帥文波/張萌

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

安徽省土地節(jié)約集約利用特點及對策

帥文波/張萌

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

安徽省目前處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，這一時期土地利用特征表現(xiàn)為粗放利用與集約利用并存。通過對土地投入、利用、產(chǎn)出等方面進行分析，安徽省土地節(jié)約集約利用水平逐步提高，但仍存在劃撥用地占比高、閑置低效用地問題突出、土地產(chǎn)出效率相對較低、省內(nèi)土地節(jié)約集約利用差異較大等問題。建議：探索基礎設施、社會事業(yè)用地有償使用；建立存量用地調(diào)整評估制度；建立不同類型不同區(qū)位的存量用地盤活機制；建立差別化的土地利用政策等。

土地節(jié)約集約利用；特點；對策建議；安徽

安徽省屬于我國經(jīng)濟欠發(fā)達的中部地區(qū)省份，處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期。一方面耕地后備資源不足，數(shù)量型粗放增長難以為繼；另一方面現(xiàn)存建設用地利用效益偏低。安徽省地均GDP雖然從2002年的22.14萬元/公頃增加到2012年的89.20萬元/公頃，但仍僅為全國平均水平的54%，畝均投資強度、畝均產(chǎn)出僅為長三角地區(qū)的1/3；開發(fā)區(qū)畝均投資強度為138萬元，畝均財政收入為6萬元，遠遠低于發(fā)達地區(qū)水平。針對這一現(xiàn)實情況，加強安徽省土地節(jié)約集約利用研究具有重要的政策支撐作用，能保障和促進安徽省經(jīng)濟社會科學發(fā)展，為安徽加速崛起提供資源保障。

1 土地節(jié)約集約利用背景特征

近十年來，安徽省經(jīng)濟水平呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。從產(chǎn)業(yè)增長幅度來看，安徽省經(jīng)濟增長優(yōu)勢主要來源于第二產(chǎn)業(yè)，特別是工業(yè)增長。而第二產(chǎn)業(yè)比重的提高有利于提升全省土地集約利用水平和效益。從產(chǎn)業(yè)結構來看，2012年安徽省三個產(chǎn)業(yè)結構比重為12.7∶54.6∶32.7。根據(jù)國內(nèi)外學者的研究成果，當?shù)谝划a(chǎn)業(yè)比重低于20%，第二產(chǎn)業(yè)比重超出第三產(chǎn)業(yè)，標志著工業(yè)化進入了中期階段。以此判斷，安徽省應處于工業(yè)化中期階段。從人均GDP來看，2012年安徽省人均GDP為24937.8元。根據(jù)錢納里的經(jīng)濟階段劃分標準，安徽省正處于工業(yè)化起飛時期。從全省經(jīng)濟總量與投資額的變化趨勢和速度來看，安徽省經(jīng)濟增長很大程度上屬于投資拉動型的外延式發(fā)展。2006-2012年，全省固定資產(chǎn)投資從3544.7億元上升至15055億元，年均增長率高達27.26%?？梢姡不帐】傮w上處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，經(jīng)濟增長相對粗放，表現(xiàn)在土地上就是資源的快速、大量消耗，經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求仍十分巨大，農(nóng)用地比重減少，城鎮(zhèn)、工業(yè)和交通用地量不斷擴大[1]。同時安徽省單位用地投資、產(chǎn)值越來越高，表明其土地利用集約化水平也在相應提高。總體來看，當前安徽省土地粗放利用與集約利用并存。

2 安徽省土地節(jié)約集約利用特點

安徽省土地節(jié)約集約利用指標分析包涵了投入、利用、產(chǎn)出三方面內(nèi)容。投入指標主要包括地均固定資產(chǎn)投資、地均財政支出、劃撥用地占比；利用程度主要包括批而未供、供而未用等指標；利用效率主要包括地均GDP、地均第二和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、地均稅收等指標。

2.1 土地投入產(chǎn)出呈增長態(tài)勢

從2004-2013年地均投入與地均產(chǎn)出各項指標來看，安徽省土地投入、產(chǎn)出效益均呈上升趨勢（詳見圖1）。比較地均固定資產(chǎn)投資、地均財政支出與地均GDP、地均第二和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、地均稅收年均增長率，可以看出，目前土地投入的增長要遠遠大于土地產(chǎn)出的增長，意味著安徽省要加強對土地產(chǎn)出效率的監(jiān)管。

圖1 2004-2013年安徽省土地投入、產(chǎn)出情況變化圖

從地均產(chǎn)出增長速度來看，雖然全省歷年地均產(chǎn)出呈增長態(tài)勢，但各時間段增長態(tài)勢也有差異。2004-2011年地均GDP年均增長速度為14%，但2011-2013年，地均GDP年均增長速度下降到11%，預計安徽省建設用地地均產(chǎn)值增長速度會繼續(xù)放緩。鑒于土地的投放速度大于GDP的增長速度，需要盡快調(diào)整土地供應與經(jīng)濟增長之間的平衡，控制新增建設用地數(shù)量，盡量利用存量建設用地，以適應經(jīng)濟形勢的變化。

從各市情況看，地均投入與地均產(chǎn)出的分布趨于一致（詳見圖2）。投入和產(chǎn)出較高的城市主要為合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵等，阜陽、亳州、六安、宿州、滁州等城市投入和產(chǎn)出較低。

圖2 2013年安徽省各市地均投入及地均產(chǎn)出情況

2.2 劃撥用地占比過高影響市場化配置程度

從安徽省歷年劃撥用地占比情況來看，2012年與2013年劃撥用地占比明顯提高，在50%左右，這與當年供地結構有關。劃撥用地主要以交通運輸用地、公共管理與公共服務用地和經(jīng)濟適用房用地為主，2012年和2013年交通運輸用地、公共管理與公共服務用地供地面積均大幅上升，比2011年多出近一倍，從而提高了當年的劃撥用地比例?？商剿鬟@兩類用地供地方式改革，盈利性的用地可按出讓方式供給。

2.3 閑置低效用地情況突出

閑置低效用地主要從批而未供、供而未用兩個方面統(tǒng)計。批而未供方面，2007-2012年，安徽省批準新增建設用地201.85萬畝。其中，截至2013年年底，未供應面積為53.20萬畝，占批準總規(guī)模的26.4%。每年批而未供的建設用地面積呈現(xiàn)不斷增長態(tài)勢，分別為4.13萬畝、4.18萬畝、8.20萬畝、9.64萬畝、11.07萬畝、15.78萬畝。其中，滁州、合肥、六安、阜陽等四個城市2007-2012年累計批而未供建設用地面積超過4萬畝[2]。供而未用方面，近5年到期而未開工、未竣工的土地面積占供地總規(guī)模的五分之一左右。六安、宣城、黃山、宿州、阜陽、淮南、蕪湖、淮北八個城市閑置低效用地比例較大，超過了全省平均水平。

2.4 單位投入產(chǎn)出耗地面積及耗地率下降明顯

一是單位GDP、固定資產(chǎn)投資耗地面積總體下降。2004-2013年，安徽省單位GDP建設用地、單位GDP增長消耗新增建設用地、單位固定資產(chǎn)投資建設用地、單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設用地面積總體呈下降趨勢，建設用地節(jié)約集約利用水平得到一定程度提高。從表1可以看出，固定資產(chǎn)投資消耗的建設用地下降速度要高于GDP消耗用地下降速度，說明隨著土地供應的趨緊和土地節(jié)約集約意識的提高，在土地準入環(huán)節(jié)，土地節(jié)約集約成效更為突出，下一步要更加重視用地產(chǎn)出環(huán)節(jié)方面的集約利用。

根據(jù)《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）目標要求，到2020年，單位固定資產(chǎn)投資建設用地面積比2010年下降80%，按此目標，安徽省2020年應為31.88公頃/億元。實際中，2010年安徽省單位固定資產(chǎn)投資建設用地為159.42公頃/億元，如果要達到下降80%的目標，則年均減少率至少為14.87%。也就是說，如果能保持目前20.6%的年均減少率，安徽省單位固定資產(chǎn)投資建設用地面積將呈現(xiàn)良性發(fā)展趨勢。

二是各市單位GDP、固定資產(chǎn)投資耗地差異明顯。阜陽、亳州、六安、宿州、滁州、安慶等地區(qū)，單位GDP、單位固定資產(chǎn)投資耗地面積都比較大，這與當?shù)亟ㄔO用地結構有關，上述地市村莊用地占城鎮(zhèn)村建設用地比例達80%左右，而工礦用地比重偏小，僅占5%左右，占地比例大而效率較低的村莊用地拉低了集約用地水平。

從各市單位GDP耗地下降率來看，按照《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗考核辦法》（國土資發(fā)〔2009〕12號）中的劃分標準，2013年，合肥、蚌埠、淮北、滁州耗地下降率最高，為11%～12%，屬于第一等級；蕪湖、黃山、阜陽、宿州、六安、亳州、池州、宣城下降率為9%～10%，屬于第二等級；淮南、馬鞍山、銅陵、安慶市耗地下降率最低，為4%～7%，屬于第三等級。

3 土地節(jié)約集約利用對策建議

安徽省土地利用水平是與經(jīng)濟發(fā)展水平一致的，安徽省總體上處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，經(jīng)濟增長方式粗放，表現(xiàn)在土地利用方式上則是人均用地量大，土地利用粗放，用地效率低。隨著近幾年安徽省政策制度的完善，土地節(jié)約集約利用水平也在逐步提高，尤其是單位GDP消耗建設用地等方面成效顯著。但仍存在劃撥用地占比高、閑置低效用地問題突出、土地產(chǎn)出效率相對較低、省內(nèi)土地節(jié)約集約利用差異較大等問題，因此提出以下對策建議。

3.1 探索基礎設施、社會事業(yè)用地有償使用

根據(jù)不同類型的經(jīng)營性基礎設施和社會事業(yè)用地確定不同的供應方式和地價政策。對于產(chǎn)權歸政府的機關、科研、教育、文化、體育、養(yǎng)老和市政設施等項目用地，可采取協(xié)議出讓方式，按辦公用地基準地價的0.2倍測算。對于產(chǎn)權歸企業(yè)的市政公用設施包括交通、供水、供電、供氣、電信、環(huán)衛(wèi)等生產(chǎn)性設施用地，可采取招拍掛出讓方式。其中，市政公用設施項目（包括交通、供水、供電、供氣、電信、環(huán)衛(wèi)等生產(chǎn)性設施）地價，按工業(yè)基準地價測算；油庫、氣庫、港口范圍內(nèi)倉庫地價，按照工業(yè)基準地價的1.3倍測算；加油站、加氣站地價，按照商業(yè)用途測算。對于產(chǎn)權歸企業(yè)的公共管理與公共服務設施（包含經(jīng)營性文化、教育、衛(wèi)生、科研、社會福利、養(yǎng)老等公共設施用地），可采取招拍掛出讓方式，按照辦公基準地價的0.3倍測算。對開發(fā)主體為全資國有企業(yè)，由政府投資、開發(fā)主體融資，并與地鐵、機場等大型交通基礎設施同時設計、施工的配套項目用地，采用土地使用權作價出資（入股）方式[3]。

表1 2004-2013年安徽省單位GDP、單位固定資產(chǎn)投資耗地下降幅度

3.2 建立存量用地調(diào)整評估制度

在確定項目類型、所在區(qū)域土地等別后，對存量產(chǎn)業(yè)項目進行土地節(jié)約集約利用水平的評估，對用地低效企業(yè)進行篩選，有利于產(chǎn)業(yè)轉型升級和落后產(chǎn)業(yè)退出。對未投產(chǎn)項目根據(jù)該項目的容積率和固定資產(chǎn)投資強度指標進行評估，對于未達到相應指標的項目要進行重點監(jiān)測和跟蹤，并可按照國家相關規(guī)定及合同約定采取調(diào)整措施。對于已投產(chǎn)項目，主要根據(jù)土地產(chǎn)出率和土地稅收產(chǎn)出率兩項指標進行評估，同時兼顧容積率和固定資產(chǎn)投資強度兩項指標。企業(yè)正式投產(chǎn)2年后，以上兩項指標中有一項低于調(diào)整值時，進入一般監(jiān)測名單；同時有兩項指標低于調(diào)整值時，進入重點監(jiān)測名單；連續(xù)3年兩項指標同時低于調(diào)整值時，進入重點調(diào)整名單。

3.3 建立不同類型不同區(qū)位的存量用地盤活機制

可借鑒上海的“退二還一、退二優(yōu)二、退二進三”的流轉策略，規(guī)劃區(qū)外存量工業(yè)用地通過土地整治、增減掛鉤等政策逐步恢復為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。規(guī)劃區(qū)內(nèi)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地通過控規(guī)全覆蓋、差別化產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)轉型升級等措施實現(xiàn)優(yōu)化升級。規(guī)劃區(qū)內(nèi)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊之外的存量工業(yè)用地通過深化規(guī)劃研究、加強登記管理、差別化實施策略來實現(xiàn)。其中，對集中成片的大型企業(yè)和老工業(yè)基地，鼓勵原土地使用權人自主實施二次開發(fā)，或引入合作方聯(lián)合開發(fā)；面廣、量大、散布的零星工業(yè)點，由政府回購或置換后結合周邊區(qū)域規(guī)劃布局進行成片開發(fā)改造；臨時轉變建筑物使用功能發(fā)展服務業(yè)的，按地塊所在區(qū)域商業(yè)用地基準樓面地價與原用途差價的一定比例征收臨時改變土地用途的土地收益。

3.4 建立差別化的土地利用政策

根據(jù)各地區(qū)土地利用水平及發(fā)展態(tài)勢，從土地供應數(shù)量投放、土地供應強度門檻、存量建設用地挖潛、城鄉(xiāng)建設用地互動等方面建立各有側重的差別化土地利用政策。對于土地投入產(chǎn)出效益高的地區(qū)，結合產(chǎn)業(yè)轉型升級優(yōu)化土地利用結構，重點向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、基礎設施及公共服務設施供地，逐步提高土地使用標準。鼓勵盤活存量建設用地，推進低效用地再利用，通過政府收儲、異地置換、退二進三、就地轉型等措施，開展再利用。對于土地投入產(chǎn)出效益較低的地區(qū)，要強化土地投入標準，提升土地投入質(zhì)量。強化土地供中、供后監(jiān)管，從建筑容積率、畝均投資強度、畝均稅收、履約保證金繳納和違約責任等方面強化土地出讓合同履約，防止供后土地粗放利用或閑置[1]。確定合理的建設用地供應門檻，避免建設用地規(guī)模盲目擴展。

[1]帥文波,楊景勝,譚文兵.土地集約利用空間分區(qū)及差別化政策研究——以安徽省為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2015(8):289-291.

[2]周曉艷,倪楠.安徽建設用地利用特點及對策研究[J].中國地產(chǎn)市場,2014(9):64-65.

[3]國土資源部土地利用司調(diào)研組.深圳:市場配置土地資源再創(chuàng)新[J].中國土地,2013(9):8-10.

Characteristics of Economical and Intensive Utilization of Land and Some Measures in Anhui province

SHUAI Wenbo, ZHANG Meng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Anhui province is experiencing a period of rapid development of urbanization and industrialization, in which the coexistence of extensive utilization and intensive utilization is the land use characteristics. Through analysis of the use and input-output of land, this paper points out that while the land economical and intensive utilization has gradually improved in Anhui province, some problems have also existed, these problems include the high proportion ofgratis land,serious idle and inefficient use land,relatively low land output efficiency,large differences of intra-provincial intensive use of land. Under these circumstances, this paper has suggested that we should engage in our efforts to explore the measures for paying for the land use of infrastructure and social undertakings; establishadjustment and assessment system for inventory land, and reuse stock land system according to different types and different location as well as differential land use policy.

economical and intensive utilization of land; characteristics; countermeasures and suggestions; Anhui

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0019-04

2015-03-25；

2015-04-14

安徽省國土資源軟科學項目（2013005）

帥文波(1979-)，女，湖南省漢壽縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，土地資源管理學碩士，主要從事國土資源經(jīng)濟、政策研究。