摘 要：近年來(lái)官員隱性利益挑戰(zhàn)社會(huì)的公平正義，成為社會(huì)的一大肌瘤。隱性利益的最大特點(diǎn)是隱蔽性，造成監(jiān)管困難，因此必須從法律、制度、監(jiān)督等方面構(gòu)建一個(gè)縝密的監(jiān)管系統(tǒng)，以最大限度的遏制官員的隱性利益。

關(guān)鍵詞：官員；隱性利益；機(jī)制

官員隱性利益是指官員利用手中的特權(quán)獲得的非正當(dāng)性收益，主要包括官員的隱性收入和各種隱性特權(quán)，如各種福利、子女上學(xué)與就業(yè)的便利，通過(guò)評(píng)選獲得本不該屬于自己的種種獎(jiǎng)項(xiàng)和稱(chēng)號(hào)以及延伸的“含金”收益等。官員隱性利益有三大特點(diǎn)，即隱蔽性、權(quán)力性和非正當(dāng)性。隱蔽性造成監(jiān)管極其困難，權(quán)力性和非正當(dāng)性造成與群眾利益的直接對(duì)立，挑戰(zhàn)政府的公信力。因此官員隱性利益的危害極大，如何遏制官員隱性利益已經(jīng)成為學(xué)界研究重點(diǎn)。由于隱性利益監(jiān)管的難度較大，因此必須從法律、制度、監(jiān)督等方面構(gòu)建一個(gè)縝密的監(jiān)管系統(tǒng)，以最大限度的遏制官員的隱性利益。

1 隱性利益產(chǎn)生的原因及實(shí)質(zhì)

1.1 官員隱性利益的核心是權(quán)力，實(shí)質(zhì)是公權(quán)私用

由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜紛繁，權(quán)力的所有者必須把具體的權(quán)力按一定的組織體制和一定的程序委托給權(quán)力使用者去具體運(yùn)用。權(quán)力的具體使用者是生活在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的具體的個(gè)人，他們有各自的個(gè)人利益、個(gè)人思想和個(gè)人情感，這些都在一定程度上決定了權(quán)力使用者是否真心實(shí)意地為權(quán)力所有者效力，在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中是否體現(xiàn)權(quán)力主體的意志，代表權(quán)力主體的利益。也就是說(shuō)，在權(quán)力“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離的情況下，權(quán)力的運(yùn)行存在著是否能夠遵循權(quán)力主體意志和代表權(quán)力主體利益的兩種可能性，這兩種可能性就是理想的權(quán)力功能和權(quán)力腐敗。人都難免有認(rèn)識(shí)的局限性和道德水準(zhǔn)的不平衡，權(quán)力本身固有的無(wú)限擴(kuò)張性、占有性和排他性的特征，對(duì)掌權(quán)者具有天然的腐蝕性，使掌握它的人傾向于進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力，并通過(guò)它的運(yùn)用來(lái)追求自身利益的最大化。權(quán)力本身不是掌權(quán)者所追求的最終目的，而只是掌權(quán)者為達(dá)到某種目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)某種價(jià)值、取得某種利益的工具和手段。官員隱性利益的產(chǎn)生就是公權(quán)人物為了私利或小集體利益而利用權(quán)力，這與權(quán)力的公共性要求是相違背的。

1.2 我國(guó)官員隱性利益產(chǎn)生的根源主要是體制原因和神秘化的權(quán)利模式

官員隱性利益產(chǎn)生的體制原因主要是粗疏化的體制結(jié)構(gòu)。這種粗疏化的體制結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在只提出籠統(tǒng)而含糊的目標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的手段只提出相當(dāng)原則性的要求。在實(shí)施的層面上，其程序化和規(guī)則化程度很低，執(zhí)行者具有較大的隨機(jī)處置空間，在利益驅(qū)動(dòng)下就成為暗箱操作的灰色空間。保護(hù)甚至拓展為暗箱操作的灰色制度空間，在某種程度上，已經(jīng)成為了一種有意識(shí)的自覺(jué)行動(dòng)。在有關(guān)腐敗研究中，有人發(fā)現(xiàn)這樣一種新的趨勢(shì)：由尋租到有意設(shè)租。所謂設(shè)租，就是利用手中掌握的權(quán)力，為權(quán)力的服務(wù)對(duì)象設(shè)置關(guān)卡與障礙，向相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)直接收取或間接“逼”其交納通向正當(dāng)權(quán)利和利益的“過(guò)路費(fèi)”。而這種設(shè)租的過(guò)程，有許多就是通過(guò)拓展制度的灰色空間實(shí)現(xiàn)的。

從權(quán)利的運(yùn)作程序上講，隱性利益產(chǎn)生于神秘化的權(quán)力模式。政務(wù)活動(dòng)的高度神秘化為隱性利益提供了庇護(hù)的外衣。在我們現(xiàn)實(shí)生活中，一般的公務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活數(shù)據(jù)，往往成為一般民眾不得與聞的“秘密”；黨政機(jī)關(guān)不是民眾可以自由進(jìn)出的場(chǎng)所，反而成為戒備森嚴(yán)的“軍事重地”，這幾乎是一種常態(tài)現(xiàn)象。在這樣的權(quán)力模式之下，權(quán)力的暗箱操作幾乎是必然的。雖然權(quán)力的運(yùn)行有著種種的內(nèi)部規(guī)則和程序，但政務(wù)活動(dòng)的高度神秘化，必然會(huì)使抑制權(quán)力暗箱操作的因素失去足夠的力量。

官員隱性利益是目前官本位惡俗的根源和腐敗的溫床。官本位的特征，是一朝當(dāng)官，多方受益，且官越大，受益越大。結(jié)果是，有些人為升官，不惜跑官買(mǎi)官，不擇手段，甚至不惜鋌而走險(xiǎn)，蛻變?yōu)樨澒?、腐官。因此，官員隱性利益產(chǎn)生的原因，主要是混淆了掌權(quán)用權(quán)的目的，模糊了權(quán)力行使的范圍，扭曲了執(zhí)政為民的觀念，滋生了濫用權(quán)力的作風(fēng)。

2 隱性利益的遏制機(jī)制探析

削除官員隱性利益，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從完善體制、透明行政、壓縮暗箱操作的制度空間、建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、完善監(jiān)督制度等多項(xiàng)制度改革與之配套。

2.1 建立有限政府，改革粗疏化的體制，壓縮權(quán)力的灰色空間

從當(dāng)前權(quán)力配置的特點(diǎn)來(lái)看，公權(quán)力存在暗箱操作，是官員隱性利益難以禁止的主要原因。穿透“暗箱黑幕”的辦法，主要就是陽(yáng)光行政，一是陽(yáng)光權(quán)力，二是陽(yáng)光財(cái)政。腐敗分子主要靠公權(quán)和公款勾兌私利，“暗箱黑幕”則為這種勾兌提供了絕佳保護(hù)，而在陽(yáng)光之下再想亂伸手就沒(méi)那么容易了。

第一，打造陽(yáng)光權(quán)力首先從建立有限政府開(kāi)始，明確官員的有限權(quán)力與責(zé)任。過(guò)去的權(quán)力處于無(wú)法監(jiān)督狀態(tài)，一個(gè)重要原因就是主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力是模糊而無(wú)限的，甚至常有以父母官自居的官員標(biāo)榜自己“大事小情都得管”。建立有限政府就是要明確每一個(gè)行政官員的具體權(quán)力，職責(zé)范圍。當(dāng)然確定權(quán)力的依據(jù)是法律，對(duì)沒(méi)有法律依據(jù)的，與相關(guān)法律抵觸的堅(jiān)決取締，確定的每一項(xiàng)權(quán)力都要有明確的法律法規(guī)依據(jù)，使權(quán)力行使的過(guò)程成為運(yùn)用法律法規(guī)的過(guò)程。權(quán)力的行使人，以及與權(quán)力相聯(lián)系的職責(zé)是明確的，也即誰(shuí)擁有和行使這項(xiàng)權(quán)力，誰(shuí)就要對(duì)此負(fù)責(zé)。

第二，明確和公開(kāi)權(quán)力的流程。人們經(jīng)常抨擊的“濫權(quán)”、暗箱操作現(xiàn)象就是發(fā)生在權(quán)力行使的過(guò)程中。權(quán)力在暗箱操作中失去監(jiān)督的可能性，恰恰就在于權(quán)力行使的程序化程度過(guò)低，權(quán)力行使的步驟、規(guī)則均模糊不清。

凡法律法規(guī)明確規(guī)定程序的，依照法定程序制作流程圖；法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的，依照工作程序逐項(xiàng)標(biāo)明具體承辦崗位、職責(zé)要求、行政相對(duì)人的權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑等，形成工作流程。這種流程圖細(xì)化到具體的細(xì)節(jié)，如“誰(shuí)來(lái)辦”、“怎么辦”、“什么時(shí)間辦結(jié)”。同時(shí)對(duì)每一項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行時(shí)間、運(yùn)行條件、運(yùn)行信息反饋、操作規(guī)程都有剛性約束，如“過(guò)期不辦，視為默認(rèn)”，“一次簽字，不能修改”等

第三，以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，使權(quán)力透明運(yùn)行。對(duì)政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、范圍、程序、責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，通過(guò)政務(wù)網(wǎng)站、新聞媒體、新聞發(fā)布會(huì)、政府公報(bào)等形式，把各級(jí)政府及其部門(mén)的辦公地址、聯(lián)系方式、職權(quán)目錄、人員分工、辦事條件、辦事程序、服務(wù)承諾、工作紀(jì)律和責(zé)任追究等情況進(jìn)行全面公開(kāi)。網(wǎng)絡(luò)提供的平臺(tái)，不但使權(quán)力得以透明運(yùn)作，而且使得權(quán)力透明運(yùn)作的過(guò)程成為民眾與政府互動(dòng)的過(guò)程

2.2 建立陽(yáng)光財(cái)政，實(shí)現(xiàn)公共資金和資源管理的透明化

只有讓老百姓看得到公共財(cái)政的運(yùn)行，能參與監(jiān)督，能說(shuō)話，才能夠杜絕不正之風(fēng)，杜絕尋租行為，杜絕公共資金的流失。國(guó)家財(cái)政資金通過(guò)“條條”（部門(mén)）渠道分配到各地的部分存在嚴(yán)重管理漏洞，有大量資金脫離了財(cái)政管理程序，透明度低，濫用和漏失嚴(yán)重，國(guó)有固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目層層轉(zhuǎn)包、工程款層層剝皮、營(yíng)私舞弊現(xiàn)象嚴(yán)重，漏失巨大，施工單位實(shí)際拿到的工程投資還不到工程撥款的三分之一等等。針對(duì)這種情況從中央到地方必須建立嚴(yán)格的公示制度，中央政府每項(xiàng)撥款數(shù)目，具體用途，撥到哪個(gè)部門(mén)，撥款日期，使用日期要具體公示，使人們一目了然，清清楚楚。地方政府何時(shí)接到撥款，何時(shí)開(kāi)始使用，每項(xiàng)開(kāi)支進(jìn)程要隨時(shí)公布，項(xiàng)目結(jié)束對(duì)整個(gè)資金的具體使用情況再整體公示，以便審計(jì)部門(mén)和老百姓監(jiān)督。

2.3 建立法治社會(huì)

針對(duì)行政許可和審批中的尋租行為，很多人提出簡(jiǎn)化審批程序，減少審批部門(mén)。但是我覺(jué)得這樣只能是隔靴搔癢，不能解決根本問(wèn)題。再少的審批部門(mén)還是有，不可能沒(méi)有審批部門(mén)。應(yīng)該從根源上去解決這一問(wèn)題，那就是用法律保護(hù)被審批者的利益。只要手續(xù)合法，遇到審批過(guò)程的推三阻四，只要反映到有關(guān)部門(mén)，必須馬上督辦，而且要給與審批者一定的處分。對(duì)于不合法，希望利用金錢(qián)的力量達(dá)到目的的項(xiàng)目，一旦查出，不管項(xiàng)目進(jìn)行到什么程度，一律撤銷(xiāo)，損失自負(fù)。對(duì)于項(xiàng)目審批的經(jīng)辦人懲罰要狠，能夠起到警示后人的作用。

2.4 建立規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度

預(yù)算外收入已成為官員隱性利益的主要渠道，要?jiǎng)兂賳T的隱性利益就必須徹底消滅預(yù)算外收入?，F(xiàn)代預(yù)算制度要求將所有的政府收支統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算，其根本目的就是為了控制和約束政府的財(cái)政收支權(quán)。現(xiàn)代政府的所有收入，絕大多數(shù)來(lái)自納稅人的財(cái)產(chǎn)讓渡，因此，政府怎樣取得收入，取得多少收入，納稅人必須知情。政府如何使用財(cái)政資金，用于什么方向，使用效果和效率如何，納稅人必須要進(jìn)行審議和審計(jì)。如果政府將一部分收支拒絕納入預(yù)算，拒絕接受審議，那么，預(yù)算外收支便脫離人民的監(jiān)管，成為政府的小金庫(kù)和秘密資金，政府將會(huì)根據(jù)自己的意愿決定其收入與支出，腐敗將不可避免。而我國(guó)的預(yù)算制度不具有現(xiàn)代預(yù)算制度最為關(guān)鍵和核心的統(tǒng)一性和法制性的特點(diǎn)，是只有一部分收支列入預(yù)算，而相當(dāng)一部分預(yù)算收入以及支出，根本沒(méi)有納入預(yù)算，無(wú)法接受人大的監(jiān)督。因此，必須對(duì)此進(jìn)行修改。

2.5 加大監(jiān)管力度，完善監(jiān)督制度

再完善的制度也會(huì)有漏洞，因此要遏制官員的隱性利益還必須接受人民群眾的監(jiān)督，使權(quán)力回到權(quán)力所有者的利益軌道上來(lái)。要真正實(shí)現(xiàn)人民群眾的監(jiān)督，必須完善我國(guó)的監(jiān)督體制。

針對(duì)監(jiān)督制約主體受制于監(jiān)督制約客體，缺乏必要的獨(dú)立性與應(yīng)有的權(quán)威性，使監(jiān)督流于形式問(wèn)題，必須建立獨(dú)立的監(jiān)督主體，樹(shù)立它的權(quán)威性，在實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中不受監(jiān)督制約客體的任何影響，使監(jiān)督主體能夠挺直腰桿，敢于監(jiān)督。這是實(shí)施有效監(jiān)督的第一步。為此必須改革我國(guó)的監(jiān)督體制，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立于被監(jiān)督者之外，不受監(jiān)督者的制約。從中央到地方形成一套獨(dú)立的監(jiān)督體系，實(shí)行垂直管理，直接受中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，而不受當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和制約。只有擺脫了這種人身依附關(guān)系，才能真正使監(jiān)督有效。而對(duì)于各級(jí)紀(jì)委也要成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督他們，以防紀(jì)委和權(quán)力勾結(jié)在一起，共同侵蝕老百姓利益。我們不妨借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)從1980年代末就實(shí)行了執(zhí)行局管理體制。執(zhí)行局是設(shè)在部門(mén)內(nèi)部的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人是首席執(zhí)行官。執(zhí)行局實(shí)行經(jīng)理（負(fù)責(zé)人）負(fù)責(zé)制， 經(jīng)理職位向全社會(huì)開(kāi)放，競(jìng)爭(zhēng)錄用。由于執(zhí)行局是一個(gè)行政執(zhí)行實(shí)體，名義上實(shí)施的是聘用制管理，其運(yùn)作不同于傳統(tǒng)的政府官僚制管理方式，在行政執(zhí)行運(yùn)作實(shí)踐中一定程度上引入了市場(chǎng)機(jī)制。如果績(jī)效好，就給高工資；如果做得不理想，聘期結(jié)束時(shí)就可以解聘。這種體制是把市場(chǎng)的供求關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)法則引入公共行政執(zhí)行中，以改變政府部門(mén)的行政績(jī)效和運(yùn)作效率，更好地滿足公眾的需求，在學(xué)界認(rèn)可度較高。

針對(duì)政務(wù)公開(kāi)的透明度不高，信息不靈，影響監(jiān)督制約活動(dòng)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性問(wèn)題，必須強(qiáng)制實(shí)施信息公開(kāi)，使人民群眾有監(jiān)督依據(jù)。我國(guó)的一切權(quán)利都是屬于人民群眾的，一切權(quán)利的運(yùn)行都要接受人民群眾的監(jiān)督。人民群眾的監(jiān)督最能體現(xiàn)當(dāng)家做主的意志，而且人民群眾在監(jiān)督過(guò)程中無(wú)所畏忌，這一監(jiān)督應(yīng)該是最有效的。但是由于公權(quán)力的暗箱操作，政務(wù)公開(kāi)的透明度不高，盡管信息公開(kāi)條例已實(shí)施兩年多，但在權(quán)力內(nèi)部的運(yùn)行中，信息不對(duì)稱(chēng)、信息屏蔽現(xiàn)象仍較嚴(yán)重，這為公權(quán)濫用提供了土壤，從而給人民群眾的監(jiān)督造成了困難，甚至無(wú)法監(jiān)督。因此要實(shí)現(xiàn)人民群眾的有效監(jiān)督，信息公開(kāi)，政務(wù)透明，充分保障公民的知情權(quán)，才能使權(quán)力真正在陽(yáng)光下運(yùn)行。信息公開(kāi)首先要國(guó)家出臺(tái)《信息公開(kāi)法》，強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行政務(wù)的過(guò)程中，如有故意屏蔽信息，信息公開(kāi)避實(shí)就虛等問(wèn)題，本著“分級(jí)負(fù)責(zé)、下管一級(jí)”的原則，重點(diǎn)就應(yīng)公開(kāi)而不公開(kāi)，公開(kāi)而不全面、不及時(shí)、不真實(shí)，權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，監(jiān)督管理不到位等情況做出相應(yīng)規(guī)定，明確責(zé)任追究的具體事項(xiàng)和操作辦法，違者要嚴(yán)懲。其次，關(guān)于信息公開(kāi)的質(zhì)量問(wèn)題。就我國(guó)各級(jí)政府公開(kāi)的預(yù)算草案來(lái)看，即使是公布的數(shù)據(jù)，公眾也很難對(duì)其進(jìn)行處理和判斷。甚至一些專(zhuān)家，對(duì)那些數(shù)字也往往是霧里看花。因此，一些看起來(lái)似乎明確的信息，實(shí)際上是無(wú)效信息。比如用相對(duì)數(shù)對(duì)應(yīng)絕對(duì)數(shù)，用絕對(duì)數(shù)對(duì)應(yīng)相對(duì)數(shù)等，這種最簡(jiǎn)單的辦法也使得透明財(cái)政成為空談，因此，必須提高信息公開(kāi)質(zhì)量，避免流于形式。再次是信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。政府的信息是大量的，所涉及的規(guī)則和程序相當(dāng)復(fù)雜，有的甚至非專(zhuān)業(yè)人士也無(wú)法處理。以專(zhuān)業(yè)對(duì)專(zhuān)業(yè)，是解決信息不對(duì)稱(chēng)的惟一辦法。因此，需要通過(guò)其他制度建設(shè)解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

取信于民很重要的一條是政府誠(chéng)信，政府帶頭把規(guī)矩立起來(lái)，并且?guī)ь^遵守，不能讓“潛規(guī)則”大行其道。制度管人、管事，重在管用。沒(méi)有細(xì)化、管用、易于操作的制度規(guī)則，“潛規(guī)則”就會(huì)大行其道；有了規(guī)則不去遵守，“潛規(guī)則”同樣會(huì)大行其道。我們必須用正規(guī)則勇敢面對(duì)“潛規(guī)則”，遏制“潛規(guī)則”，這是法治政府、向人民負(fù)責(zé)的政府必須勇于面對(duì)和著力做到的，也是對(duì)黨的事業(yè)負(fù)責(zé)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的愛(ài)護(hù)。

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作者簡(jiǎn)介

薄運(yùn)玲（1972-），女，漢族，河南商丘人，北京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，副教授，主要從事思政課的教學(xué)和研究。