù)等要素的作用提高土地使用的效益，促進農(nóng)民增收。

1.5 貫徹節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，健全土地節(jié)約集約制度（2009至今）

黨的十七屆三中全會以后，地方各級國土資源管理部門積極探索農(nóng)村土地登記和流轉(zhuǎn)制度，推進農(nóng)村土地規(guī)模化和集約化經(jīng)營。2012年國土資源部發(fā)布了《關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（國土資發(fā)〔2012〕47號），提出了大力推進節(jié)約集約用地制度的原則和基本內(nèi)容。十八屆三中全會提出健全土地節(jié)約集約使用制度，并通過健全土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度兩個方面著手來促進和體現(xiàn)土地資源的效率和公平。2014年國土資源部發(fā)布實施了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，土地節(jié)約集約利用制度逐步納入法治化軌道。

2 改革開放以來農(nóng)村土地利用政策的演變特征

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到黨的十八屆三中全會的健全土地節(jié)約集約利用制度，國家根據(jù)不同階段的經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢出臺了一系列促進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的措施，土地利用政策也呈現(xiàn)了漸進提升的演變特征。

2.1 土地利用理念上，從節(jié)約利用土地到節(jié)約與集約并重[3]

農(nóng)民和土地關(guān)系的變化是我國農(nóng)業(yè)社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，同時也是我國農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)率提高的制約性前提。長久以來我國人地關(guān)系高度緊張的國情促使國家頂層設(shè)計上一直貫徹節(jié)約用地的政策。20世紀90年代以后中國把節(jié)約用地作為一項基本國策，土地集約利用的理念也開始貫穿于土地利用規(guī)劃、中央一號文件、新型城鎮(zhèn)化及與之相配套的政策法規(guī)之中。2008年以來國家在貫徹和落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的同時，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧食安全、生態(tài)文明、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式等多路徑來提高農(nóng)用地集約度。

2.2 土地利用管理上，由指標管制向規(guī)劃管制轉(zhuǎn)變

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地的指標管制模式與市場經(jīng)濟的矛盾愈加突出，耕地流失現(xiàn)象十分突出。1986年國家土地局成立，土地管理開始由指標管制向規(guī)劃管制轉(zhuǎn)變，90年代國家著手編制土地利用規(guī)劃，土地規(guī)劃管制興起。1998年修訂的《土地管理法》增加了“國家實行土地用途管制制度”的規(guī)定，土地規(guī)劃管制成為國家體制。土地用途管制通過分區(qū)管制和土地用途的類型管制并重，以期達到保護耕地和集約利用土地的目的。然而由于規(guī)劃主體是政府，且存在主導意識，加之非農(nóng)地管制的多部門職能不清，致使土地用途管制制度的實施效果不佳。黨的十七屆三中全會《決定》提出了通過產(chǎn)權(quán)明晰、建立補償機制等方式明確土地發(fā)展權(quán)利，強化用途管制。黨的十八屆三中全會強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過保障土地使用權(quán)主體的財產(chǎn)權(quán)利和運用價格等杠桿來實現(xiàn)土地用途管制制度的效益。

2.3 土地資源配置機制經(jīng)歷了政府計劃管理模式到市場機制配置模式的演變

我國經(jīng)濟體制改革最先從農(nóng)村開始，市場機制本應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中資源配置的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段。但農(nóng)村土地管理制度的市場化改革沒有趁勢深入，在初步建立市場經(jīng)濟體制時期，政府依然實行行政——計劃配置的土地制度，市場機制被局限于國有土地和建設(shè)用地控制指標的范圍內(nèi)，土地市場化改革滯后造成粗放型土地利用方式難以改變，政府計劃配置失靈[4]。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府減少了對土地資產(chǎn)的計劃控制，角色轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┮?guī)制與政策的管制者。黨的十七屆三中全會強調(diào)了土地承包權(quán)的長久性，大力推進土地流轉(zhuǎn)。黨的十八屆三中全會則明確了土地的金融屬性，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，創(chuàng)造更好的外部環(huán)境賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。同時政府通過法律和經(jīng)濟手段調(diào)控市場，保護土地市場公開、公平、穩(wěn)定運行。

2.4 土地使用目標上由追求單一經(jīng)濟效益到實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益有機統(tǒng)一

改革開放后，伴隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，中央政府逐漸向地方政府“放權(quán)讓利”，地方政府“經(jīng)濟人”的自利性角色日益凸顯。作為自利性角色的地方政府在土地政策上的目標第一是增長目標和政績目標，即擴大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長；第二是財政目標和利益目標，增加地方收入和地方融資規(guī)模[5]。同時地方政府又是上級政府的“代理人”，傳達和執(zhí)行上級的政策并履行解決地方社會經(jīng)濟發(fā)展矛盾的職能。土地資源的稀缺性、土地利用的生態(tài)環(huán)境問題和土地征收后農(nóng)民的社會保障等問題促使地方政府探索土地節(jié)約集約利用模式。從2004年后，中央開始制定一系列約束性指標等約束地方政府，并隨之引入相應(yīng)的官員問責機制。十八大報告提出建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度，這意味著，政府在土地資源配置的過程中開始追求土地生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的有機統(tǒng)一。

3 農(nóng)村土地節(jié)約集約利用政策的宏觀支持

農(nóng)村土地節(jié)約集約利用政策是一個涵蓋經(jīng)濟、生態(tài)、資源、行政、監(jiān)管和社會的大系統(tǒng)，土地資源的稀缺性和有限性要求人們合理規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、集約開發(fā)利用土地資源，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與人口、資源、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

3.1 深化農(nóng)村土地制度改革，用制度來確保政策的實效性

制度建設(shè)是推進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用政策的重要保障，從這個意義上說，貫徹土地節(jié)約集約戰(zhàn)略，要制度先行。在制度建設(shè)方面，一要以創(chuàng)新實現(xiàn)土地利用的科學規(guī)劃，促進土地供給引導需求機制的完善，從土地的總體規(guī)劃、供應(yīng)計劃和完善編制程序等方面構(gòu)建土地供應(yīng)調(diào)控體系和制度的整體系統(tǒng)；二要改革土地管理制度，打破“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，探索“自上而下”的制約和“從下而上”的反饋的雙向約束機制；三要健全和完善土地征收制度，切實保護和保障農(nóng)民權(quán)益，建立合理的征地補償和利益分享機制，并盡可能縮小征地規(guī)模和范圍；四要加強土地節(jié)約集約利用的考核評價制度建設(shè)，把耕地保護、資源節(jié)約、土地生態(tài)納入土地考核評價體系，增強用地主體的責任意識，建立健全農(nóng)地利用的激勵約束機制；五要健全立法管理制度，推動農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的法治化。就目前而言，農(nóng)村土地法律體系的建設(shè)應(yīng)著重加強土地使用權(quán)、土地確權(quán)登記、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地征收制度改革的立法工作，從而保證農(nóng)村的土地節(jié)約集約利用有法可依、違法必究[6]。

3.2 全面推進城鎮(zhèn)化和發(fā)揮市場機制的作用，促進農(nóng)地的節(jié)約集約利用

協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。城鎮(zhèn)化的突出特點是集聚性，即人口、土地、勞動力、資金和技術(shù)等生產(chǎn)要素由分散無序狀態(tài)向規(guī)模集約轉(zhuǎn)變。反過來說，土地的利用狀態(tài)實質(zhì)上是各種要素集聚與配置的空間表現(xiàn)，反映了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)、集聚特征和內(nèi)在機理。所以，從這個角度來說，土地節(jié)約集約利用較多地涉及了經(jīng)濟范疇。如何協(xié)調(diào)資源短缺與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，除了要貫徹節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，還要注重挖掘土地的生產(chǎn)潛力，提高土地的利用強度。同時隨著圍繞“市場在資源配置中起決定性作用”改革的深化，土地資源的配置將更有效率、更加公平，土地利用更具可持續(xù)性。

3.3 明確土地權(quán)利屬性，調(diào)動農(nóng)民保護農(nóng)地的積極性

土地資源具有資源和資產(chǎn)的雙重特性。對于農(nóng)民來說，土地是一種身份符號，是職業(yè)、事業(yè)；土地也是農(nóng)民的全部資產(chǎn)，是生存的重要保障和財富的主要來源。此外，新型城鎮(zhèn)化承載著促進經(jīng)濟發(fā)展和社會公正的雙重轉(zhuǎn)型使命，它要求轉(zhuǎn)變簡單追求土地的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中，通過政策、法規(guī)層面來明確和充實農(nóng)民的社會權(quán)利，應(yīng)充分發(fā)揮市場的主導作用，讓農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得以公開、公平實現(xiàn)；通過文化道德層面的宣傳和科學技術(shù)的投入來調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的創(chuàng)新、效率意識和生活的環(huán)境保護意識，構(gòu)建民眾參與節(jié)約集約利用土地的長效機制。此外提高農(nóng)民保護農(nóng)地特別是耕地的積極性，還需要加大對“三農(nóng)”政策的扶持。政府需要進一步提高財政支農(nóng)投入力度，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展的投入和農(nóng)業(yè)科技的投入，完善農(nóng)村金融服務(wù)組織體系和農(nóng)業(yè)保險體系。

3.4 強調(diào)土地利用的生態(tài)倫理性，促進土地資源利用的可持續(xù)性

在全球人口持續(xù)增長和經(jīng)濟快速發(fā)展背景下，土地利用正在發(fā)生著深刻變化，并對全球生態(tài)系統(tǒng)格局與結(jié)構(gòu)帶來重大影響。在我國，地方政府在進行資本原始積累的過程中，由于可以分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的大部分收益，而不必對農(nóng)地過度非農(nóng)化導致的負社會外部性(生態(tài)環(huán)境惡化、糧食安全問題)負責[7]，所以導致了其所采取的措施正在毀壞土地利用的可持續(xù)性。此外，隨著城鎮(zhèn)化過程中主體農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)資價格的上漲，農(nóng)民對土地改良、土地增值的投入不再有原來的積極性。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局中，強調(diào)土地利用的生態(tài)倫理性。在土地整治策略上由“改善土地生產(chǎn)條件、以開發(fā)帶動治理”向“保護為主、監(jiān)督開發(fā)”轉(zhuǎn)變，措施取向上從“主動干預(yù)自然”向“依靠大自然自我恢復(fù)能力”轉(zhuǎn)變[8]。

改革開放以來我國的土地節(jié)約集約利用政策在順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中不斷提升和完善，健全的土地節(jié)約集約利用制度是政治、經(jīng)濟、生態(tài)等多種因素綜合驅(qū)動的結(jié)果。隨著新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、信息化戰(zhàn)略的加快推進，發(fā)展用地需求和生態(tài)承載問題仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)，需要我們不斷創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用新機制，早日實現(xiàn)建設(shè)“兩型社會”的目標。

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[2]楊繼瑞.“開發(fā)區(qū)熱”的理論思考與對策研究[J].社會科學研究,1994(2):13-18.

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Analysis of the Evolution and Macroscopic Support with Regard to China’s Agricultural Land Use Policy
—From the Perspective of Economical and Intensive Use

HU Chunxiang
(Department of Marxism Teaching and Research, Xinyang Normal University, Xinyang Henan 464000, China)

Since China's reform and opening up, the policies with regard to economical and intensive utilization of land in the countryside has presented evolution characteristics with gradual improvement. These characteristics represent as follows: the notion of people on land use has changed from economizing on land use to laying equal stress on conservation and intensive use; land use management has been changed from the index control to planning control; land resource allocation mechanism has evolved from planned management mode of the government to disposition mode of market mechanism; using land is not aimed at only pursuing the single economic benefits any more, but taking more attention to unify economic, social and ecological benefits. On this basis, this paper offers some support for economical and intensive use of rural land policy, these include: we should deepen reform of rural land system, and the system must be used for ensuring the efficiency of the policy; we need to advance urbanization and give play to the role of market mechanisms in an all-round way so as to promote the economical and intensive utilization of farmland. At the same time, we should make the nature of land right clear with a view to arouse the enthusiasm of farmers to protect farmland. And in order to boost the sustainability of land resources utilization, we should lay stress on ecological ethics of land use.

the countryside; economical and intensive utilization of land; policy; evolution characteristics; macroscopic support

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0023-04

2015-03-10；

2015-04-01

胡春湘（1982-），女，河南省信陽市人，信陽師范學院馬列部講師，法學碩士，研究方向：馬克思主義理論、農(nóng)村問題研究。