劉軒

黨的十八屆三中全會以全面深化改革為核心，進(jìn)一步提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的體制改革。相較其他四項(xiàng)，生態(tài)文明體制改革更多地意味著“建設(shè)”，即搭框架、尋路徑、建體系。加快生態(tài)文明制度建設(shè)是推進(jìn)首都生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，具體而言，就是通過生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段，建立健全北京特色、首都特點(diǎn)、時(shí)代特征的特大城市生態(tài)文明制度體系，推動形成人與自然和諧、可持續(xù)發(fā)展的新格局，實(shí)現(xiàn)天更藍(lán)、地更綠、水更凈的目標(biāo)。

轉(zhuǎn)變政府職能建立健全生態(tài)保護(hù)體制

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，根本目的是解決人民群眾關(guān)心、社會反映強(qiáng)烈的生態(tài)退化和環(huán)境污染問題。隨著社會發(fā)展和人民生活水平不斷提高，群眾對干凈水、清新空氣、安全食品和優(yōu)美環(huán)境的要求越來越高，生態(tài)環(huán)境問題日益成為重要的民生問題。生態(tài)環(huán)境是生產(chǎn)力要素，是一種稀缺資源，更是一種公共福利。良好生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的管理和調(diào)控作用。人口總量快速膨脹、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式導(dǎo)致首都城市發(fā)展資源約束趨緊、環(huán)境壓力增大、生態(tài)系統(tǒng)退化。從一定意義上說，北京已經(jīng)患上了相當(dāng)程度的“城市病”，必須下決心加快治理。各級政府必須充分認(rèn)識到保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。

轉(zhuǎn)變政府職能，建立適應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展的新體制。轉(zhuǎn)變職能不僅要破除與生態(tài)文明發(fā)展不相符合的舊體制，把該放的權(quán)堅(jiān)決放開、放到位，還要加強(qiáng)和改善政府管理，把該管的事管住管好。要實(shí)行最嚴(yán)格的資源和生態(tài)保護(hù)制度，落實(shí)完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、林地綠地資源保護(hù)制度、環(huán)境保護(hù)制度。同時(shí)，生態(tài)文明制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革任務(wù)涉及發(fā)改委、財(cái)政、國土、環(huán)保、水務(wù)、園林綠化、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門。為增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，各部門要更加自覺地轉(zhuǎn)變職能，分工負(fù)責(zé)、配合聯(lián)動、形成合力，抓好組織落實(shí)，完善科學(xué)決策制度。

建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領(lǐng)導(dǎo)干部評價(jià)考核體系，引導(dǎo)和推動各地科學(xué)發(fā)展。抓住考核體系建設(shè)就抓住了“指揮棒”，才能整體推進(jìn)各項(xiàng)政策的執(zhí)行，為全面深化首都生態(tài)文明體制改革增添新動力。要加快建立健全以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系和考核機(jī)制，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系，制定可操作的細(xì)則和評判標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合功能定位進(jìn)行差別化考核。要探索建立有利于促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。各級干部考核既要考核發(fā)展成果，也要考核發(fā)展成本，包括社會成本和生態(tài)環(huán)境成本。有了科學(xué)的考核體系，我們就要嚴(yán)格依法管理，利用行政手段規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的政治作為，全力保障生態(tài)文明建設(shè)。

健全生態(tài)環(huán)境管理制度，加大監(jiān)管和責(zé)任追究力度。政府要充分發(fā)揮好監(jiān)管這只手的作用，關(guān)鍵體現(xiàn)在制度建設(shè)上做到獎懲分明。要劃定森林、林地、綠地、河湖水系、濕地、物種等生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格保護(hù)自然生態(tài)空間，對飲用水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感脆弱地區(qū)、環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)地區(qū)實(shí)行限制性開發(fā)措施。要落實(shí)嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，完善污染物排放許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管控，完善重大規(guī)劃和重大決策環(huán)境影響評價(jià)制度。要嚴(yán)格落實(shí)對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，森林覆蓋率是增加還是減少，水環(huán)境質(zhì)量是改善還是下降，大氣污染物排放是增加還是下降等，這些生態(tài)環(huán)境業(yè)績將直接納入干部業(yè)績考核及離任審計(jì)。

發(fā)揮市場作用建立健全生態(tài)保護(hù)機(jī)制

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。建設(shè)首都生態(tài)文明制度體系，就是在健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)合理配置首都生態(tài)資源，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。自然資源價(jià)格扭曲、環(huán)境成本核算不清是首都環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻、生態(tài)系統(tǒng)退化的重要原因。運(yùn)用市場思維構(gòu)建生態(tài)文明的制度體系，就是發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，建立有利于生態(tài)保護(hù)的運(yùn)行機(jī)制。

實(shí)行資源有償使用制度。要繼續(xù)推進(jìn)資源型產(chǎn)品定價(jià)體制的改革，完善全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的資源價(jià)格形成機(jī)制。逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，讓市場決定生態(tài)資源的合理配置。要充分利用價(jià)格杠桿，使價(jià)格能充分反映生態(tài)、資源和環(huán)境的真實(shí)成本，讓污染者、資源開發(fā)和使用者承擔(dān)環(huán)境和生態(tài)破壞的損失、資源耗竭成本。

建立并完善生態(tài)補(bǔ)償制度。按照誰受益、誰補(bǔ)償原則，建立開發(fā)與保護(hù)地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，研究設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的區(qū)縣跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償制度，落實(shí)區(qū)縣政府治污責(zé)任，持續(xù)促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境改善。完善退耕還林和綠化建設(shè)長效機(jī)制，穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林范圍。

健全生態(tài)保護(hù)市場機(jī)制。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)的交易制度，建立并保障“良好生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)市場”的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化改造。在充分發(fā)揮公共財(cái)政職能作用的同時(shí)，研究建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，探索市場化的投融資方式，推行環(huán)境污染第三方治理。

運(yùn)用法治方式建立健全生態(tài)保護(hù)制度

黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國，以法治助推改革，以法治鞏固改革成果。建設(shè)首都生態(tài)文明制度體系，就是要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)，加強(qiáng)法律實(shí)施和監(jiān)督，通過法治為生態(tài)文明建設(shè)提供成熟、可靠、準(zhǔn)確的制度形式。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，既要依靠監(jiān)督、獎勵、懲罰，更要注重運(yùn)用法治思維和法治方式。

健全法律法規(guī)體系。制定、修改、強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)，建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，推進(jìn)依法治理生態(tài)環(huán)境。積極探索有利于生態(tài)文明建設(shè)的立法需求，研究落實(shí)環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法的具體意見，進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，整合現(xiàn)行法律法規(guī)，及時(shí)修訂或廢止與改革要求不適應(yīng)的法規(guī)，增強(qiáng)可操作性。要對行之有效的生態(tài)文明制度予以法定化，實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，為改革試點(diǎn)工作提供合法依據(jù)后再改革，堅(jiān)決避免“違法改革”現(xiàn)象。

加大執(zhí)法力度。深化行政執(zhí)法體制改革，重點(diǎn)在資源環(huán)境、農(nóng)林水利、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法，積極探索適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法體制。要獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，推行環(huán)境信息公開制度，采用年度公報(bào)形式及時(shí)公布環(huán)境信息，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。建立公眾參與生態(tài)保護(hù)機(jī)制，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督，依法保障各相關(guān)主體的利益關(guān)系。強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，對造成生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任，大幅度提高違法成本，以法治提高生態(tài)文明建設(shè)實(shí)效。

加大司法保障。要積極探索設(shè)置專門化的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)法庭，對生態(tài)和環(huán)境案件實(shí)行集中和專門管轄。根據(jù)首都生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，明確環(huán)境公益訴訟的法律地位與規(guī)則，引導(dǎo)社會力量積極、有序參與生態(tài)文明建設(shè)。創(chuàng)新和規(guī)范生態(tài)環(huán)境案件的審判制度，對案件的起訴和受理、舉證責(zé)任的分配、因果關(guān)系的證明、侵害后果的評估等方面作出全面規(guī)定，以適應(yīng)此類案件的特殊性要求。

（作者：北京市生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組辦公室常務(wù)副主任、北京市水務(wù)局副局長）

責(zé)任編輯：魏曄玲