“債務(wù)置換將舊債變成新債,對(duì)地方政府、商業(yè)銀行和市場來說,都是一個(gè)利好?!眹叶悇?wù)總局前副局長、聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長許善達(dá)在接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)說。但他同時(shí)指出,“債務(wù)置換只是將貸款展期,終歸是要還的,到時(shí)再加上新增的債務(wù),真正的風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒃趲啄旰蟪霈F(xiàn)?!?/p>
據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布的信息,從5月18日江蘇省通過公開方式完成了首批地方政府債券發(fā)行以來,截至7月3日,新疆、湖北、廣西等24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)陸續(xù)公開發(fā)行了地方政府債券,從發(fā)行結(jié)果來看,市場反應(yīng)良好。
許善達(dá)長期從事宏觀經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政、稅收理論研究,尤其關(guān)注地方政府債務(wù)問題。他在國家稅務(wù)總局工作多年,曾擔(dān)任國家稅務(wù)總局副局長。
中國新聞周刊:近日發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告顯示,審計(jì)署通過對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的抽查發(fā)現(xiàn),2014年底政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額比2013年6月底增加了46%。為何在近年不斷規(guī)范地方債的背景下,地方債不降反升?
許善達(dá):(地方債)增長是正常的。一方面,上次審計(jì)署對(duì)全國地方債的審計(jì)只是到2013年6月底,但此后一直到2014年年底,這一年半的時(shí)間里,還有新的地方債出現(xiàn)。
另一方面,原來部分地方政府對(duì)于什么是地方債沒有明確的標(biāo)準(zhǔn),又因?yàn)榉N種考慮,向上報(bào)的時(shí)候有所保留。
新預(yù)算法取消了各地融資平臺(tái),對(duì)新增地方債進(jìn)行了明確和規(guī)范,存量債務(wù)通過置換政府債券的方式消化,這樣一來,地方政府對(duì)地方債的界定有了明確的標(biāo)準(zhǔn),又希望通過置換方式減輕還債壓力,往上報(bào)地方債數(shù)據(jù)的時(shí)候也就放開了口徑,這些都造成了地方債數(shù)量的增加。
中國新聞周刊:地方政府舉債本不合法,但這次新預(yù)算法卻開了個(gè)口子,又以置換債券方式處理存量債務(wù),這是否是一種變相的“洗白”?
許善達(dá):應(yīng)該說,新預(yù)算法讓地方債變得更加透明更加規(guī)范了。原來借債主體是各個(gè)地方融資平臺(tái),盡管融資平臺(tái)的背后是地方政府,但表現(xiàn)在法律上是分散化的。新預(yù)算法通過置換債券的方式化解存量債務(wù),將許多融資平臺(tái)欠債都還了,從法律上講,今后地方債的債務(wù)人只是地方各級(jí)政府,銀行拿的是省級(jí)政府的債券,省級(jí)政府是唯一的債務(wù)人。債務(wù)人數(shù)量減少了,對(duì)債權(quán)人來說風(fēng)險(xiǎn)也減小了。
所以現(xiàn)在的情況是,市縣政府欠省級(jí)政府的錢,省級(jí)政府欠市場的錢。由于省級(jí)政府背負(fù)了借債責(zé)任,就必須摸清全省政府債務(wù)的底數(shù),由市縣一級(jí)一級(jí)往上報(bào),再一級(jí)一級(jí)審核,最后由財(cái)政部確定一個(gè)總的地方債規(guī)模再分給各省。
至于哪些債務(wù)該政府兜底,就由各級(jí)政府審核,因此,不需要審計(jì)署審計(jì),地方政府自己就得計(jì)算有多少舊債要還,還需要多少新債沖抵舊債等。要是沒有預(yù)算法,沒有置換債券的方式,地方政府沒有法律要求和責(zé)任,也沒有動(dòng)力,他們就根本不可能弄清楚自己有多少債務(wù),也不想弄清楚。
如今新預(yù)算法將地方債納入法律框架下,對(duì)新債予以規(guī)范,對(duì)舊債都予以置換,這就讓地方債從不透明變透明了,從隱性的債變成顯性的債,更有利于監(jiān)督。這也充分體現(xiàn)了財(cái)政約束強(qiáng)化的作用,是一個(gè)巨大的制度進(jìn)步。
中國新聞周刊:最近一個(gè)多月以來,地方政府發(fā)債勢頭迅猛,多個(gè)省市已公開發(fā)行政府債券,中央也下達(dá)了第二批置換債券額度1萬億,你如何看待當(dāng)前的地方債市場?
許善達(dá):實(shí)際上,現(xiàn)在的地方債發(fā)行并沒有完全的市場化。首先,省級(jí)政府要發(fā)債,需要有個(gè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)級(jí)。評(píng)級(jí)和利率之間有著密切聯(lián)系,如果級(jí)別高,利率就低,如果級(jí)別低,利率就高。
但現(xiàn)在我們看到的是,幾乎所有的省級(jí)政府信用評(píng)級(jí)都差不多,東部地區(qū)和西部地區(qū),發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都一樣,這樣符合實(shí)際嗎?怎么能體現(xiàn)省與省在還債能力上的差異?
現(xiàn)在是開始階段,大家并沒有過于追究評(píng)級(jí)這個(gè)問題,反正是省級(jí)政府發(fā)債,沖著省級(jí)政府的信用,就買了。
其次,按照3A的發(fā)債級(jí)別,各省的利率大概在4%左右,這樣低的利率,如果單靠市場,是不可能發(fā)出去的,但省級(jí)政府卻發(fā)得出去。為什么?因?yàn)閺姆缮现v,買的是省級(jí)政府的債券,還不上就找省級(jí)政府要錢,而省級(jí)政府則可以在全省范圍內(nèi)調(diào)節(jié)資金,對(duì)債權(quán)人來講,風(fēng)險(xiǎn)減少了。
從短期來看,這樣的發(fā)債方式的確有利好,但以后一定會(huì)出現(xiàn)有些還債能力低的省級(jí)政府還不上債的問題。
因此,從長遠(yuǎn)看,還得讓市場決定,真正對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行評(píng)級(jí),按照不同的評(píng)級(jí)制定不同的利率,只有這樣,對(duì)于還債能力較低的政府來說,才能造成一定的壓力,從而約束政府投資行為,倒逼政府提升財(cái)政收入能力。
實(shí)際上,市場已經(jīng)進(jìn)行過一次選擇。江蘇省作為2013年地方債自發(fā)代還、2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)省份,債券發(fā)行基礎(chǔ)相對(duì)較好,今年地方債發(fā)行額度也較大,原定于4月23日發(fā)行首批債券,結(jié)果市場反應(yīng)平平,不得不推遲發(fā)債。鑒于此,財(cái)政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》,明確2015年省級(jí)政府采用定向承銷方式發(fā)行一定額度地方債,用于置換部分存量債務(wù)。
聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長許善達(dá)。 攝影/賀斌
定向承銷,說白了就是“誰的孩子誰抱走”,這種方式并不能說是市場化的結(jié)果,但在地方債發(fā)行之初,也只能不得已而為之。
中國新聞周刊:既然利率低,又是定向承銷,對(duì)于債權(quán)人來說,置換方式還有何優(yōu)勢?
許善達(dá):說白了,就是商業(yè)銀行等債權(quán)人以4%的利率買回的地方政府債券,可以抵押給央行換取一定額度資金,再將這筆資金用于其他投資業(yè)務(wù),獲得較高收益,這就增加了銀行的積極性。
因?yàn)榧词箾]有這個(gè)置換,按照現(xiàn)在融資平臺(tái)的亂象,可能一部分資金到期也是收不回來的,這樣就形成了壞賬和不良率,必須用一部分利潤沖抵,如果銀行利潤減少,可能會(huì)引發(fā)一系列問題,對(duì)市場不利。
現(xiàn)在這種方式,雖然利率降低了,減少了利潤,但可以對(duì)沖兩個(gè)利率的差,減少銀行的損失。
對(duì)于省級(jí)政府來說,一方面,馬上到期的債務(wù)通過置換的方式,延后了還款期限,緩解了眼前的還債壓力。另一方面,暫時(shí)可能還不上的債務(wù)通過置換進(jìn)行展期,政府沒有違約,信用不受影響。
從市場來看,央行通過將地方政府債券質(zhì)押的方式,釋放了大量資金,增強(qiáng)了市場的流動(dòng)性,為企業(yè)提供了一個(gè)好的融資環(huán)境。
中國新聞周刊:盡管眼前是利好,但總有債券到期那天,未來是否會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)?
許善達(dá):風(fēng)險(xiǎn)肯定會(huì)有。江蘇省曾經(jīng)計(jì)算過,通過發(fā)債,還債時(shí)間平均延遲到6年半以后,這就為還債爭取了時(shí)間。可能有些省份通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),提高財(cái)政收入水平,還債能力大大提高。
但全國這么多省份,總會(huì)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒那么快,財(cái)政收入不高,仍然無法還債的省份出現(xiàn),而且那時(shí)到期債務(wù)和新增債務(wù)疊加在一起,還債壓力會(huì)更大。
面對(duì)這種情況,可能會(huì)有兩種解決方式,一是繼續(xù)展期。但那時(shí)候可能對(duì)政府的評(píng)級(jí)會(huì)變得嚴(yán)格,這樣的省份評(píng)級(jí)不會(huì)太高,利率就會(huì)增加,債券就會(huì)賣不出去。二是由上一級(jí)政府承擔(dān)。政府的債務(wù)最終還得由政府還,省級(jí)政府的債務(wù)可能就由中央政府承擔(dān)。
所以,盡管現(xiàn)在地方政府還債壓力減輕了,仍要對(duì)今后的風(fēng)險(xiǎn)做個(gè)預(yù)案,應(yīng)該由專門的部門對(duì)每個(gè)政府置換的債務(wù)和新發(fā)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,從而進(jìn)行戰(zhàn)略上的考慮,否則等事到臨頭就來不及了。
中國新聞周刊:按你說的情形,如果到期仍還不上,繼續(xù)展期,債券也賣不出去,這時(shí)候,地方政府該怎么辦?
許善達(dá):那時(shí)候就得倒逼著政府約束投資行為了。省級(jí)還不上就找市縣,市縣要是也還不上,今后再借債投資可能就無法通過審批。
同時(shí),新預(yù)算法也規(guī)定新增舉債必須由人大審批。這對(duì)政府行為也是一種約束。因?yàn)閺恼嵌?,考慮更多的是經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)等指標(biāo),而人大則會(huì)考慮一些決策中的負(fù)面因素,比如環(huán)保等。
因此,未來新增舉債項(xiàng)目將受到同級(jí)人大和省級(jí)政府的雙重審批,這對(duì)于約束整個(gè)政府行為,提高決策水平,避免投資風(fēng)險(xiǎn)和泛濫,將是非常大的進(jìn)步。