韓永

除了國(guó)企和司法改革兩個(gè)議題外，習(xí)近平還提到了改革的方法論，即改革需要試點(diǎn)，而試點(diǎn)要服務(wù)于全局。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

6月5日上午，習(xí)近平主持召開(kāi)了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議。除了國(guó)企和司法改革兩個(gè)議題外，習(xí)近平還提到了改革的方法論，即改革需要試點(diǎn)，而試點(diǎn)要服務(wù)于全局。

在過(guò)去三十多年，這兩者之間的關(guān)系，演繹出中國(guó)改革的基本路徑。如今，改革的深水區(qū)特性，加之依法治國(guó)的約束，為兩者的關(guān)系又加入了一些新的變量。

頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)

在6月5日的會(huì)議上，習(xí)近平對(duì)改革試點(diǎn)的闡述，分為三個(gè)部分。第一部分說(shuō)試點(diǎn)與全局之間的關(guān)系，主要有兩個(gè)內(nèi)容：一、試點(diǎn)對(duì)全局很重要，“試點(diǎn)能否邁開(kāi)步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效”;二、試點(diǎn)是為了全局?！盎鶎犹剿饕P(guān)照全局。發(fā)揮好試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用。”

強(qiáng)調(diào)將基層探索與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的觀點(diǎn)，習(xí)近平此前曾有闡述。

在去年12月2日的深改組第七次會(huì)議上，習(xí)近平說(shuō)，改革開(kāi)放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破，無(wú)不來(lái)自人民群眾的實(shí)踐和智慧，要鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)。

而強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)工作要服務(wù)于全局，也是習(xí)近平的一貫思路。在1個(gè)月前的第12次深改組會(huì)議上，他說(shuō)，要正確把握改革大局，從改革大局出發(fā)看待利益關(guān)系調(diào)整，要自覺(jué)服從改革大局、服務(wù)改革大局。

上述兩種觀念，決定了改革的輕重緩急。

在6月5日講話的第三部分，習(xí)近平將試點(diǎn)的重頭戲，放在了教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)治理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等“關(guān)系群眾切身利益”的方面，同時(shí)要求，“對(duì)涉及風(fēng)險(xiǎn)因素和敏感問(wèn)題的改革試點(diǎn)，要確保風(fēng)險(xiǎn)可控。”

在去年12月2日的第七次深改組會(huì)議上，習(xí)近平在談到試點(diǎn)的切入點(diǎn)時(shí)說(shuō)，要“善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)”。

在深改組第十次會(huì)議上，習(xí)近平又提到“讓人民群眾（對(duì)改革）有更多獲得感”。這一次點(diǎn)出的教育、就業(yè)等五個(gè)領(lǐng)域，算是對(duì)上述要求的具體化。

但對(duì)敏感問(wèn)題的試點(diǎn)要“確保風(fēng)險(xiǎn)可控”的提法，尚未見(jiàn)其在此前公開(kāi)的講話中提及。由于對(duì)“敏感問(wèn)題”未見(jiàn)明確的界定，有人擔(dān)心，官員在執(zhí)行中可能會(huì)做出傾向于保守的把握，即“可為可不為者，不如不為”。

若如此，則那些公眾期待多年但利益關(guān)系復(fù)雜的改革，可能就會(huì)因?yàn)楣賳T的保守判斷而失去了試點(diǎn)的機(jī)會(huì)。

習(xí)近平的上述觀點(diǎn)，也體現(xiàn)在其6月5日的第二部分講話中。他說(shuō)，對(duì)一些矛盾問(wèn)題多、攻堅(jiān)難度大的改革試點(diǎn)，“要科學(xué)組織”。同時(shí)，改革試點(diǎn)要注意同中央確定的大的發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)。

在講話的最后，習(xí)近平提到了試點(diǎn)的責(zé)任問(wèn)題?！爸髫?zé)部門要落實(shí)主體責(zé)任，誰(shuí)主管、誰(shuí)牽頭、誰(shuí)負(fù)責(zé)?！?h3>試點(diǎn)與決策

試點(diǎn)是中國(guó)改革的傳統(tǒng)路徑，試點(diǎn)服務(wù)于全局也是其題中之義，但近幾年，隨著改革的推進(jìn)和治理方式的變化，開(kāi)始出現(xiàn)兩個(gè)與試點(diǎn)相關(guān)的論題：一、在中國(guó)發(fā)展新的背景下，是否還需要試點(diǎn)？要試點(diǎn)到什么程度開(kāi)始決策？試點(diǎn)與決策之間如何平衡？二、在依法治國(guó)的背景下，如何處理試點(diǎn)面臨的法律障礙？

在試點(diǎn)的必要性問(wèn)題上，有的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)以前的試點(diǎn)，是基于在大的變革面前風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，尤其是從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，沒(méi)人能預(yù)測(cè)中國(guó)將會(huì)遭遇什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)試點(diǎn)去發(fā)現(xiàn)，并找到應(yīng)對(duì)的辦法。而現(xiàn)在，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不再有這樣的變革，而在政治領(lǐng)域尚沒(méi)有可能性，所以試點(diǎn)的必要性，不再像上世紀(jì)八九十年代那樣不可或缺。

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長(zhǎng)劉福垣，就持這種觀點(diǎn)?！艾F(xiàn)在已經(jīng)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，我們的問(wèn)題卡在哪兒，一目了然。你還‘摸什么？”

他告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)現(xiàn)在的很多改革，早已不是“第一次吃螃蟹”，因而也不需要再“摸著石頭過(guò)河”。

但試點(diǎn)的支持者認(rèn)為，中國(guó)的改革進(jìn)入深水區(qū)后，利益關(guān)系更加復(fù)雜，改革的阻力越來(lái)越大，需要通過(guò)試點(diǎn)把各方面的利益關(guān)系搞清楚，然后找到一個(gè)有最大公約數(shù)的解決辦法。

反對(duì)者認(rèn)為，改革進(jìn)入深水區(qū)后利益關(guān)系更加復(fù)雜，難度更大，這是不需要通過(guò)試點(diǎn)就能搞清楚的事，在這件事上需要的不是試點(diǎn)，而是決心。如果把重點(diǎn)放在通過(guò)試點(diǎn)找到一個(gè)各方都能接受的方案上，則這些領(lǐng)域的改革可能永無(wú)出頭之日。

另外，有學(xué)者認(rèn)為，如果確需試點(diǎn)，也需要明確試點(diǎn)與決策之間的平衡，即試點(diǎn)到什么程度就應(yīng)該做出決策，而不能無(wú)休無(wú)止地試點(diǎn)卻遲遲不做決策。

北京大學(xué)一位經(jīng)濟(jì)學(xué)教授建議，應(yīng)該為試點(diǎn)設(shè)置一個(gè)時(shí)間表，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，要試驗(yàn)什么內(nèi)容、怎么試驗(yàn)、對(duì)試驗(yàn)得出的不同結(jié)果怎么評(píng)估等內(nèi)容，全都在上面羅列清楚，避免將試點(diǎn)做成了常態(tài)，也避免出現(xiàn)“試點(diǎn)時(shí)轟轟烈烈，試點(diǎn)后杳無(wú)音訊”的局面。

從2005年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院至少批準(zhǔn)了12個(gè)國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。依試驗(yàn)的主題可分為6個(gè)板塊：開(kāi)發(fā)開(kāi)放的最多，包括浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、深圳、廈門、義烏;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的有重慶和成都;“兩型”社會(huì)建設(shè)的有武漢和長(zhǎng)株潭城市群;新型工業(yè)化有沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū);農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有黑龍江的兩大平原;資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有山西省。

這些試點(diǎn)的很多經(jīng)驗(yàn)，尚沒(méi)有轉(zhuǎn)化為頂層設(shè)計(jì)。比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點(diǎn)成都市，從其2003年開(kāi)始試驗(yàn)算起，已經(jīng)走過(guò)了12個(gè)年頭，實(shí)踐出了很多的經(jīng)驗(yàn)，也遇到了包括制度瓶頸在內(nèi)的很多困惑，試驗(yàn)越往后推，就會(huì)遭遇越多的困境，其中的成本與風(fēng)險(xiǎn)，試驗(yàn)者看得清清楚楚，也知道需要克服什么問(wèn)題才能繼續(xù)往下走。但這些對(duì)中國(guó)彌足珍貴的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，至今尚未在頂層設(shè)計(jì)中看到。

上下互動(dòng)

而試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)上升為頂層設(shè)計(jì)后，還有一個(gè)與地方調(diào)適并自我調(diào)整的過(guò)程。

中山大學(xué)珠三角改革發(fā)展研究院副院長(zhǎng)邱海雄，以廣東省為例，向《中國(guó)新聞周刊》闡述了試點(diǎn)與頂層設(shè)計(jì)之間的互動(dòng)關(guān)系。他說(shuō)，在改革開(kāi)放的前20多年，廣東省各地方發(fā)展的自主性和獨(dú)立性比較大，每個(gè)地方都在試點(diǎn)，上級(jí)政府對(duì)地方的統(tǒng)籌能力比較弱，這一方面調(diào)動(dòng)了地方的積極性，讓經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，同時(shí)也因各地的趨利性，在省內(nèi)形成了各自為政甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面。

這時(shí)候，中央和廣東省政府就有兩件事情要做，一是將廣東省各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉，變成頂層設(shè)計(jì)，并適之于更廣泛的領(lǐng)域。這是一個(gè)從地方實(shí)踐到頂層設(shè)計(jì)、進(jìn)而在更大范圍內(nèi)指導(dǎo)地方實(shí)踐的過(guò)程。另一方面，針對(duì)地方之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，中央和廣東省政府通過(guò)制定區(qū)域規(guī)劃，對(duì)各地的產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行引導(dǎo)。

“國(guó)務(wù)院2008年底批復(fù)的《珠三角規(guī)劃綱要》，就是這樣的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。”邱海雄說(shuō)。

這樣，地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，都成為了頂層設(shè)計(jì)的一部分。積極的一面通過(guò)頂層設(shè)計(jì)廣泛施行，消極的一面則由頂層設(shè)計(jì)予以糾正。

而頂層設(shè)計(jì)在作用于地方實(shí)踐的過(guò)程中，又可能發(fā)生一些變化。廣東曾實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”式的產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策，即將該省珠三角地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移到省內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，把空間騰出來(lái)培育新型產(chǎn)業(yè)。但這一政策在執(zhí)行過(guò)程中，一些地市的主政者發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)走了，但新興產(chǎn)業(yè)沒(méi)來(lái)，老“鳥(niǎo)”放走了，新“鳥(niǎo)”沒(méi)有來(lái)，最終的結(jié)果是“鳥(niǎo)”越來(lái)越少，GDP不斷下滑。于是，有些地方開(kāi)始將“騰籠換鳥(niǎo)”，改成“改籠育鳥(niǎo)”?！熬褪遣皇前养B(niǎo)放走了，而是通過(guò)調(diào)整本地的發(fā)展環(huán)境，讓原來(lái)的鳥(niǎo)長(zhǎng)得更漂亮?！?/p>

《珠三角規(guī)劃綱要》的實(shí)施過(guò)程，也出現(xiàn)了類似的問(wèn)題。該《綱要》對(duì)這一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)是構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提出要發(fā)展四大產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在其中排在第一位。但有的地方發(fā)現(xiàn)自己不適合發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，就會(huì)對(duì)這一規(guī)劃做一些調(diào)整，仍把自己的傳統(tǒng)強(qiáng)項(xiàng)放在第一位，而把現(xiàn)代服務(wù)業(yè)甩到后面。

而這些經(jīng)過(guò)調(diào)整的地方實(shí)踐一旦獲得上級(jí)政府認(rèn)可，就有可能成為新的頂層設(shè)計(jì)。于是，地方實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)之間，就在這種不斷互動(dòng)中探索向前。