張煒

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）和《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，積分落戶制度將在城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的Ⅰ型大城市、特大城市和超大城市這三類城市實(shí)行。積分落戶在戶籍制度改革中，體量雖小但社會(huì)關(guān)注度高，原因是這些城市的落戶需求一直“高燒不退”，小“題目”蘊(yùn)含大“文章”。尤其是在嚴(yán)格控制人口規(guī)模要求下，特大和超大城市積分吸納什么樣的人落戶實(shí)際上是一項(xiàng)人口調(diào)控政策，應(yīng)把握制度要點(diǎn)，搞好系統(tǒng)設(shè)計(jì)，確保這一新政平穩(wěn)落地，穩(wěn)健前行。

合理確定落戶規(guī)模

積分落戶，是基于對(duì)現(xiàn)行落戶政策的制度改進(jìn)，必須在妥善處理與現(xiàn)行落戶政策關(guān)系的基礎(chǔ)上組織實(shí)施，又必須在嚴(yán)格控制人口規(guī)模要求下穩(wěn)步推進(jìn)，需要在現(xiàn)行落戶政策與嚴(yán)格控制人口規(guī)模的“夾縫”中謀求“生存”空間，并合理確定落戶規(guī)模。

隨著我國(guó)生育水平逐步降低，戶口遷移已成為影響城市戶籍人口增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，而且城市規(guī)模越大表現(xiàn)得越明顯。如北京，近5年內(nèi)戶籍凈增86.5萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)17.3萬(wàn)人，自然增長(zhǎng)與機(jī)械增長(zhǎng)以1∶2比例同步增加。多年以來(lái)，以北京為代表的超大城市盡管實(shí)行比較嚴(yán)格的戶口遷移政策，然而，其直接控制人口流動(dòng)的功能已逐漸弱化——控制住“戶口”但控制不了“人口”。即便如此，對(duì)這些城市來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行落戶政策既不敢放開(kāi)，也不好收緊。原因是，盡管嚴(yán)控戶口遷移對(duì)人口增長(zhǎng)的控制作用并不太算明顯，但若放寬戶口遷移條件對(duì)人口增長(zhǎng)的刺激作用則“立竿見(jiàn)影”，這是有先例的；另一方面，現(xiàn)行落戶政策是我國(guó)戶籍制度內(nèi)涵不斷演變沉淀的產(chǎn)物，存量種種，自成一體，調(diào)整收緊的復(fù)雜性和難度可想而知?，F(xiàn)行落戶政策的“集大成者”當(dāng)數(shù)北京。目前，掌握進(jìn)京戶口審批權(quán)限的有中央、軍隊(duì)和市屬3大系統(tǒng)、26個(gè)單位的40多個(gè)部門，其政策文件溯及上世紀(jì)70年代共有40余件、涉及10多個(gè)人群。戶籍人口機(jī)械增長(zhǎng)是北京城市功能不斷擴(kuò)充而形成的“剛需”，其落戶通道也是多年沉積固化的結(jié)果，政策調(diào)整的空間不大而難度不小。當(dāng)下，在緩解人口規(guī)模持續(xù)膨脹壓力面前，特大和超大城市除秉持現(xiàn)行相對(duì)比較嚴(yán)格的戶口遷移政策之外，也沒(méi)有什么好的控制辦法。這種“無(wú)奈”，留給積分落戶的空間和余地都是有限的。

求解積分落戶的“生存空間”，各地可根據(jù)戶籍人口增長(zhǎng)的實(shí)際，因地制宜、區(qū)別對(duì)待。壓力較小的城市可在現(xiàn)行政策落戶總量之外適當(dāng)做“加法”，壓力比較大的城市可在現(xiàn)行政策落戶總量之內(nèi)適量做“減法”，通過(guò)“釋放”或“擠壓”的方式，積極調(diào)劑增量，穩(wěn)妥化解存量，這不失為是破解特大和超大城市落戶難題的務(wù)實(shí)之策。另外，在確定落戶規(guī)模時(shí)，不僅要考慮總量規(guī)模，還要考慮家庭規(guī)模。

公平預(yù)設(shè)目標(biāo)人群

目標(biāo)人群的預(yù)設(shè)，關(guān)乎積分落戶的立制之本。改進(jìn)現(xiàn)行落戶政策，是建立完善積分落戶制度的立制之本，也是解決問(wèn)題的導(dǎo)向。積分落戶制度設(shè)計(jì)，既要考慮不能對(duì)現(xiàn)行落戶政策造成制度上的“沖擊”，也要避免成為某一政策的制度“翻版”，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)“著陸點(diǎn)”，選好目標(biāo)人群。

在積分落戶需要重點(diǎn)關(guān)注的“四類人群”中，其落戶難的原因不盡相同。高校畢業(yè)生、留學(xué)回國(guó)人員具有良好的教育背景，一直是各地人才引進(jìn)的重點(diǎn)，特大和超大城市現(xiàn)行落戶政策對(duì)他們也是開(kāi)放的，控制“人口”但不控制“人才”，并設(shè)有專門落戶通道，其落戶難的原因，不是現(xiàn)行落戶政策受限而是現(xiàn)有落戶數(shù)量有限；而以專業(yè)技能見(jiàn)長(zhǎng)的技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生則是現(xiàn)行落戶政策的“盲點(diǎn)”，其落戶難的原因是受現(xiàn)行落戶政策所限。改進(jìn)現(xiàn)行落戶政策，積分落戶首先應(yīng)在目標(biāo)人群的選擇上，盡可能考慮到現(xiàn)行落戶政策照顧不到、長(zhǎng)期在城市居住就業(yè)人群的落戶需求，為他們開(kāi)啟一扇通過(guò)勞動(dòng)積累、向上競(jìng)爭(zhēng)及憑借實(shí)力落戶城市之門。諱忌，積分落戶變成“人才落戶”。否則，積分落戶就失去其存在的意義和價(jià)值，也將會(huì)受到社會(huì)的質(zhì)疑和輿論的“詬病”。其原因也非常簡(jiǎn)單，吸納人才落戶只需增大現(xiàn)行人才引進(jìn)的配額就可以解決，而無(wú)需積分“勞神費(fèi)力”來(lái)“幫忙”落戶。因此，在選擇積分指標(biāo)時(shí)，應(yīng)處理好“重點(diǎn)”與“盲點(diǎn)”之間的平衡和公平，淡出教育背景，不設(shè)技能指標(biāo)，統(tǒng)一到堅(jiān)持能力為本、促進(jìn)社會(huì)公平的高度上去理解和把握。這可有效避免積分落戶在改“舊制”中，既不走“老路”，也不添“新愁”。

客觀講，學(xué)歷和技能分屬兩系，學(xué)歷認(rèn)定簡(jiǎn)單容易，而專業(yè)技能種類繁雜且標(biāo)準(zhǔn)不一，認(rèn)定頗有難度，處理不當(dāng)還容易導(dǎo)致“辦證”產(chǎn)業(yè)的再度興起，既會(huì)增加城市管理負(fù)擔(dān)，也會(huì)增加個(gè)人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。不設(shè)此項(xiàng)，并不代表它不重要，只是換了一種方式，把它融入就業(yè)、交給市場(chǎng)去選擇和認(rèn)定。尤其是，隨著我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育改革步伐不斷加快，城市外來(lái)就業(yè)人口中專業(yè)技術(shù)工人和職業(yè)院校畢業(yè)生的比重將會(huì)進(jìn)一步增大，統(tǒng)籌考慮這部分人群的落戶需求，確保積分落戶制度設(shè)計(jì)在目標(biāo)方位上不出現(xiàn)偏差，其意義不僅現(xiàn)實(shí)而且長(zhǎng)遠(yuǎn)。

注重加強(qiáng)過(guò)程管理

積分參與人數(shù)之多、落戶總量有限，供需矛盾十分突出，緩解這一矛盾的唯一辦法就是加強(qiáng)“需求側(cè)管理”，通過(guò)設(shè)置階梯式的落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏，進(jìn)一步加強(qiáng)積分落戶的全過(guò)程管理，合理引導(dǎo)落戶預(yù)期和選擇。

落戶通道的設(shè)置應(yīng)以社保為路基?！兑庖?jiàn)》明確的積分指標(biāo)中，“合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）”考察的是生存狀態(tài)，“參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限和連續(xù)居住年限”衡量的是發(fā)展能力，而其中參加社會(huì)保險(xiǎn)是度量積分人員是否愿意落戶城市或具備城市自主生存能力的重要指標(biāo)，其年限長(zhǎng)短更具有代表性和綜合性。吸納連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限較長(zhǎng)人員落戶，可有效降低人口城市化的社會(huì)成本?？梢哉f(shuō)，鋪就落戶城市的通道是社保。另外也必須看到，在目前城市常住外來(lái)人口的諸多管理信息系統(tǒng)中，也只有社保信息比較全而準(zhǔn)，積分落戶管理也必須倚重社保信息。其運(yùn)用之道就是，以繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限為主線，拉開(kāi)積分參與人群的梯度，并根據(jù)梯度的人員規(guī)模，對(duì)應(yīng)細(xì)化或調(diào)整“居住”和“就業(yè)”的有關(guān)限定條件或分值權(quán)重，從而對(duì)落戶輪候規(guī)模和落戶數(shù)量進(jìn)行預(yù)前調(diào)控。

規(guī)模節(jié)奏的調(diào)控需合理設(shè)坡置坎。積分落戶需要參與者爬坡過(guò)坎，但坡度和坎高皆應(yīng)合理有據(jù)。一是積分起步要穩(wěn)定求合法?！昂戏ǚ€(wěn)定”的界定決定積分參與人群規(guī)模，尺度把握應(yīng)易于操作。穩(wěn)定看時(shí)間，合法重憑證。通常情況下，連續(xù)繳納社保滿1年及以上的就業(yè)，即可認(rèn)為既合法又穩(wěn)定；連續(xù)居住滿1年及以上的住所即可視為是穩(wěn)定，能提供政府備案可查的憑證即可認(rèn)為是合法。二是申請(qǐng)門檻應(yīng)高之有度。申請(qǐng)門檻決定輪候人群規(guī)模的大小，應(yīng)以總量適度為宜，可按繳納社保年限的底限為基準(zhǔn)計(jì)算劃定。參照《意見(jiàn)》明確的大城市要求不得超過(guò)5年的上限，特大和超大城市繳納社保年限的底限應(yīng)不低于6年。三是篩選條件要適當(dāng)必需。無(wú)非刑事犯罪的違法行為、無(wú)違反計(jì)劃生育政策且“年富力強(qiáng)”，這三個(gè)條件不參與積分但影響落戶，是適當(dāng)?shù)囊彩潜匦璧?。四是家庭落戶可適量分步。關(guān)于落戶家庭隨員，《意見(jiàn)》明確為1人積分全家落戶。為把有限的戶籍資源用足用好，同時(shí)也不要對(duì)現(xiàn)行投靠政策造成“沖擊”，家庭隨員落戶可采取1人積分2人入戶（積分對(duì)象+未成年孩子）、配偶和父母走現(xiàn)行投靠政策落戶的方式分步完成。從調(diào)控效果上，積分起步應(yīng)“穩(wěn)定”，落戶隨員要適量，之間的坡度要適當(dāng)。

搞好與居住證賦權(quán)條件的關(guān)聯(lián)對(duì)接

積分落戶始于現(xiàn)行落戶政策的改進(jìn)，歸于居住證制度的“管理”。對(duì)城市常住外來(lái)人口實(shí)行居住證制度，是我國(guó)人口管理制度的一個(gè)創(chuàng)新，旨在以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，對(duì)常住外來(lái)人口在居住地就業(yè)居住、享受基本公共服務(wù)和便利、申請(qǐng)登記常住戶口等進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌推進(jìn)。積分落戶“供給”少、效應(yīng)大，公共服務(wù)“需求”旺、壓力大，在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮兩者的關(guān)聯(lián)問(wèn)題，搞好條件對(duì)接。

在制度層面，居住證制度為常住外來(lái)人口市民化明確兩種路徑，一是以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為指標(biāo)，通過(guò)積分的方式使限量人員有序“戶籍化”；二是以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，采取梯度的方法使暫時(shí)不能落戶人員享受城市基本公共服務(wù)的權(quán)利逐步“均等化”，兩者在有序推進(jìn)常住外來(lái)人口市民化進(jìn)程中肩負(fù)區(qū)別帶有共同的責(zé)任。從關(guān)聯(lián)角度，“戶籍化”是“均等化”的頂層，“均等化”是“戶籍化”的托底；“戶籍化”需要為“均等化”提供信息支撐，而“均等化”應(yīng)根據(jù)“戶籍化”的精準(zhǔn)信息，依據(jù)梯度賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)逐步均等，可有效緩解基本公共服務(wù)壓力，也可為“戶籍化”降溫減壓。從對(duì)接角度，權(quán)利“兩限”（連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限）條件的設(shè)定關(guān)系服務(wù)供給，而積分“兩限”指標(biāo)的細(xì)化關(guān)聯(lián)落戶輪候，都涉及調(diào)控增量的問(wèn)題。因此，在制度設(shè)計(jì)上要搞好對(duì)接，確保權(quán)利“兩限”條件的設(shè)定“心中有數(shù)”，積分“兩限”指標(biāo)的設(shè)計(jì)“目中有人”，兩者在“量”上應(yīng)基本保持動(dòng)態(tài)平衡，而“量”的尺度應(yīng)以社會(huì)服務(wù)供給和城市承載能力為限度?？梢哉f(shuō)，條件為權(quán)益鋪路，積分為落戶開(kāi)道，只有條件與積分實(shí)現(xiàn)對(duì)接，才能使居住證制度更好地發(fā)揮服務(wù)存量人口、吸納沉淀人口、控制增量人口等綜合服務(wù)管理作用。

特大和超大城市的戶口是當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)比較緊缺的一種社會(huì)公共資源，調(diào)整戶口遷移政策、建立積分落戶制度，從數(shù)百萬(wàn)之眾的存量外來(lái)人口中，選取為數(shù)不多的落戶城市，既敏感又復(fù)雜，實(shí)則不是一件輕松的事。應(yīng)該承認(rèn)，積分并非一些條件的簡(jiǎn)單堆積，其背后是勞動(dòng)的積累、能力的沉淀，聯(lián)著的是民心，考驗(yàn)的是公心。只要堅(jiān)持公開(kāi)透明、公平公正的原則，堵住制度尋租、權(quán)力腐敗的空間，防止公共政策“特殊化”、“部門化”，體現(xiàn)合理的改革路徑、科學(xué)的改革精神，則同樣不失為是一個(gè)推動(dòng)戶籍制度改革向前走的好舉措。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會(huì)人口處）

責(zé)任編輯：沈 聰