“債務(wù)置換將舊債變成新債，對(duì)地方政府、商業(yè)銀行和市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)利好?！眹?guó)家稅務(wù)總局前副局長(zhǎng)、聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)許善達(dá)在接受《中國(guó)新聞周刊》專(zhuān)訪時(shí)說(shuō)。但他同時(shí)指出，“債務(wù)置換只是將貸款展期，終歸是要還的，到時(shí)再加上新增的債務(wù)，真正的風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒃趲啄旰蟪霈F(xiàn)。”

據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)公布的信息，從5月18日江蘇省通過(guò)公開(kāi)方式完成了首批地方政府債券發(fā)行以來(lái)，截至7月3日，新疆、湖北、廣西等24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）陸續(xù)公開(kāi)發(fā)行了地方政府債券，從發(fā)行結(jié)果來(lái)看，市場(chǎng)反應(yīng)良好。

許善達(dá)長(zhǎng)期從事宏觀經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政、稅收理論研究，尤其關(guān)注地方政府債務(wù)問(wèn)題。他在國(guó)家稅務(wù)總局工作多年，曾擔(dān)任國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)。

將隱性的債變成顯性的債

中國(guó)新聞周刊：近日發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告顯示，審計(jì)署通過(guò)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的抽查發(fā)現(xiàn)，2014年底政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額比2013年6月底增加了46%。為何在近年不斷規(guī)范地方債的背景下，地方債不降反升？

許善達(dá)：（地方債）增長(zhǎng)是正常的。一方面，上次審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方債的審計(jì)只是到2013年6月底，但此后一直到2014年年底，這一年半的時(shí)間里，還有新的地方債出現(xiàn)。

另一方面，原來(lái)部分地方政府對(duì)于什么是地方債沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，又因?yàn)榉N種考慮，向上報(bào)的時(shí)候有所保留。

新預(yù)算法取消了各地融資平臺(tái)，對(duì)新增地方債進(jìn)行了明確和規(guī)范，存量債務(wù)通過(guò)置換政府債券的方式消化，這樣一來(lái)，地方政府對(duì)地方債的界定有了明確的標(biāo)準(zhǔn)，又希望通過(guò)置換方式減輕還債壓力，往上報(bào)地方債數(shù)據(jù)的時(shí)候也就放開(kāi)了口徑，這些都造成了地方債數(shù)量的增加。

中國(guó)新聞周刊：地方政府舉債本不合法，但這次新預(yù)算法卻開(kāi)了個(gè)口子，又以置換債券方式處理存量債務(wù)，這是否是一種變相的“洗白”？

許善達(dá)：應(yīng)該說(shuō)，新預(yù)算法讓地方債變得更加透明更加規(guī)范了。原來(lái)借債主體是各個(gè)地方融資平臺(tái)，盡管融資平臺(tái)的背后是地方政府，但表現(xiàn)在法律上是分散化的。新預(yù)算法通過(guò)置換債券的方式化解存量債務(wù)，將許多融資平臺(tái)欠債都還了，從法律上講，今后地方債的債務(wù)人只是地方各級(jí)政府，銀行拿的是省級(jí)政府的債券，省級(jí)政府是唯一的債務(wù)人。債務(wù)人數(shù)量減少了，對(duì)債權(quán)人來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)也減小了。

所以現(xiàn)在的情況是，市縣政府欠省級(jí)政府的錢(qián)，省級(jí)政府欠市場(chǎng)的錢(qián)。由于省級(jí)政府背負(fù)了借債責(zé)任，就必須摸清全省政府債務(wù)的底數(shù)，由市縣一級(jí)一級(jí)往上報(bào)，再一級(jí)一級(jí)審核，最后由財(cái)政部確定一個(gè)總的地方債規(guī)模再分給各省。

至于哪些債務(wù)該政府兜底，就由各級(jí)政府審核，因此，不需要審計(jì)署審計(jì)，地方政府自己就得計(jì)算有多少舊債要還，還需要多少新債沖抵舊債等。要是沒(méi)有預(yù)算法，沒(méi)有置換債券的方式，地方政府沒(méi)有法律要求和責(zé)任，也沒(méi)有動(dòng)力，他們就根本不可能弄清楚自己有多少債務(wù)，也不想弄清楚。

如今新預(yù)算法將地方債納入法律框架下，對(duì)新債予以規(guī)范，對(duì)舊債都予以置換，這就讓地方債從不透明變透明了，從隱性的債變成顯性的債，更有利于監(jiān)督。這也充分體現(xiàn)了財(cái)政約束強(qiáng)化的作用，是一個(gè)巨大的制度進(jìn)步。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還得讓市場(chǎng)決定

中國(guó)新聞周刊：最近一個(gè)多月以來(lái)，地方政府發(fā)債勢(shì)頭迅猛，多個(gè)省市已公開(kāi)發(fā)行政府債券，中央也下達(dá)了第二批置換債券額度1萬(wàn)億，你如何看待當(dāng)前的地方債市場(chǎng)？

許善達(dá)：實(shí)際上，現(xiàn)在的地方債發(fā)行并沒(méi)有完全的市場(chǎng)化。首先，省級(jí)政府要發(fā)債，需要有個(gè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)級(jí)。評(píng)級(jí)和利率之間有著密切聯(lián)系，如果級(jí)別高，利率就低，如果級(jí)別低，利率就高。

但現(xiàn)在我們看到的是，幾乎所有的省級(jí)政府信用評(píng)級(jí)都差不多，東部地區(qū)和西部地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都一樣，這樣符合實(shí)際嗎？怎么能體現(xiàn)省與省在還債能力上的差異？

現(xiàn)在是開(kāi)始階段，大家并沒(méi)有過(guò)于追究評(píng)級(jí)這個(gè)問(wèn)題，反正是省級(jí)政府發(fā)債，沖著省級(jí)政府的信用，就買(mǎi)了。

其次，按照3A的發(fā)債級(jí)別，各省的利率大概在4%左右，這樣低的利率，如果單靠市場(chǎng)，是不可能發(fā)出去的，但省級(jí)政府卻發(fā)得出去。為什么？因?yàn)閺姆缮现v，買(mǎi)的是省級(jí)政府的債券，還不上就找省級(jí)政府要錢(qián)，而省級(jí)政府則可以在全省范圍內(nèi)調(diào)節(jié)資金，對(duì)債權(quán)人來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)減少了。

從短期來(lái)看，這樣的發(fā)債方式的確有利好，但以后一定會(huì)出現(xiàn)有些還債能力低的省級(jí)政府還不上債的問(wèn)題。

因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還得讓市場(chǎng)決定，真正對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行評(píng)級(jí)，按照不同的評(píng)級(jí)制定不同的利率，只有這樣，對(duì)于還債能力較低的政府來(lái)說(shuō)，才能造成一定的壓力，從而約束政府投資行為，倒逼政府提升財(cái)政收入能力。

實(shí)際上，市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)一次選擇。江蘇省作為2013年地方債自發(fā)代還、2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)省份，債券發(fā)行基礎(chǔ)相對(duì)較好，今年地方債發(fā)行額度也較大，原定于4月23日發(fā)行首批債券，結(jié)果市場(chǎng)反應(yīng)平平，不得不推遲發(fā)債。鑒于此，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷(xiāo)方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，明確2015年省級(jí)政府采用定向承銷(xiāo)方式發(fā)行一定額度地方債，用于置換部分存量債務(wù)。

聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)許善達(dá)。 攝影/賀斌

定向承銷(xiāo)，說(shuō)白了就是“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”，這種方式并不能說(shuō)是市場(chǎng)化的結(jié)果，但在地方債發(fā)行之初，也只能不得已而為之。

中國(guó)新聞周刊：既然利率低，又是定向承銷(xiāo)，對(duì)于債權(quán)人來(lái)說(shuō)，置換方式還有何優(yōu)勢(shì)？

許善達(dá)：說(shuō)白了，就是商業(yè)銀行等債權(quán)人以4%的利率買(mǎi)回的地方政府債券，可以抵押給央行換取一定額度資金，再將這筆資金用于其他投資業(yè)務(wù)，獲得較高收益，這就增加了銀行的積極性。

因?yàn)榧词箾](méi)有這個(gè)置換，按照現(xiàn)在融資平臺(tái)的亂象，可能一部分資金到期也是收不回來(lái)的，這樣就形成了壞賬和不良率，必須用一部分利潤(rùn)沖抵，如果銀行利潤(rùn)減少，可能會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，對(duì)市場(chǎng)不利。

現(xiàn)在這種方式，雖然利率降低了，減少了利潤(rùn)，但可以對(duì)沖兩個(gè)利率的差，減少銀行的損失。

對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，一方面，馬上到期的債務(wù)通過(guò)置換的方式，延后了還款期限，緩解了眼前的還債壓力。另一方面，暫時(shí)可能還不上的債務(wù)通過(guò)置換進(jìn)行展期，政府沒(méi)有違約，信用不受影響。

從市場(chǎng)來(lái)看，央行通過(guò)將地方政府債券質(zhì)押的方式，釋放了大量資金，增強(qiáng)了市場(chǎng)的流動(dòng)性，為企業(yè)提供了一個(gè)好的融資環(huán)境。

應(yīng)對(duì)今后的風(fēng)險(xiǎn)做預(yù)案

中國(guó)新聞周刊：盡管眼前是利好，但總有債券到期那天，未來(lái)是否會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)？

許善達(dá)：風(fēng)險(xiǎn)肯定會(huì)有。江蘇省曾經(jīng)計(jì)算過(guò)，通過(guò)發(fā)債，還債時(shí)間平均延遲到6年半以后，這就為還債爭(zhēng)取了時(shí)間?？赡苡行┦》萃ㄟ^(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高財(cái)政收入水平，還債能力大大提高。

但全國(guó)這么多省份，總會(huì)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)那么快，財(cái)政收入不高，仍然無(wú)法還債的省份出現(xiàn)，而且那時(shí)到期債務(wù)和新增債務(wù)疊加在一起，還債壓力會(huì)更大。

面對(duì)這種情況，可能會(huì)有兩種解決方式，一是繼續(xù)展期。但那時(shí)候可能對(duì)政府的評(píng)級(jí)會(huì)變得嚴(yán)格，這樣的省份評(píng)級(jí)不會(huì)太高，利率就會(huì)增加，債券就會(huì)賣(mài)不出去。二是由上一級(jí)政府承擔(dān)。政府的債務(wù)最終還得由政府還，省級(jí)政府的債務(wù)可能就由中央政府承擔(dān)。

所以，盡管現(xiàn)在地方政府還債壓力減輕了，仍要對(duì)今后的風(fēng)險(xiǎn)做個(gè)預(yù)案，應(yīng)該由專(zhuān)門(mén)的部門(mén)對(duì)每個(gè)政府置換的債務(wù)和新發(fā)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從而進(jìn)行戰(zhàn)略上的考慮，否則等事到臨頭就來(lái)不及了。

中國(guó)新聞周刊：按你說(shuō)的情形，如果到期仍還不上，繼續(xù)展期，債券也賣(mài)不出去，這時(shí)候，地方政府該怎么辦？

許善達(dá)：那時(shí)候就得倒逼著政府約束投資行為了。省級(jí)還不上就找市縣，市縣要是也還不上，今后再借債投資可能就無(wú)法通過(guò)審批。

同時(shí)，新預(yù)算法也規(guī)定新增舉債必須由人大審批。這對(duì)政府行為也是一種約束。因?yàn)閺恼嵌?，考慮更多的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)等指標(biāo)，而人大則會(huì)考慮一些決策中的負(fù)面因素，比如環(huán)保等。

因此，未來(lái)新增舉債項(xiàng)目將受到同級(jí)人大和省級(jí)政府的雙重審批，這對(duì)于約束整個(gè)政府行為，提高決策水平，避免投資風(fēng)險(xiǎn)和泛濫，將是非常大的進(jìn)步。