朱學(xué)磊

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

論我國環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建

朱學(xué)磊

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度是完善我國環(huán)境保護(hù)制度的重要步驟。行政公益訴訟在本質(zhì)上是一種客觀訴訟，它不要求起訴者與被訴行為之間存在利害關(guān)系。為了保證環(huán)境行政公益訴訟制度的有效運轉(zhuǎn)，特定社會組織和檢察機關(guān)比公民個人更應(yīng)該成為起訴主體。雖然修訂后的《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》拓寬了對公民合法權(quán)益的保護(hù)范圍，但為了保證原告起訴能被法院受理，國家有必要通過立法確認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán)。根據(jù)環(huán)境問題跨區(qū)域發(fā)生的特點，應(yīng)當(dāng)建立起多層級的案件管轄制度。要建立完善的環(huán)境行政公益訴訟制度，需要對《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行進(jìn)一步的修改。

環(huán)境行政公益訴訟；原告資格；受案范圍；管轄制度

［國際數(shù)字對象唯一標(biāo)識符 DOI］10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.04.006

面對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)確立了我國未來生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和治理路徑，彰顯了黨和國家在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域踐行法治的決心。綜合《決定》關(guān)于生態(tài)環(huán)境問題的表述，可以看出黨“通過法律促進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)”的基本治理思路。因此，發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計的不足并通過立法或修法予以補正，是環(huán)境法律工作者的基本任務(wù)之一。

從制度體系化的角度來看，當(dāng)下我國環(huán)境保護(hù)制度的問題之一在于制度設(shè)計不完善，公民和政府之間的權(quán)利義務(wù)配置不均衡。在制度設(shè)計上，《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟類型，①參見《民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)規(guī)定了破壞環(huán)境資源的犯罪。②參見《刑法》第六章第六節(jié)關(guān)于破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪的規(guī)定。但已有的這些制度基本上是以公民作為潛在的環(huán)境資源破壞者加以規(guī)制，而忽視了政府在環(huán)境保護(hù)問題中的責(zé)任和義務(wù)，認(rèn)為政府是環(huán)境的天然保護(hù)者，在制度上尤其缺少規(guī)范和制約政府環(huán)境治理權(quán)的相關(guān)設(shè)計。因此，為了監(jiān)督政府合法行使環(huán)境治理權(quán)，有必要在我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度。

要構(gòu)建一項科學(xué)的訴訟制度，需要準(zhǔn)確理解對制度構(gòu)建具有重要影響的因素。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的規(guī)定，公民提起行政訴訟，需要滿足以下條件:原告、被告適格，有具體的請求和事實依據(jù)，屬于法院受案范圍并符合管轄規(guī)定。在這些具體條件中，在“被告是否適格”以及“原告訴訟請求和事實依據(jù)是否具體”兩個問題上，普通行政訴訟案件和行政公益訴訟案件之間并不存在實質(zhì)差別。真正影響環(huán)境行政公益訴訟制度能否成功建立的因素，當(dāng)屬原告資格、受案范圍和法院管轄制度三大問題。這三大問題在環(huán)境行政公益訴訟制度中表現(xiàn)出較強的特殊性，因此成為本文分析探討的核心。制度的構(gòu)建需要明確的實定法支持。《行政訴訟法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)分別作為行政訴訟領(lǐng)域和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，對環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建具有決定性影響。因此，本文嘗試以這兩部法律為基礎(chǔ)，從原告資格、受案范圍和管轄制度三個方面，就我國環(huán)境行政公益訴訟的構(gòu)建展開論述。

一、作為客觀訴訟的行政公益訴訟

今天我們在談?wù)摴嬖V訟時，總會追溯到古羅馬時代的經(jīng)典定義——“私益訴訟是保護(hù)個人權(quán)利的訴訟，僅特定的個人才能提起;公益訴訟則是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起?！雹僦軚?《羅馬法原論》，北京:商務(wù)印書館，1996年，第86頁。古羅馬人從訴訟目的和起訴主體這兩個互相關(guān)聯(lián)的維度對公益訴訟和私益訴訟進(jìn)行區(qū)分:公益訴訟的目的只能是維護(hù)公共利益，而且凡是符合法定條件的公民皆可提起。

受古羅馬的影響，后來的大陸法系國家逐漸發(fā)展出主觀訴訟和客觀訴訟兩種訴訟類型。前者是指公民、法人或者其他組織為了維護(hù)自身的合法權(quán)益而提起的訴訟，后者則指為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟。對主觀訴訟和客觀訴訟的二元劃分也體現(xiàn)在相關(guān)國家的立法中。法國的“越權(quán)之訴”和日本的“民眾訴訟”都是典型的客觀訴訟。這些訴訟的共同點在于，原告起訴的目的純粹是為了維護(hù)公共利益。公益訴訟就是最典型的客觀訴訟。行政公益訴訟的最大特征在于其訴訟目的完全是為了維護(hù)公共利益，是一種“對事不對人”的客觀訴訟。②參見于安:《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，《法學(xué)》2001年第5期。

之所以強調(diào)行政公益訴訟的客觀訴訟屬性，是為了澄清我國學(xué)界長期以來對公益訴訟的兩點誤會。第一種觀點認(rèn)為，凡是具有維護(hù)公共利益效果的案件都屬于公益訴訟。例如，在由“中國公益訴訟網(wǎng)”等發(fā)起的“中國十大公益訴訟評選”活動中，2013年入圍的十大訴訟案件里其實只有六個案件符合對公益訴訟的嚴(yán)格定義，其他四個都是原告為了維護(hù)自身合法權(quán)益而起訴，但其附帶地有維護(hù)社會公共利益效果的案件。③在2013年的十大公益訴訟案件中，“任堅剛訴超彩鈦白(安徽)科技有限公司環(huán)境污染案”、“劉菲訴北京市房山區(qū)公安局計生捆綁不上戶違法行政案”、“劉明訴中國移動長沙公司流量清零霸王條款侵犯消費者權(quán)益案”、“南京‘天下公’文化公司訴蘇州莫泰酒店有限公司因維穩(wěn)導(dǎo)致違約案”在嚴(yán)格意義上并不屬于公益訴訟，它們之所以被評選為“公益訴訟案件”，更多地是因為這些案件對一些具有廣泛社會影響力的社會決策所產(chǎn)生的重要影響。將后一類案件納入到公益訴訟的范圍內(nèi)顯然是不科學(xué)的。因為在本質(zhì)上說，公民通過訴訟對每一個違法行為的糾正，都是在不同程度上維護(hù)公共利益。但就維護(hù)公共利益的目的和效果而言，以維護(hù)自身權(quán)益為目的而附帶地維護(hù)公共利益的訴訟案件，同那些純粹是為了維護(hù)公共利益的案件相比，仍然存在很大的差距。將這些訴訟不加區(qū)分地納入到公益訴訟名下，無疑會造成公益訴訟概念的泛化和思想與表達(dá)的混亂，故不可取。第二種觀點認(rèn)為，“單純?yōu)榱斯怖娑崞鸬男姓V訟在現(xiàn)實生活中并不多見”，而且此類案件完全可以通過其他渠道解決，因此行政公益訴訟的工具性價值并不大，并不值得花費功夫展開探討。①參見章致遠(yuǎn):《行政公益訴訟熱的冷思考》，《法學(xué)評論》2007年第1期。這種觀點無疑走向了另一個極端。事實上，在修訂后的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》相繼確立公益訴訟制度之后，公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的作用很快得到彰顯。在“任堅剛訴超彩鈦白(安徽)科技有限公司環(huán)境污染案”中，原告任堅剛以個人名義提起訴訟，法院駁回其起訴的理由就在于認(rèn)為“本案應(yīng)當(dāng)以公益訴訟立案”②中國影響性訴訟網(wǎng):《2013年十大公益訴訟揭曉業(yè)界稱發(fā)展前景堪憂》，2014年2月25日，http://www.chinacase.org/? action-viewnews-itemid-3221，2014年12月31日。。如果我國能夠建立起環(huán)境行政公益訴訟制度，將會為類似的原告提供更多的起訴選擇:他(她)既可以選擇起訴作為污染源的企業(yè)或者其他組織，也可以選擇起訴當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的不作為。因此，在環(huán)境污染事件多發(fā)的時代背景下，構(gòu)建起獨立的環(huán)境行政公益訴訟制度，對維護(hù)公共利益，拓寬原告權(quán)利救濟途徑，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政等具有十分重要的意義。

二、環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格

為了保證公益訴訟制度的有效運轉(zhuǎn)，古羅馬賦予所有合格公民以原告資格的做法，在后來國家的立法實踐中不得不被拋棄和重建。而為了避免公益訴訟淪為一項大眾訴訟，有兩個問題需要立法明確規(guī)定:第一，公益訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)是什么;第二，哪些主體可以依據(jù)原告資格標(biāo)準(zhǔn)提起行政公益訴訟。為了敘述方便，本文將這兩個相關(guān)聯(lián)的問題合稱為原告主體資格問題，分別展開論述。

(一)環(huán)境行政公益訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)

在1989年《行政訴訟法》頒布實施以后，我國至少在三個時期實行了三種不同的原告資格標(biāo)準(zhǔn):在2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)頒布以前，行政訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)為“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”，③修訂前的《行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。即只有合法權(quán)益受到不法侵害的公民、法人或者其他組織才有權(quán)提起行政訴訟;《若干解釋》則將“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”擴大為“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”④《若干解釋》第十二條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。;2014年修訂后的《行政訴訟法》直接去掉了《若干解釋》中對利害關(guān)系“法律上”的限制，將原告資格進(jìn)一步擴大為“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”⑤修訂后的《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。。過去理論界和實務(wù)界在討論“法律上利害關(guān)系”時，較為一致地認(rèn)為它要求原告對利害關(guān)系的主張需要得到具體實定法的支持，即原告需要證明其所主張的權(quán)益能夠找到具體的法律依據(jù)，拋開法律依據(jù)而僅僅主張自己事實上受到侵害的原告很難敲開法院的大門。修訂后的《行政訴訟法》只要求原告與被訴行為存在利害關(guān)系，似乎意味著原告可以僅以自己事實上受到侵害為由提起訴訟，而無需證明自己所主張的權(quán)益是受到法律明確保護(hù)的。然而，即便賦予最新的“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”以最大的解釋空間，仍然無法發(fā)展出環(huán)境行政公益訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，要在我國建立起完善的環(huán)境行政公益訴訟，需要對《行政訴訟法》進(jìn)行進(jìn)一步的修訂。對此，可以從兩個方面進(jìn)行論證。

一方面，從1989年《行政訴訟法》制定，到2000年《若干解釋》出臺，再到2014年《行政訴訟法》的最新修訂，《行政訴訟法》一以貫之地堅持了“行政訴訟應(yīng)當(dāng)是主觀訴訟”的原則，即原告只能為維護(hù)自己的合法權(quán)益而起訴，為維護(hù)良好公共環(huán)境而提起環(huán)境行政公益訴訟無法滿足《行政訴訟法》確立的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，對照修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》可知此次《行政訴訟法》的修訂是相對保守的。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟……”。該條非常明確地規(guī)定了環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟制度，并且從立法表述來看，環(huán)境公益訴訟制度同時包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。然而不無遺憾的是，在比《環(huán)境保護(hù)法》更晚進(jìn)行的《行政訴訟法》修訂工作中，立法者并沒有對《環(huán)境保護(hù)法》對公益訴訟制度的肯定作出積極回應(yīng)。這就導(dǎo)致作為行政訴訟一般法的《行政訴訟法》與作為特別法的《環(huán)境保護(hù)法》不能協(xié)調(diào)一致，環(huán)境行政訴訟制度的構(gòu)建也不免陷入困境。因此，構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度，需要對《行政訴訟法》進(jìn)行進(jìn)一步的修改，將客觀訴訟明確確立為我國行政訴訟的類型之一，使其與《環(huán)境保護(hù)法》等特別法的規(guī)定相協(xié)調(diào)，為公民、法人或者其他組織通過行政訴訟方式參與環(huán)境保護(hù)工作提供立法支持。

將客觀訴訟確立為行政訴訟的類型之一，并不意味著要像古羅馬那樣規(guī)定“凡市民皆可提起”。為了避免行政公益訴訟淪為“大眾訴訟”，避免法院在案件管轄和審理等問題上可能遭遇操作性難題，仍然需要在原告資格標(biāo)準(zhǔn)方面設(shè)定若干要求。美國的“私人檢察總長”和日本的民眾訴訟是行政公益訴訟的最典型代表，它們都確立了若干原告資格標(biāo)準(zhǔn)以保證訴訟的有效進(jìn)行。在美國“私人檢察總長”制度下，原告資格標(biāo)準(zhǔn)可以通過兩種方式獲得:一是需要證明有一個實際存在的爭端以滿足憲法的要求，此時國會可以授權(quán)一個公共官吏(例如檢察總長)，主張公共利益而提起訴訟;二是為了維護(hù)公共利益國會可以通過立法授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為，無論是官員或者非官員都可能得到國會的授權(quán)。①參見王名揚:《美國行政法》，北京:中國法制出版社，2005年，第622頁。在日本，《行政案件訴訟法》第五條確立了“民眾訴訟”這一訴訟類型，但是具體哪些案件可以提起“民眾訴訟”，則交由單行法律個別規(guī)定。②參見楊建順:《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，《法律適用》2012年第11期。因此，無論是美國法中的國會立法授權(quán)，還是日本法中的一般立法與個別立法相結(jié)合，都意味著行政公益訴訟需要在有法律明確規(guī)定或者授權(quán)的條件下才能被提起。我國《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條以立法授權(quán)的方式授予特定社會團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的資格，從該法的立法思路來看，我國也是采取了單行立法授權(quán)的方式作為環(huán)境行政公益訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。

因此，從我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系的特點來看，要確立我國環(huán)境行政公益訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒日本“一般立法與個別立法相結(jié)合”的方式從兩個方面著手:一是需要進(jìn)一步修改《行政訴訟法》，將公民、法人或者其他組織為維護(hù)公共利益而起訴的客觀訴訟確立為行政訴訟的類型之一;二是規(guī)定諸如《環(huán)境保護(hù)法》等基本法律可以通過立法授權(quán)的方式，授予特定主體提起環(huán)境行政公益訴訟的資格。由此，也實現(xiàn)了作為環(huán)境行政公益訴訟一般法的《行政訴訟法》與作為特別法的《環(huán)境保護(hù)法》的協(xié)調(diào)一致。

(二)環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體

如果我國未來的立法承認(rèn)特定主體有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟，那么哪些主體適合充當(dāng)環(huán)境公共利益的捍衛(wèi)者?下文表1是對涉及公益訴訟的法律和政策性文件的一個對比總結(jié)。

通過表1對相關(guān)法律和政策性文件的對比分析可以看出:第一，不同訴訟領(lǐng)域的立法對我國應(yīng)否設(shè)立公益訴訟制度的態(tài)度是不一致的;第二，肯定公益訴訟制度的法律和政策在起訴主體問題上還沒有形成相對確定的意見;第三，檢察機關(guān)和特定的社會組織在起訴主體問題上似乎更受立法者青睞。③顏運秋、余彥:《公益訴訟司法解釋的建議及理由——對我國〈民事訴訟法〉第55條的理解》，《法學(xué)雜志》2013年第7期。除此之外，面對環(huán)境污染愈演愈烈的局面，越來越多的公民個人也希望能夠成為公益訴訟的原告，為環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)一份力量。從現(xiàn)實主義視角看，在起訴主體的選擇上最重要的問題是要保證起訴主體擁有維護(hù)環(huán)境公共利益的持久動力和能力并進(jìn)而能夠切實行使訴訟權(quán)利。從這一角度出發(fā)，以下重點分析公民個人、特定社會組織和檢察機關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟起訴主體的可行性。

表1 不同法律(政策)對公益訴訟起訴主體的規(guī)定

1.公民個人。根據(jù)理性選擇理論，每個人都是自己利益最佳的維護(hù)者。當(dāng)下中國的環(huán)境問題已經(jīng)牽涉到多數(shù)國民的日常生活，因此從理論上看，公民個人似乎是環(huán)境保護(hù)工作最佳的參與者。但是考慮到制度設(shè)計和運轉(zhuǎn)的現(xiàn)實，這并不意味著公民個人應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體。首先，授予公民個人起訴權(quán)可能導(dǎo)致某一特定時期(如霧霾污染特別嚴(yán)重時)大量的案件涌向法院，而這些案件的訴訟請求又基本相同，這難免給法院審理工作造成困難，導(dǎo)致訴訟的不經(jīng)濟。其次，為了勝訴，原告還要承擔(dān)舉證責(zé)任，提出證據(jù)證明行政機關(guān)的作為或者不作為與環(huán)境污染之間存在因果關(guān)系，其中涉及到許多專業(yè)問題的判斷，需要有專門知識作為支撐，而這是絕大多數(shù)公民個人所無法勝任的。最后，部分公民的“搭便車”心理是公益訴訟制度天然的敵人，久而久之可能導(dǎo)致公共環(huán)境污染問題無人問津，環(huán)境行政公益訴訟制度難以獲得持久的推動力。

2.特定社會組織。公民個人在參與環(huán)境行政公益訴訟過程中所存在的能力、信息和資源上的不足，可以被社會組織所彌補。在本質(zhì)上，環(huán)保社會組織的建立是一個“利益組織化”的過程，①參見王錫鋅:《利益組織化、公眾參與和個人權(quán)利保障》，《東方法學(xué)》2008年第4期。它對分散的公民個人的環(huán)保訴求起到一種聚合作用，為公民參與環(huán)境行政公益訴訟提供參與平臺。從《環(huán)境保護(hù)法》的修訂過程來看，特定社會組織可以成為環(huán)境公益訴訟的起訴主體本身沒有爭議，爭議在于對社會組織的條件限制是否過于嚴(yán)格。②參見馬樹娟:《環(huán)保法公益訴訟主體之爭》，2013年7月2日，http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/3054，2014年12月31日。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條，社會組織滿足以下兩個條件就可以成為環(huán)境公益訴訟的原告:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。許多民間環(huán)?！安莞M織”認(rèn)為上述條件過分嚴(yán)格，將自己擋在了環(huán)境公益訴訟的大門之外。③參見金煜:《300余家社會組織可提環(huán)保公益訴訟》，2014年4月25日，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2014-04/25/ content_508572.htm?div=-1，2014年12月31日。對此，一方面公民應(yīng)當(dāng)尊重立法者的選擇，在現(xiàn)行法律建構(gòu)的規(guī)范框架內(nèi)有序地參與環(huán)保工作;另一方面，立法者也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待民間日益強烈地參與環(huán)境公益訴訟的訴求，適時地放寬對社會組織的條件限制，避免數(shù)量過少的環(huán)保社會組織被政府部門“俘獲”而喪失活動的自主性。

3.檢察機關(guān)。在公眾參與環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)中，一個非常有說服力的理論是由美國學(xué)者薩克斯提出的“公共信托理論”。根據(jù)該理論，空氣和水等基本環(huán)境要素是所有公民的共有財產(chǎn)，公民為了管理的方便將這些共有財產(chǎn)委托給政府，政府與公民之間因此建立起一種信托關(guān)系。①參見侯宇:《美國公共信托理論的形成與發(fā)展》，《中外法學(xué)》2009年第4期。需要注意的是，該理論中的“政府”并非指我們通常理解的狹義的行政機關(guān)，而是包括立法、行政和司法在內(nèi)的廣義政府。因此，政府(廣義)與公民之間的這種信托關(guān)系可以理解為，公民委托行政機關(guān)管理環(huán)境資源，同時也委托司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的行為，在必要時可以代表全體公民提起行政訴訟?？v觀大多數(shù)國家的立法，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟原告幾乎成為最普遍的做法。②參見“檢察機關(guān)參與公益訴訟研究”課題組:《檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，《政治與法律》2004年第2期。

我國《憲法》將檢察機關(guān)定位為“法律監(jiān)督機關(guān)”，《行政訴訟法》也規(guī)定人民檢察院對行政訴訟有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。雖然目前對于何為“法律監(jiān)督”尚缺乏明確的憲法解釋，但從此次《行政訴訟法》修改所表現(xiàn)出的立法者的理解來看，“法律監(jiān)督”絕不再僅限于傳統(tǒng)意義上理解的檢察院的抗訴權(quán)。修訂后的《行政訴訟法》將檢察院的法律監(jiān)督權(quán)從以前的抗訴擴展到對行政調(diào)解、立案、判決和裁定的執(zhí)行以及提出檢察建議等諸多方面，③參見袁杰主編:《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，北京:中國法制出版社，2014年，第33-35頁。這意味著檢察院的法律監(jiān)督權(quán)可以通過多種方式行使，而由檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟并未超越憲法對檢察院的職能定位。從國外經(jīng)驗來看，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟幾乎是最為有效的制度設(shè)計。更重要的是，《決定》將“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”列為我國未來司法體制改革的目標(biāo)之一，非常明確地表達(dá)了作為立法領(lǐng)導(dǎo)者的中國共產(chǎn)黨在公益訴訟起訴主體問題上的選擇。因此，本文建議我國未來在修改《行政訴訟法》時賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，同時在修改《環(huán)境保護(hù)法》時將檢察機關(guān)列為環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體之一。如此，檢察機關(guān)不僅可以通過抗訴、檢察建議等方式對行政機關(guān)和法院的行為進(jìn)行事后監(jiān)督，而且在必要時可以直接參與到訴訟中，利用本機關(guān)的信息和能力優(yōu)勢，更好地履行維護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)。

有必要說明的是，雖然特定社會組織和檢察機關(guān)是環(huán)境行政公益訴訟的理想起訴主體，但是，這并非意味著公民個人在環(huán)境行政公益訴訟案件中只能作壁上觀。環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計雖然在實際運行中是以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的出現(xiàn)的，但其終極目的還是要維護(hù)每一位個體公民的環(huán)境權(quán)。因此，有必要設(shè)計公民參與環(huán)境行政公益訴訟過程的若干輔助機制，讓公民個人能夠?qū)嶋H感知到自己的權(quán)利是如何得到維護(hù)的。具體來說主要包括:第一，賦予公民針對檢察機關(guān)的申請起訴權(quán)，建立檢察機關(guān)對公民起訴申請的審查反饋機制;第二，明確享有原告資格的社會組織、檢察機關(guān)的信息公開義務(wù)，凡涉及環(huán)境行政公益訴訟的信息必須及時主動公開;第三，強化各級人大對社會組織和檢察機關(guān)的監(jiān)督功能，明確利用起訴權(quán)謀取不正當(dāng)利益的組織和個人的法律責(zé)任;第四，完善人民陪審員制度，在環(huán)境行政公益訴訟案件中吸收人民陪審員參加審判程序，允許公民旁聽。最后，如果公民意欲獲得環(huán)境行政公益訴訟的起訴資格從而直接參與法庭審判，還可以根據(jù)法律的要求組建相關(guān)社會組織，這就要求國家要切實保障公民個人的結(jié)社權(quán)。

三、環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

受案范圍對于法院來說是一種過濾機制，它將那些目前國家無法通過訴訟途徑予以保護(hù)的公民權(quán)益暫時排除在訴訟過程之外。誠如論者所言，“行政訴訟范圍的寬窄絕不是立法者的一種偶然選擇，它是一個國家的政治、經(jīng)濟及法治狀況的綜合反映”。①江必新、梁鳳云:《行政訴訟法理論與實務(wù)》(上卷)，北京:北京大學(xué)出版社，2011年，第142頁。雖然修改前的《行政訴訟法》將法院受案范圍限制在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，但其所限定的范圍在司法實踐中不斷被擴大，②參見何海波:《行政訴訟受案范圍:一頁司法權(quán)的實踐史1990-2000》，《北大法律評論》第4卷第2輯，北京:法律出版社，2002年，第569-587頁。并最終在2014年修改后的《行政訴訟法》中擺脫了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的限制。從我國行政訴訟法治現(xiàn)實來看，一項行政爭議只有同時滿足兩個要件才能被納入行政訴訟的受案范圍:要件一，公民對爭議事項應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的權(quán)益，具備相應(yīng)的權(quán)益基礎(chǔ);要件二，該項權(quán)益應(yīng)當(dāng)處在《行政訴訟法》的保護(hù)范圍之內(nèi)。這兩方面的內(nèi)容在訴訟程序上是一種遞進(jìn)的關(guān)系:原告在起訴時首先要證明一般公民對爭議事項具備權(quán)益基礎(chǔ)，然后要證明該權(quán)益處在《行政訴訟法》保護(hù)范圍內(nèi)，是《行政訴訟法》所欲保護(hù)的對象。只有滿足這兩個要件，原告才有可能敲開法院的大門。

(一)要件之一:權(quán)益基礎(chǔ)

任何國家的行政訴訟法都不可能將發(fā)生在公民與行政機關(guān)之間的所有爭議均納入到行政訴訟受案范圍中。這就意味著，在行政訴訟程序中，只有那些值得法律保護(hù)的基本權(quán)益才有可能作為爭議焦點出現(xiàn)。而所謂“值得保護(hù)的基本權(quán)益”，一般體現(xiàn)在一個國家的法律體系當(dāng)中，成為類型化的公民基本權(quán)益。原告要提起環(huán)境行政公益訴訟，首先要回答的問題就是其所欲保護(hù)的權(quán)益是否為我國現(xiàn)行法律所承認(rèn)。只有那些得到我國立法承認(rèn)的公民權(quán)益，才有可能構(gòu)成環(huán)境行政公益訴訟中原告起訴的權(quán)益基礎(chǔ)。

所謂權(quán)益基礎(chǔ)，就是指公民依法所享有的、在受到行政機關(guān)侵犯以后可以請求法院予以保護(hù)的權(quán)利和利益。具體到環(huán)境行政公益訴訟而言，公民在具體的環(huán)境事件中因行政機關(guān)作為或者不作為而受到損害的，應(yīng)當(dāng)是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)成為我國環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)益基礎(chǔ)。理由在于，雖然當(dāng)下在我國形形色色的環(huán)境事件中，公民可能因為環(huán)境污染而遭致身體健康乃至生命的威脅，受到損害的權(quán)利客體不盡相同，但這些損害均是由于環(huán)境污染而引起的，而環(huán)境作為一項公共資源，應(yīng)當(dāng)全民共享、全民共治。所以，將環(huán)境權(quán)作為我國環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)益基礎(chǔ)，在理論和實踐中均不存在太大的阻礙。

然而，從我國的規(guī)范體系來看，環(huán)境權(quán)目前還沒有被立法確認(rèn)為公民的一項基本權(quán)利。當(dāng)下與公民參與環(huán)境保護(hù)活動關(guān)系最密切的法律當(dāng)屬《環(huán)境保護(hù)法》。該法第五條將公眾參與作為環(huán)境保護(hù)工作的基本原則之一，在宏觀上確認(rèn)了公民有參加環(huán)保工作的權(quán)利。第五十三條第一款則更加明確地規(guī)定了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作的權(quán)利。從解釋學(xué)的意義上分析，上述規(guī)定確認(rèn)了公民對環(huán)保工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是這三種權(quán)利顯然無法作為環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)益基礎(chǔ)。雖然公民可以為了維護(hù)這三項權(quán)利而發(fā)起行政訴訟程序，但也只能幫助公眾更全面地獲取環(huán)境信息或者更加真實地參與環(huán)境保護(hù)工作，終究無法在普遍意義上成為一項可以針對不同行政不法行為都能主張的基礎(chǔ)性權(quán)利。由此，在立法上確認(rèn)環(huán)境權(quán)作為一項公民基本權(quán)利的必要性得以彰顯。③參見徐祥民:《環(huán)境權(quán)論——人權(quán)發(fā)展歷史分期的視角》，《中國社會科學(xué)》2004年第4期。

(二)要件之二:行政訴訟中受保護(hù)的權(quán)益范圍

在行政訴訟中，原告起訴除了要具備權(quán)益基礎(chǔ)，還要證明該權(quán)益屬于《行政訴訟法》的保護(hù)范圍，否則該權(quán)益就只能停留在紙面上而不具備規(guī)范效力。修訂后的《行政訴訟法》將其保護(hù)范圍從“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大到“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，實際上為環(huán)境行政公益訴訟打開了一扇窗戶。根據(jù)修訂后的《行政訴訟法》第十二條第六項規(guī)定，“申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟”，該條已經(jīng)非常明確地將行政不作為納入到行政訴訟的受案范圍。根據(jù)該條第十二項規(guī)定，行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，同樣可以提起行政訴訟。該條最大的亮點在于，它明確了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)之外的其他合法權(quán)益同樣受到《行政訴訟法》的保護(hù)。

根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第六項和第十二項的規(guī)定，可以得出以下兩個結(jié)論:結(jié)論一，公民既可以起訴行政機關(guān)由于濫用職權(quán)等作為導(dǎo)致的環(huán)境侵權(quán)行為，也可以起訴行政機關(guān)面對環(huán)境問題時的消極不作為。結(jié)論二，無論原告起訴行政機關(guān)作為還是不作為，都需要證明其所主張的環(huán)境權(quán)益屬于此處的“合法權(quán)益”，屬于現(xiàn)行法律保護(hù)的權(quán)益。因此，為了啟動環(huán)境行政公益訴訟，原告就需要證明其所主張的權(quán)益是合法的，是能夠得到現(xiàn)行實定法支持的。

由此，接下來的問題在于如何準(zhǔn)確理解“合法權(quán)益”。由于我國《行政訴訟法》及相關(guān)法律并未對什么是合法權(quán)益作出較為明確的界定，因此在很大程度上“合法權(quán)益”成為一個不確定的法律概念，從而給法院的司法裁量留下很大空間。毋庸置疑，我國法律明確規(guī)定的公民基本權(quán)利肯定處在“合法權(quán)益”的概念范疇之內(nèi)，因此理解“合法權(quán)益”的真正困難在于如何界定“益”。如果我國希望在構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的過程中避免受到不確定法律概念的影響，那么最佳的方式應(yīng)當(dāng)是明確公民的環(huán)境權(quán)。如此以來，公民因環(huán)境權(quán)受到侵害而提起的行政公益訴訟，將毫無爭議地屬于法院受案范圍。

綜合以上對有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的兩要件分析可知，目前修訂后的《行政訴訟法》將保護(hù)范圍擴大到“合法權(quán)益”，實際上為法院受理人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)之外的其他類型案件留下了裁量空間，但公民環(huán)境權(quán)的立法缺位卻使得原告在提起環(huán)境行政公益訴訟時可能缺少相應(yīng)的權(quán)利基礎(chǔ)。事實上，司法傾向保守的天性加上當(dāng)下中國法院能動性不足的事實，也要求立法機關(guān)對可以通過訴訟程序加以保護(hù)的權(quán)利類型進(jìn)行明確規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》確立環(huán)境公益訴訟的事實也說明國家認(rèn)識到對公民環(huán)境權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的必要性。因此，通過立法確認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán)，不僅能為有權(quán)主體提起環(huán)境行政公益訴訟提供完善的權(quán)益基礎(chǔ)，為法院受理環(huán)境行政公益訴訟案件提供明確的實定法支持，而且還將促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)立法的體系化和協(xié)調(diào)化。

四、環(huán)境行政公益訴訟案件的管轄制度

法院管轄范圍與行政區(qū)劃相一致，是我國訴訟管轄制度的基本原則。雖然這一原則因為可能導(dǎo)致行政機關(guān)對法院審判工作的干預(yù)而飽受學(xué)者詬病，但修訂后的《行政訴訟法》仍然堅持這一原則，只是增加規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)實際情況確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。與此相對應(yīng)，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》確立了地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則。結(jié)合這兩部法律的規(guī)定來看，環(huán)境行政公益訴訟管轄制度的基本原則應(yīng)當(dāng)是由基層人民法院受理一審案件。除了普通的環(huán)境行政公益訴訟案件，對于其他具有重大社會影響的環(huán)境行政案件，可以由中級人民法院、高級人民法院乃至最高人民法院根據(jù)具體情況決定是否由本級法院直接行使管轄權(quán)。

事實上，環(huán)境問題的易跨區(qū)域性和影響范圍的廣泛性決定了此類案件由基層人民法院審理并不是最佳的制度選擇。一般來說，能夠引發(fā)公益訴訟的環(huán)境事件必定是在當(dāng)?shù)鼐哂休^大社會影響力的“重大、復(fù)雜”案件。此類案件按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，可以由中級人民法院管轄。但從我國已有案例來看，中級人民法院對于審理此類案件的積極性并不高，①參見何海波:《行政訴訟法》(修訂版)，北京:法律出版社，2011年，第217頁。從而導(dǎo)致此類案件只能由業(yè)務(wù)能力有限的基層法院審理，這對于保障公民訴權(quán)并及時解決爭端、化解社會矛盾顯然是弊大于利。因此，通過立法明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟案件由中級人民法院管轄在制度設(shè)計上似乎更加合理。

需要特別提及的是，與普通行政訴訟案件不同，由于現(xiàn)實中環(huán)境問題往往具有范圍廣而跨區(qū)域發(fā)生的特點，環(huán)境行政公益訴訟案件需要確立針對不同影響范圍的環(huán)境問題由不同級別的法院管轄的制度。針對此類案件，有兩種制度設(shè)計方案可供選擇。方案一是由與各涉案行政機關(guān)的共同上級機關(guān)同級的法院管轄;根據(jù)原告起訴請求的不同，各涉案行政機關(guān)可能以共同被告或者第三人的身份參加行政訴訟。方案二則是可以根據(jù)修訂后《行政訴訟法》關(guān)于法院跨行政區(qū)域管轄行政訴訟案件的規(guī)定，由高級人民法院確定若干法院管轄跨行政區(qū)域的環(huán)境行政公益訴訟案件。僅從實效性角度來看，方案一比方案二更加可取。理由在于，跨區(qū)域環(huán)境污染問題的發(fā)生可能是由不同地方政府共同導(dǎo)致的，環(huán)境問題的治理需要這些政府部門共同承擔(dān)責(zé)任;具有跨行政區(qū)域管轄權(quán)的法院是否能夠在涉及其所屬行政區(qū)域的公益訴訟中恪守司法的中立原則而不會在判決中降低其所屬行政區(qū)域的責(zé)任份額?在當(dāng)下各地方法院容易受到本級政府不正當(dāng)干預(yù)的司法環(huán)境下，很難對上述問題作出樂觀回答。也就是說，如果不能擺脫地方各級政府對法院的干預(yù)，很難期望享有管轄權(quán)的法院能夠作出客觀公正的判決，由此更可能引發(fā)各地方法院為了謀求本地區(qū)利益最大化而爭奪環(huán)境公益訴訟管轄權(quán)的問題。而在方案一的制度設(shè)計下，雖然也可能存在下級政府通過上級政府干預(yù)法院判決的現(xiàn)象，但這種干預(yù)力量終究比較微弱，上級法院可以在相對超脫的地位上審理案件并作出判決。

最后，根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定，對于全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件，由最高人民法院行使管轄權(quán)。具體到環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，除了普通的地區(qū)性環(huán)境污染，以下三類案件適合由最高人民法院管轄:一是由于環(huán)境污染給公民身體健康乃至生命安全造成嚴(yán)重危害，而行政機關(guān)對污染的發(fā)生負(fù)有責(zé)任的;二是由跨越不同省區(qū)的環(huán)境污染引發(fā)的環(huán)境公益訴訟，此時最高法院作為各涉事省區(qū)高級法院的共同上級而行使管轄權(quán);三是對跨越國(邊)境而造成國際影響的環(huán)境污染案件行使管轄權(quán)。至于對“重大、復(fù)雜”的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以由司法機關(guān)在司法實踐中不斷總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，由最高人民法院以司法解釋或者指導(dǎo)案例的方式加以推廣。

五、結(jié) 語

建立環(huán)境行政公益訴訟制度，就是要規(guī)范政府環(huán)境權(quán)的行使，讓法律在規(guī)范環(huán)境污染者行為的同時也規(guī)范環(huán)境治理者的行為。我國的環(huán)境公益訴訟制度正在經(jīng)歷“從無到有、從弱到強”的發(fā)展過程。在環(huán)境保護(hù)制度的初創(chuàng)階段，我們顯然不能只滿足于環(huán)境民事公益訴訟，否則就無法遏制行政機關(guān)在面對環(huán)境污染問題時亂作為、不作為的違法行徑，更遑論為生態(tài)環(huán)境提供全方位的保護(hù)。經(jīng)過本文分析可知，雖然經(jīng)歷了頒布實施二十余年來的第一次修訂，但與《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》相比，《行政訴訟法》在構(gòu)建公益訴訟制度方面仍顯滯后。為了構(gòu)建起科學(xué)合理的環(huán)境行政公益訴訟制度，有必要促進(jìn)相關(guān)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)，對《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行進(jìn)一步的修改。具體而言，本文提出以下五點建議:

第一，在《行政訴訟法》中增加公益訴訟條款，允許與被訴行政行為不存在利害關(guān)系的特定主體提起行政公益訴訟。

第二，在《行政訴訟法》中規(guī)定特定社會組織和檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，社會組織和檢察機關(guān)需要滿足的具體條件，可以由各單行立法規(guī)定。

第三，擴大《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于起訴主體的規(guī)定，除了滿足特定條件的社會組織外，檢察機關(guān)也有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

第四，在《環(huán)境保護(hù)法》或者其他的單行立法中確認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán)。

第五，在《行政訴訟法》或者《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟案件由中級人民法院審理，并在實踐中不斷總結(jié)針對不同類型環(huán)境行政公益訴訟案件的管轄權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過上述修改以后，《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》之間關(guān)于公益訴訟所存在的不一致規(guī)定基本被消除，我國可以建立起“以《行政訴訟法》為一般法、以《環(huán)境保護(hù)法》為特別法”的環(huán)境行政公益訴訟制度，從而健全我國的環(huán)境保護(hù)制度體系，并為生態(tài)文明建設(shè)提供最堅實的制度保障。

On the Construction of Environmental Administrative Public Interest Litigation in China

ZHU Xue-lei
(School of Law，Peking University，Beijing 100871，China)

The construction of environmental administrative public interest litigation will be an important step in improving China＇s environmental protection system.In essence，administrative public interest litigation is a kind of objective litigation whose presence does not take the stake between the plaintiff and the sued administrative action as a premise.Compared with the individual citizen，specific social organizations and the procuratorates should be prosecution bodies.Though the revised Administrative Litigation Law has expended the protection scope of lawful rights，it is essential to confirm environmental rights of citizens.A multi-level jurisdiction system should be built to response to different inter-regional environmental problems.To build perfect environmental administrative public interest litigation in China，the Administrative Litigation Law and Environmental Protection Act needs further modification.

environmental administrative public interest litigation;plaintiff qualification;case scope; jurisdiction system

D 922.1

A

1002-3194(2015)04-0047-10

［責(zé)任編輯:趙守江］

2015-03-07

朱學(xué)磊(1991-)，男，山東滕州人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。