賀斌

6月28日，審計署發(fā)布《2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，個別地方政府性債務(wù)償債壓力較大。其中，重點抽查的9個省本級、9個省會城市本級和9個縣，2014年底政府負償還責任債務(wù)余額比2013年6月底增加46%。

此消息一出，地方債的問題再次引起社會各界的疑慮和擔憂，今年已經(jīng)實施的新預(yù)算法緣何沒有遏制地方債的擴張呢？

規(guī)范舉債流程

“實際上，在預(yù)算法修訂的時候，關(guān)于要不要將地方債納入進來，全國人大是持反對意見的?！币晃唤咏A(yù)算法修訂的核心人士告訴《中國新聞周刊》，“那時候，希臘債務(wù)危機爆發(fā)，國外唱衰中國的一個主要原因就是中國地方債規(guī)模太大。而從審計署傳來的消息，當時中國地方債的規(guī)模在15萬億到18萬億之間。有人擔心，在地方政府舉債不合法的情況下仍有這么大規(guī)模的地方債，一旦預(yù)算法開了口子，后果更加無法想象?！?/p>

直到中共十八屆三中全會決定提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這才為地方債寫入預(yù)算法提供了依據(jù)。

“事實上，地方政府舉債雖然不合法，卻有一定的合理性。地方政府要建設(shè)要發(fā)展，都需要大量的資金，舉債成了籌集資金的重要來源?！鄙鲜龊诵娜耸空f。

因此，新預(yù)算法從發(fā)債主體、舉債規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)債用途和控制債務(wù)機制五個方面對地方政府舉債進行限制，采取疏堵結(jié)合的方式，“開前門堵后門”，對地方政府債務(wù)怎么管、怎么發(fā)、怎么用、怎么還都進行了明確的法律規(guī)范。

“最大的好處就是讓債務(wù)管理走向制度化、規(guī)范化、法制化，切斷了債務(wù)繼續(xù)蔓延的風險。”中央財經(jīng)大學教授溫來成告訴《中國新聞周刊》，新預(yù)算法規(guī)定，只有省級政府具有發(fā)行地方債的權(quán)力，市縣地方債由省級代理，每年發(fā)債總額由全國人大或全國人大常委會批準，根據(jù)總額再分配到各省。

“同時，地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，發(fā)行專項債券也納入政府性基金預(yù)算管理，此外，地方債舉債只能以發(fā)行債券形式，而不能以信托、BT、貸款等方式進行，也不能由地方政府進行擔保。這樣一來，一方面通過中央政府審批的方式，對每年的債務(wù)總額進行有效管控;另一方面，政府發(fā)債都列入預(yù)算，使隱性債務(wù)變成了顯性債務(wù)，每年發(fā)多少，什么種類，用到什么地方，人大乃至全社會都能監(jiān)督?！睖貋沓烧f。

2015年1月1日起，新預(yù)算法正式實施，各省級政府也陸續(xù)按照流程規(guī)范舉債。

例如，5月18日，江蘇省在全國率先通過財政部國債發(fā)行招投標系統(tǒng)，面向27家政府一般債券承銷團成員，成功招標發(fā)行了522億元2015年第一批江蘇省政府一般債券，其中置換一般債券308億元，新增一般債券214億元。

此后，各省相繼發(fā)行政府債券。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、廣西等24個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）先后公開發(fā)行了地方政府債券。

據(jù)知情人透露，北京市財政局國庫處的相關(guān)工作人員正在為7月7日發(fā)行第一批北京市政府一般債券做著緊鑼密鼓的準備，盡管這種發(fā)債方式對他們而言并不陌生。去年，國務(wù)院就批準北京市為2014年地方政府債券自發(fā)自還10個試點省市之一。

2014年8月21日上午，2014年北京市政府債券成功發(fā)行，債券規(guī)模為105億元，其中5年期42億元，7年期31.5億元，10年期31.5億元，中標年利率分別是4.00%、4.18%、4.24%，僅5年期、7年期債券，每年就為北京市節(jié)約融資成本1680萬元，債券募集資金全部用于民生保障項目。

在規(guī)范舉債方面，北京市財政局還制定了信息披露辦法、承銷團組建辦法、發(fā)行規(guī)則與兌付辦法等一系列制度，并將發(fā)債收支納入到政府公共預(yù)算管理并上報人大常委會批準。同時，公開招標組建政府債券承銷團，又采用市場化招標方式確定票面利率及各承銷團成員承銷額。對發(fā)行計劃、發(fā)行文件、中標結(jié)果等均及時進行了公開披露。

北京市財政局有關(guān)負責人告訴《中國新聞周刊》，通過2014年的發(fā)債工作，北京市逐漸認識到政府信用在市場化選擇中的重要性，從而強化了對債務(wù)的自我約束能力，逐步減少和取消其他渠道形成的隱性債務(wù)，并將各種政府債務(wù)統(tǒng)一納入到地方債管理平臺來管理。

6月28日，審計署發(fā)布的2014年度審計工作報告顯示，個別地方政府性債務(wù)償債壓力較大。圖/CFP

只是權(quán)宜之計

盡管各省級政府按照新預(yù)算規(guī)范的流程規(guī)范舉債。但無論是政策制定者，還是理論界，似乎并不是那么樂觀。

“現(xiàn)在來講，這只是權(quán)宜之計?！北本┐髮W經(jīng)濟學院教授王大樹認為，預(yù)算法只是對地方債開了個口子，從原來不允許發(fā)債，到現(xiàn)在允許省一級政府發(fā)債，但地方債真正的用債主體其實是市縣政府，借債主體和用債主體出現(xiàn)了脫節(jié)?！斑@是不正常的，原則上就應(yīng)該是誰花錢誰還錢?！?/p>

溫來成則認為，從法律角度來講，新預(yù)算法先開放省一級政府發(fā)債，在這個過程中，本身就暗含著省一級隱形擔保的意思。雖然在現(xiàn)階段有利于發(fā)債的順利進行，同時能更好地防范風險。但從長遠來看，隨著相關(guān)法律規(guī)范的健全，各級政府都要有獨立發(fā)債權(quán)，哪一級財政出問題，就應(yīng)該自己承擔責任。

盡管國務(wù)院43號文明確指出，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則，山東、四川等省隨后也提出對市縣實行不救助原則，但從地方調(diào)研情況來看，部分市縣的還債能力堪憂。

近日，財政部駐貴州財政監(jiān)察專員辦事處就貴州省縣級財政經(jīng)濟運行情況開展全面調(diào)研。截至2014年末，貴州所有縣級單位承擔的地方政府性債務(wù)規(guī)模占全省政府性債務(wù)總規(guī)模將近一半。

從貴州實地調(diào)研情況來看，盡管部分縣財政連基本支出都成問題，但由于前期沒有硬性的舉債約束，各縣（區(qū)）通過顯性或隱性的方式大舉融資，各縣不同程度負擔著較重的債務(wù)壓力，債務(wù)的到期償還勢必會對各縣經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展增加難度。

投資者的信心從何而來？對此，王大樹向《中國新聞周刊》表示，由于我國地方債都是銀行間債券，擁有“剛性兌付”這一護身符，而且根據(jù)幾十年的實踐經(jīng)驗，中國的投資者對省級政府有信心，相信他們不會賴賬，即使到期還債困難，最終也會有上級政府進行兜底?！爱吘乖谥袊?，還沒有出現(xiàn)過地方政府破產(chǎn)的情況?！?/p>

而在溫來成看來，目前政府發(fā)債帶著明顯的行政干預(yù)色彩。“今年的置換債券采取定向發(fā)行的方式，就是借誰的錢向誰發(fā)行，這本身就是行政干預(yù)。但是因為發(fā)行量大，沒有辦法，而且，利率普遍被壓得很低，沒有體現(xiàn)資金供求關(guān)系和債券的真實風險?！?/p>

目前各省發(fā)債評級的級別普遍較高，基本上都是3A級，這在現(xiàn)階段出現(xiàn)尚可理解，但要真正監(jiān)視債券風險，真正體現(xiàn)政府實力，還需要真實客觀地信用評級。

溫來成表示，隨著評級市場的逐步完善，相信這一問題最終會通過公平競爭解決。

在王大樹看來，目前通過發(fā)行債券的方式解決地方債問題，只是將風險后移，若是到期還沒有還債能力，或許還會再次展期，但最多不應(yīng)超過兩次。

此外，從償債能力上，王大樹建議地方政府可以考慮用轄區(qū)內(nèi)的社?；鹳徺I市政債券，這樣，就將社?；鸷驼畟壴诹艘黄?。當?shù)卣胸熑伪ＷC市政債券按期償還，同時讓社?；鸨Ｖ翟鲋担鸵欢〞刑岣哌€債的動力?！艾F(xiàn)在地方的社?；鸫蟛糠峙吭阢y行賬上獲得微薄利息，沒有進入投資，其實是一種浪費，至于風險，總比進入股市風險要小得多吧。”

要賦予地方更多財權(quán)

對于新預(yù)算法緣何沒有遏制地方債的擴張問題，審計署政策研究室負責人解釋說，由于從2015年開始，將對地方政府性債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，因此一些地方為了搭乘末班車，加大了融資力度，造成前一階段債務(wù)增長較快。而且這次抽樣的是債務(wù)負擔較重或增長較快的典型地區(qū)，不能以審計抽查地區(qū)的債務(wù)增長情況簡單推算全國情況。

盡管相關(guān)部門對新預(yù)算法沒有遏制地方債擴張給出了“合理性”解釋，但是，要徹底解決地方債問題遠非一部預(yù)算法所能解決的。

溫來成認為，地方債最主要的原因是地方政府可支配收入太少，事權(quán)和財權(quán)劃分沒有明確的邊界。

對此，溫來成建議重建地方稅制體系，保證地方政府有相對獨立的稅源，滿足地方經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展需要，比如將消費稅全部留給地方，加快房產(chǎn)稅立法等。“這樣，地方政府在稅收收入寬泛的情況下，通過稅收就能滿足經(jīng)濟發(fā)展，可能就會適當減少舉債。同時，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，使中西部地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的基本公共服務(wù)得到保障?！?/p>

王大樹則認為，地方政府應(yīng)編制當?shù)卣Y產(chǎn)和負債表，給人大和老百姓一個交代。此外，要實現(xiàn)監(jiān)管和自律相結(jié)合。

“目前的監(jiān)管措施很多很嚴，但實際上制度安排不夠。”王大樹舉例稱，市委書記、市長在離任審計時應(yīng)該把債務(wù)考慮進去，對負債情況進行追溯，即使提拔了，如果債務(wù)完不成也要追責。此外，要建立政府信用記錄，對于有不良信用記錄的地方政府，應(yīng)該建立相應(yīng)的懲罰機制，以此約束政府不規(guī)范舉債行為。

“目前的方式固然解決了地方債問題，但是雖無近憂，卻有遠慮，還得立足長遠建立化解地方債的長效機制。”王大樹說。