張若熙

摘 要：隨著我國(guó)改革開(kāi)放的力度不斷加大，以及政府行政改革實(shí)踐的不斷深入，英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一些行政改革經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始引起國(guó)內(nèi)政府部門(mén)以及行政學(xué)界的關(guān)注。學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理進(jìn)行了大量的研究，紛紛提出了自己的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效；管理；綜述

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注政府的行政效率問(wèn)題，對(duì)政府績(jī)效管理的研究大致可以分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是在20世紀(jì)80年代到90年代中期，第二階段是20世紀(jì)90年代中期到現(xiàn)在。在這兩個(gè)階段的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者紛紛提出了自己的觀點(diǎn)，具體如下：

1 對(duì)國(guó)外績(jī)效管理實(shí)踐和理論成果的介紹

來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者從各種不同的研究視角出發(fā)，觀察和思考西方蓬勃發(fā)展的公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)和管理運(yùn)動(dòng)，將其成功的績(jī)效管理理念和實(shí)踐介紹到我國(guó)。如周志忍、王慶兵和卓越對(duì)英國(guó)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)和實(shí)踐的研究；吳志華、劉靖華和宋世明對(duì)美國(guó)公共部門(mén)績(jī)效管理實(shí)踐的研究；薛凱對(duì)新西蘭公共部門(mén)績(jī)效管理實(shí)踐的介紹和分析等。1999年初，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)與有關(guān)部門(mén)成立聯(lián)合課題組，對(duì)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)際實(shí)踐特點(diǎn)及其特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了專題研究，將我國(guó)各地在績(jī)效評(píng)價(jià)方面的探索歸納為目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾制、效能監(jiān)督和效能建設(shè)四種形式，并對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)的介紹和比較分析。

2 對(duì)地方政府績(jī)效管理性質(zhì)和內(nèi)容的研究

武玉英從探索法、邏輯推理、歷史與邏輯相結(jié)合的方法三個(gè)角度，將行政效率的研究分為內(nèi)部效率、整合效率和外部效率三個(gè)階段。彭國(guó)甫對(duì)行政效率、行政效能和行政效益的內(nèi)涵及其相互關(guān)系作了系統(tǒng)分析，并對(duì)行政效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、行政速度的關(guān)系進(jìn)行了比較深入的分析。張今聲在《政府與行政效能》一書(shū)中，認(rèn)為政府績(jī)效管理的內(nèi)容主要包括政府業(yè)績(jī)、政府行政效率、政府效能和政府行政成本四個(gè)方面。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，對(duì)行政效率的研究進(jìn)入了觀念整合和轉(zhuǎn)型階段。吳權(quán)偉認(rèn)為，一是行政活動(dòng)效率“公共性”的價(jià)值內(nèi)涵凸顯，二是研究主體和客體的更新，三是研究方法的更新，“成本一收益”替代“投入一產(chǎn)出”的分析框架，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論特別是公共選擇理論成為政府效率的主要研究方法。劉旭濤、馬春慶、彭國(guó)甫等從組織效率研究方法、行政效能建設(shè)、政府績(jī)效評(píng)價(jià)等角度作了系統(tǒng)的研究，提出了一系列觀點(diǎn)。范柏乃認(rèn)為績(jī)效管理包括績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效實(shí)施、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效反饋和績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等五個(gè)相互促進(jìn)、相互交織的要素。

3 對(duì)地方政府績(jī)效管理流程的研究

胡寧生、周志忍等對(duì)績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本程序、績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及方法和績(jī)效評(píng)價(jià)要注意的問(wèn)題進(jìn)行了深入細(xì)致的研究。卓越則通過(guò)對(duì)地方政府的具體分析，把績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程劃分為6個(gè)階段：建構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、建立績(jī)效評(píng)價(jià)和管理機(jī)構(gòu)、選擇和確定績(jī)效評(píng)價(jià)主體、安排績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施程序、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用下。

4 對(duì)政府績(jī)效管理制度基礎(chǔ)和制度安排的研究

劉旭濤指出，在實(shí)施政府績(jī)效管理的過(guò)程中，其背后必然隱藏著某些理論及其相關(guān)制度基礎(chǔ)的支撐；如果這些制度基礎(chǔ)不存在，那么實(shí)施政府績(jī)效管理必然遇到“制度瓶頸” 問(wèn)題。他認(rèn)為西方行政改革為現(xiàn)代政府管理模式奠定了分權(quán)管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果為本以及顧客導(dǎo)向等全新的制度基礎(chǔ)，政府績(jī)效管理建立在這些全新的制度基礎(chǔ)之上才能有效發(fā)揮作用。彭國(guó)甫對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)機(jī)制的方面的制度安排做了詳細(xì)的闡述。章秀英等學(xué)者也從分權(quán)化、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果為本、顧客導(dǎo)向等制度基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效管理的制度建設(shè)進(jìn)行了研究。

5 對(duì)地方政府績(jī)效管理價(jià)值取向的研究

范柏乃認(rèn)為，政府績(jī)效管理以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為政府的基本價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)服務(wù)和顧客至上的理念。彭國(guó)甫認(rèn)為，價(jià)值取向是地方政府績(jī)效管理體系和績(jī)效評(píng)價(jià)行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績(jī)效管理的靈魂。馬寶成概括出人們共存的幾個(gè)基本價(jià)值取向一增長(zhǎng)、公平、民主、秩序。在選擇公共部門(mén)績(jī)效價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)堅(jiān)持增長(zhǎng)這個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以公平作為內(nèi)在的必要約束。凌文栓從社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度提出，滿足公眾需求是政府績(jī)效的根本價(jià)值選擇，廉潔、高效、公正是政府績(jī)效的價(jià)值追求。徐邦友指出滿意原則是行政績(jī)效評(píng)價(jià)的最終尺度。國(guó)家行政學(xué)院專家認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的必要性。

6 對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效管理方法和模式的研究

彭學(xué)明等從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，運(yùn)用投入一產(chǎn)出方法對(duì)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了研究。彭國(guó)甫等對(duì)行政效益測(cè)量的基本內(nèi)容、客觀標(biāo)準(zhǔn)、基本方法做了分析研究。福建廈門(mén)思明區(qū)課題組開(kāi)發(fā)了一套公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)軟件，其績(jī)效管理的核心即評(píng)估模式的構(gòu)建，分為評(píng)估主體的確定、評(píng)估維度的劃分和評(píng)估指標(biāo)的建立等三個(gè)層次，其研究成果對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)管理機(jī)制創(chuàng)新、提升政府服務(wù)質(zhì)量有實(shí)質(zhì)性的應(yīng)用價(jià)值。

7 對(duì)地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究

彭國(guó)甫、張定安等將平衡計(jì)分卡引入公共部門(mén)管理績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)其理論體系對(duì)中國(guó)公共部門(mén)治理和變革可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了預(yù)測(cè)分析。唐任伍將中國(guó)省級(jí)政府效率的指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)為政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利四個(gè)因素及其子因素組成。2004年國(guó)家人事部在《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》當(dāng)中提出了“33評(píng)估指標(biāo)體系”，即一級(jí)指標(biāo)3個(gè)，分別是影響指標(biāo)、職能指標(biāo)和潛力指標(biāo)；二級(jí)指標(biāo)11個(gè)，分別是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與環(huán)境，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理，人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率：三級(jí)指標(biāo)包括人均GDP等33個(gè)。這是一個(gè)建立在科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)、政府進(jìn)行績(jī)效管理的一個(gè)比較全面和優(yōu)秀的指標(biāo)體系，是適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效評(píng)估工具。 雖然我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府績(jī)效管理進(jìn)行了大量的研究，也取得了一系列成果，但由于缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)和規(guī)范性的總結(jié)，因此，在實(shí)際應(yīng)用中也存在很多問(wèn)題，如：對(duì)政府績(jī)效管理的價(jià)值導(dǎo)向存在誤區(qū)；評(píng)估內(nèi)容過(guò)分關(guān)注結(jié)果而忽略過(guò)程；評(píng)估過(guò)程較為隨意；缺乏法定程序的約束；組織內(nèi)缺乏良好的績(jī)效文化；沒(méi)有在全體成員之間達(dá)成有效的共識(shí)；績(jī)效評(píng)估技術(shù)較為粗放，缺乏精細(xì)化工具。雖然我國(guó)在運(yùn)用政府績(jī)效管理工具方面進(jìn)行了很多有益的探索，取得了一些成效，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。因此，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，并在借鑒世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，急需對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的政府績(jī)效管理進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)和優(yōu)化，加大學(xué)術(shù)界與政府的交流合作。此外，我國(guó)學(xué)者側(cè)重于介紹國(guó)外績(jī)效管理理論與方法的文章關(guān)于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的文章很多，而關(guān)于我國(guó)政府績(jī)效管理理論完整體系的研究關(guān)于政府績(jī)效管理理論與實(shí)踐如何融合等的研究較少，這有待于學(xué)者們進(jìn)一步研究。

參考文獻(xiàn)

[1] 武玉英，關(guān)于行政效率的研究綜述，中國(guó)行政管理，2001

[2] 劉旭濤：《政府績(jī)效管理——制度、戰(zhàn)略與方法》，機(jī)械工業(yè)出版社，2003 年版。

[3] 彭國(guó)甫：《對(duì)政府績(jī)效評(píng)估幾個(gè)基本問(wèn)題的反思》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004.3

[4] 彭國(guó)甫，價(jià)值取向是地方政府績(jī)效評(píng)估的深層結(jié)構(gòu)，中國(guó)行政管理，2004.7