姚兵

近年來，市委、市政府高度重視人口工作，在實踐中摸索出“以業(yè)控人、以證管人、以房管人、以約管人”等人口調(diào)控模式，相繼采取了拆違打非、50個重點村拆遷改造、群租房整治、清理地下空間等一系列人口調(diào)控措施，取得了一定效果。截至2014年底，北京全市常住人口為2151.6萬人，比2013年末增加36.8萬人，增速為1.7%，其中，常住外來人口為818.7萬人，比上年末增加16萬人，增長2%。北京已經(jīng)進入世界人口最多城市的前五名。由于人口規(guī)?？偭看蟆⑷丝谠鲩L速度快、人口分布不均衡等多重原因影響，首都城市承載壓力越來越大，人口形勢越來越嚴峻。

首都人口規(guī)模調(diào)控存在的薄弱環(huán)節(jié)

數(shù)據(jù)顯示，2000—2013年，全市常住人口增長了781.2萬人，年均增速3.4%。其中，外來人口是常住人口增長的主要因素。2000—2013年，北京市常住外來人口由256.1萬人增加到802.7萬人，常住外來人口占總?cè)丝诒戎赜?8.8%增長到38%。常住外來人口年均增長42萬人，年均增速為9.2%，遠高于戶籍人口年均1.3%的增速，常住外來人口增長對總?cè)丝谠鲩L的貢獻率達到73.3%。不過，隨著近年經(jīng)濟增速的放緩及人口調(diào)控政策力度加大，常住人口增勢有所放緩?！笆濉鼻叭辏本┏Ｗ∪丝谀昃鲩L2.5%，比“十一五”時期低2.5個百分點。反思首都人口規(guī)模調(diào)控工作，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要進一步改進完善。

一是沒有形成有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。首都的人口規(guī)模調(diào)控是一項涉及主體多、領域廣、范圍大的系統(tǒng)工程，但總體上未形成有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。首先，缺乏超出地方事權(quán)的人口調(diào)控議事協(xié)調(diào)機制。如目前具有進京戶口審批權(quán)的就有中央、軍隊和市屬三大系統(tǒng)共20多個單位，條件標準不統(tǒng)一，除本市系統(tǒng)外沒有指標限制。又如，中央有關部門出臺的個別政策對首都人口發(fā)展因素考慮不足，使有些部門審批規(guī)模隨之擴大。即使從已經(jīng)設立的“首都規(guī)劃建設委員會”工作效果看，當涉及中央有關單位時，北京也缺乏有力的話語權(quán)。其次，缺乏本市層面的人口規(guī)模調(diào)控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。本市人口管理職能分散在多個部門，不同部門在制定與人口調(diào)控相關的政策時缺少統(tǒng)籌，缺乏工作合力。已經(jīng)進行的流動人口管理體制調(diào)整還不徹底，市級層面成立了實有人口專項組，區(qū)縣層面的調(diào)整不同步，有些并未成立相應的組織機構(gòu)。流管員隊伍的管理、使用相分離造成的隊伍不穩(wěn)定、人員流失現(xiàn)象突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)遇到一定困難。最后，缺乏與周邊區(qū)域的合作協(xié)調(diào)機制。北京周邊有25個國家和省級扶貧開發(fā)工作重點縣，且與這些地區(qū)在產(chǎn)業(yè)分工、市場一體化進程、人力資源流動等方面都缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作機制，在北京周邊形成了“環(huán)首都貧困帶”，不僅不能分擔疏解涌向北京的人口，而且自身人口還大規(guī)模涌入北京，使得北京缺少具有人口吸納能力的戰(zhàn)略縱深和緩沖地帶。

二是沒有建立準確掌握和協(xié)調(diào)整合人口信息的機制。人口信息是人口規(guī)模調(diào)控的基礎性工作，但目前人口信息難以及時準確掌握仍是制約人口規(guī)模調(diào)控的重要因素。首先，缺乏人口信息數(shù)據(jù)共享機制。目前，北京公安、統(tǒng)計、衛(wèi)生計生、人力社保、民政、教育等部門均有自己的人口信息數(shù)據(jù)庫，縱向信息相對完整，但是橫向缺少協(xié)調(diào)共享，存在著“各自為戰(zhàn)、各自為用”的現(xiàn)象，多處于孤島狀態(tài)。其次，流動人口信息采集存在困難。現(xiàn)行的暫住證社會功能單一、弱化，流動人口沒有登記積極性，而且不主動登記也沒有不利后果，暫住證不能有效承擔人口信息登記功能。流動人口流動性強，入戶采集缺乏有力保障，人手少，門難進，報不準，困難較大。最后，對瞬間人口缺少監(jiān)測。來京旅游、就醫(yī)、商務、培訓活動等半年以下的非常住人口數(shù)量也十分可觀，形成了一個使用資源的常量，對此缺乏統(tǒng)計監(jiān)測，影響了對人口底數(shù)的掌握。

三是沒有形成城市功能引導人口有序流動的機制。城市功能的疊加必然會帶來人口的無序膨脹。一方面，首都城市功能定位出現(xiàn)過搖擺，資源配置不均衡。北京既有作為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的功能，又有事實上的經(jīng)濟中心、金融中心、科研中心、教育中心、醫(yī)療中心等諸多中心的影子，形成人口的過度集聚。優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務資源，大量的就業(yè)崗位仍集中在中心城區(qū)，新城與中心城依然存在較大差距，對中心城人口尚未形成較強的吸引力。另一方面，沒有形成與城市功能相適應的經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整機制。為了滿足日益增加的城市功能需要，政府客觀上必然極度渴求財政收入快速增長，而這往往又過度依靠不斷擴張經(jīng)濟規(guī)模、增加城市和土地開發(fā)強度等發(fā)展路徑，創(chuàng)造出大量的就業(yè)崗位，成為人口快速增長的巨大推動力。

四是沒有建立人口規(guī)劃的約束機制。本市人口規(guī)劃設定的上限，從提出1995年要控制在1105萬人到2010年要控制在1650萬人、2020年要控制在1800萬人，都很快被提前突破，規(guī)劃屢破屢調(diào)，主要是由于缺少人口規(guī)劃的剛性約束。一方面，人口規(guī)劃的戰(zhàn)略地位不高。長期以來，本市沒有將人口發(fā)展戰(zhàn)略提高到與首都的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略等同位置，人口規(guī)劃始終從屬于經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設發(fā)展的規(guī)劃。另一方面，人口規(guī)劃的約束力不強。人口規(guī)劃實施過程中，缺少有效的監(jiān)督檢查，人口規(guī)劃突破后，沒有相應的問責機制，調(diào)整隨意性大，導致人口規(guī)劃流于形式，無法有效落地。

完善首都人口規(guī)模調(diào)控的建議

一是建立有中央相關單位參與的高層級的首都人口議事協(xié)調(diào)機制。首都發(fā)展是國家戰(zhàn)略，應將首都人口發(fā)展放在更重要位置，積極爭取中央支持，由中央有關部委、駐京部隊及市政府有關部門組成，建立更高層級的議事協(xié)調(diào)機制，負責研究超出北京事權(quán)的人口發(fā)展等重大問題，制定適合首都人口發(fā)展的重大政策。推進建立進京戶口審批協(xié)調(diào)機制，根據(jù)“控制數(shù)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的原則，制定進京戶口指標分配方案和年度計劃，實施“政策加指標”進京戶籍審批機制。在本市層面，要健全實有人口服務管理體系，在進一步明確相關部門人口調(diào)控職責的基礎上，建立本市人口調(diào)控工作協(xié)調(diào)機制，使各部門制定的相關政策在人口規(guī)模調(diào)控上方向一致，切實避免不同部門各取所需的政策“滿天飛”，防止政出多門。應盡快理順實有人口服務管理機制，區(qū)縣、街鄉(xiāng)應按照市級層面的實有人口專項組的工作模式，組建實有人口管理體系，實現(xiàn)全市實有人口管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)一流管員隊伍的建設與管理，從人財物等方面予以保障，切實解決管用分離、隊伍不穩(wěn)等問題。

二是完善全市統(tǒng)一的人口信息化平臺，建立實有人口的監(jiān)測體系和預警機制。整合公安、統(tǒng)計、人力社保等各方面的數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一的人口基礎數(shù)據(jù)庫，各部門做好職責范圍內(nèi)的信息采集、查詢和服務工作，切實提高人口數(shù)據(jù)的準確度。堅持人口數(shù)據(jù)信息“共享為原則，不共享為例外”，進一步明確各部門在人口信息平臺上的共享目錄，切實轉(zhuǎn)變?nèi)丝谛畔ⅰ肮聧u”現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變?nèi)丝谛畔⒌娜〉梅绞剑谧龊门c國家層面立法銜接的基礎上，研究制定北京市居住證管理辦法，嚴格外地來京人員到經(jīng)常居住地進行居住登記管理，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度。增強居住證的社會功能，外地來京人員在京購房租房、購車、子女接受義務教育、辦理工商登記、就業(yè)、參加社保、購買公交一卡通等社會事務時，應當提供居住證以證明在京居住事實。通過增強居住證的有用性，引導外地來京人員自覺履行居住登記，使人口信息的獲取從過度依賴入戶調(diào)查方式向主動登記與入戶抽查、監(jiān)管相結(jié)合方式轉(zhuǎn)變。由統(tǒng)計部門會同公安、通信管理、電力、水務、交通等部門，結(jié)合區(qū)域移動電話開機、生活用水、電、氣、交通出行等數(shù)據(jù)，以最新的大數(shù)據(jù)理念和技術(shù)，對全市包括瞬間人口在內(nèi)的人口常量進行經(jīng)常性測算。以此為基礎，定期對人口總量、人口結(jié)構(gòu)、人口分布等人口形勢進行研判，不斷健全人口總量和分布預警工作機制。

三是堅持首都核心功能，完善與城市功能相適應、有利于人口調(diào)控的產(chǎn)業(yè)調(diào)整機制。牢牢把握全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的首都核心功能，結(jié)合北京城市發(fā)展的階段性特點，重新梳理并細化每個區(qū)縣的功能定位，明確與區(qū)縣功能相匹配的區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展重點，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，逐步減少經(jīng)濟發(fā)展對投資規(guī)模、土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)等路徑的依賴度。對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)要下決心“減”，盡快制定出臺本市不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，嚴控“兩多四高一低”（聚人多、占地多，高能耗、高水耗、高污染、高物耗，低附加值）等產(chǎn)業(yè)的新增，堅決退出勞動密集型和資源消耗型的一般性制造業(yè)環(huán)節(jié)，積極疏解區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場，加快形成高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化的產(chǎn)業(yè)格局，通過選擇產(chǎn)業(yè)來調(diào)控人口。

四是加快京津冀一體化進程，建立本市與周邊區(qū)域協(xié)作統(tǒng)籌機制。加快京津冀區(qū)域一體化進程，按照中央統(tǒng)一部署，積極與周邊省市簽訂規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等合作協(xié)議，形成功能互補、布局合理的區(qū)域協(xié)作體系，增強周邊城鎮(zhèn)人口承載能力，有效疏導北京人口，使地區(qū)人口空間分布“均勻化” 。扶持區(qū)域內(nèi)次級城市發(fā)展，進一步加強交通基礎設施建設，做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接和分工合作，推進京津冀地區(qū)多中心組團式發(fā)展，形成一批次級城市群，增強次級城市對人口的吸引力，探索建立區(qū)域內(nèi)人口“有進有出、進出平衡”的人口動態(tài)平衡機制。對于以戶籍為基礎的社會管理和公共服務政策，在京津冀地區(qū)探索實現(xiàn)分階段一體化管理，降低區(qū)域內(nèi)人力資源流動阻力。

五是健全與城市功能相適應、有利于人口規(guī)模調(diào)控的市場調(diào)節(jié)機制。首都人口規(guī)模調(diào)控政策應當從注重行政手段向注重經(jīng)濟、法律手段轉(zhuǎn)變，由注重設置“個人門檻”向注重設置“企業(yè)門檻”轉(zhuǎn)變，依據(jù)城市或某一區(qū)域的功能定位建立企業(yè)準入制度，充分發(fā)揮市場在人力、資本等資源配置中的決定性作用，通過選擇企業(yè)來調(diào)控城市人口。應加快建立能夠充分反映市場經(jīng)營成本和資源稀缺程度的公共服務及資源性產(chǎn)品價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿在引導資源配置、調(diào)控人口分布等方面的積極作用。

六是賦予人口規(guī)劃在規(guī)劃體系中的最高權(quán)威性，強化約束機制。城市規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都應適應和服從人口調(diào)控大局，其制定和執(zhí)行必須以人口規(guī)劃為基礎。要結(jié)合規(guī)劃編制工作，建立復合型人口規(guī)劃目標，根據(jù)自然資源與環(huán)境承載力、社會承載力以及國家發(fā)展戰(zhàn)略與政策，實現(xiàn)人口規(guī)模適度、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口素質(zhì)不斷提升，人口發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，與社會發(fā)展相適應，與自然資源承載力相平衡，促進人口內(nèi)部均衡與外部協(xié)調(diào)。按照“人口規(guī)劃是核心，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是龍頭，土地、空間、生態(tài)利用規(guī)劃是保障”的“五規(guī)合一”發(fā)展思路，探索促進人口規(guī)模與區(qū)域功能相適應、人口發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互動的有效路徑。

（作者：首都社會治安綜合治理研究所副所長）

責任編輯：高 ? 斌