摘 要：中美關(guān)系一直是世界外交關(guān)系的重點(diǎn)，本文從19世紀(jì)60年代的中美關(guān)系入手，結(jié)合促進(jìn)上海公共租界設(shè)立的偶然因素——蒲安臣（Anson Burlingame，1820-1870）和他的“合作政策”，分析19世紀(jì)60年代中美關(guān)系及上海公共租界的設(shè)立。

關(guān)鍵詞：中美關(guān)系；蒲安臣；上海公共租界

本文作為教育部青年基金項(xiàng)目“租界法制與中國(guó)法制現(xiàn)代化——以上海租界為視角”（編號(hào)：12YJC820128）的階段性成果。本論文寫作受國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科法律史學(xué)科資助項(xiàng)目（030102）；上海市人文社科基地華東政法大學(xué)外國(guó)法與比較法研究院資助項(xiàng)目（SJ0709）的支持。

中美關(guān)系一直是世界外交關(guān)系的重點(diǎn)，本文從19世紀(jì)60年代的中美關(guān)系入手，結(jié)合促進(jìn)上海公共租界設(shè)立的偶然因素——蒲安臣（Anson Burlingame，1820-1870）和他的“合作政策”，分析19世紀(jì)60年代中美關(guān)系及上海公共租界的設(shè)立。

1861年在中國(guó)近代史上是一個(gè)重要的年份，咸豐帝駕崩，兩宮皇后獲得政權(quán)，以恭親王為首開始了同治改元。同年早些時(shí)候，因時(shí)事所迫，一個(gè)“正式的和永久性的”辦理各國(guó)事務(wù)的機(jī)構(gòu)——總理各國(guó)事務(wù)衙門建立。在西方資本主義勢(shì)力沖擊下，中國(guó)傳統(tǒng)外交開始逐步納入國(guó)際外交的軌道。從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府在對(duì)外關(guān)系上陷入焦灼，大西方人用條約把中國(guó)人拖進(jìn)近代外交。

在總理衙門設(shè)立后，奕奏稱：“治國(guó)之道，在于自強(qiáng)”，拉開了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的序幕。這場(chǎng)標(biāo)榜“自強(qiáng)”的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)除了增強(qiáng)當(dāng)時(shí)清政府的軍事力量，為當(dāng)時(shí)的中國(guó)培養(yǎng)了大量技術(shù)人才外，也成為當(dāng)時(shí)西方國(guó)家對(duì)外貿(mào)易的重要途徑。因此在中國(guó)建立租界、擴(kuò)張租界繼而擴(kuò)展在中國(guó)權(quán)利和權(quán)益成為這一時(shí)期各國(guó)對(duì)華的主要政策和目標(biāo)?；诖四繕?biāo)，結(jié)合各國(guó)內(nèi)部情況，西方主要資本主義國(guó)家對(duì)華政策開始轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，恭親王奕作為清政府中最早與外國(guó)人有個(gè)人往來的人，備受外國(guó)人青睞。他主張遵守條約，改善與外國(guó)人關(guān)系。在總理衙門設(shè)立后，英、法、美、俄四國(guó)公使首度駐京。對(duì)此《北華捷報(bào)》評(píng)論說：“中國(guó)目前正經(jīng)歷著內(nèi)外事務(wù)方面進(jìn)行變革的陣痛，這十分可能成為中國(guó)未來的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，……只要政府強(qiáng)大，既有力量制止內(nèi)亂，又能維護(hù)和平，就會(huì)成為一個(gè)繁榮強(qiáng)大的國(guó)家?！笨梢?，從當(dāng)時(shí)的清政府政策及當(dāng)權(quán)人態(tài)度而言，無論是否心甘情愿，“合作”存在可能。

同年，持續(xù)四年的美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)（1861-1865）爆發(fā)，這段時(shí)期內(nèi)，美國(guó)對(duì)外政策趨于保守，不再謀求更多的權(quán)益和利益?！?861年美國(guó)的駐華海軍幾乎已經(jīng)完全撤退。美國(guó)除去同意別國(guó)做法，實(shí)無從為力。”因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易受到嚴(yán)重破壞，美中貿(mào)易值急劇下降。內(nèi)戰(zhàn)過后，美國(guó)國(guó)內(nèi)滿目瘡痍。從1861年至1870年這段時(shí)期內(nèi)，美國(guó)兩任總體皆無暇東顧，此階段美國(guó)外交便由國(guó)務(wù)卿西華德（William H. Seward，1861-1869）全權(quán)負(fù)責(zé)。西華德非常清楚中國(guó)這個(gè)巨大的海外市場(chǎng)對(duì)戰(zhàn)后美國(guó)的重要性，宣稱：美國(guó)要“在太平洋西岸與東方文化相遭遇”。但繁忙的外交事務(wù)使西華德分身無術(shù)，遠(yuǎn)在巴黎的蒲安臣接受美國(guó)總統(tǒng)林肯的任命，帶著對(duì)中華帝國(guó)的模糊認(rèn)知前往中國(guó)，從此至1867年，蒲安臣成為首位美國(guó)進(jìn)駐北京的駐華公使。

雖然各國(guó)對(duì)華政策趨于同一，但在上海租界內(nèi)卻發(fā)生了巨大震動(dòng)。在1854年土地章程簽訂后，上海英、法、美租界產(chǎn)生了共同的管理機(jī)關(guān)，但各國(guó)之間在租界管理上仍相對(duì)獨(dú)立。在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)期間，英、法、美等國(guó)主要關(guān)心戰(zhàn)爭(zhēng)、修約及戰(zhàn)后利益分配情況，對(duì)租界關(guān)注較少，這一情況使得上海租界情勢(shì)急轉(zhuǎn)。

1862年3月內(nèi)，一些英美僑商在《北華捷報(bào)》發(fā)表言論，提議清政府把上海租界抵押給外國(guó)人。5月，更有外人稱，要把上海及附近置于“有能力保護(hù)和平”的統(tǒng)治之下，“應(yīng)該任命一個(gè)英法聯(lián)軍委員會(huì)，以便對(duì)防守這些城市的清軍加以控制。進(jìn)一步說，我們……必須要求清政府給予我們更多的特權(quán)。” 6月，以金能亨為首的防委會(huì)上書工部局提出：“改上海為自由市，使其受對(duì)華利益最親切之五國(guó)保護(hù)之下，凡華洋居民之掌產(chǎn)業(yè)者，皆有選舉權(quán)，按章選舉代表，設(shè)立一強(qiáng)有力之市政府，統(tǒng)治全租界及其附近之村莊，授以管理財(cái)政及警政之權(quán)，俾其維持秩序，保衛(wèi)居民，藉使租界成為中國(guó)第一商埠。”此種言論意欲使上海成為獨(dú)立于中國(guó)之外的自由市。同時(shí)，英法等國(guó)駐滬領(lǐng)事也意欲促成上海自由市之計(jì)劃。這種計(jì)劃對(duì)駐滬外人來說從表象上看是非常有益的，因此一時(shí)間引發(fā)眾多附議，作為中國(guó)領(lǐng)土之一的上海形式岌岌可危。

在上海短暫停留的蒲安臣對(duì)此感到擔(dān)憂，他在給美國(guó)國(guó)務(wù)卿西華德的信中寫道：“……如果有約各國(guó)能自行協(xié)議對(duì)中國(guó)保守中立，共同維持通商口岸的秩序，并從道義上支持保全中國(guó)固有秩序，那么（美國(guó)）人民的利益將會(huì)大大受益?！彼J(rèn)為英法等國(guó)領(lǐng)事在上海的“準(zhǔn)領(lǐng)土居留地（a quasi territorial concession）”內(nèi)的管轄權(quán)利會(huì)不斷引發(fā)和中國(guó)地方官員的沖突，從而最終會(huì)損害美國(guó)在租界內(nèi)的條約權(quán)利。上海租界的形式讓蒲安臣找到了“協(xié)商與合作”政策的著手點(diǎn)。

經(jīng)過在上海的短暫停留，蒲安臣赴北京履職，在去北京的路上，蒲安臣給西華德的信中又一次提出他的希望：“如果有約國(guó)之間能夠遵守協(xié)議一致對(duì)華保持中立，共同維護(hù)通商口岸的秩序，并支持清政府對(duì)此現(xiàn)存秩序的維持，那么這種秩序?qū)?huì)使我們大大受益?！钡志┖螅寻渤奸_始著手開展此項(xiàng)“合作政策”，他頻繁的拜訪了英國(guó)駐華公使卜魯斯（Bruce）、法國(guó)駐華公使柏爾德密及俄國(guó)駐華公使巴留捷克，讓他們認(rèn)識(shí)到“合作”會(huì)帶來的巨大的利益。雖然此后這四國(guó)公使因?yàn)榉N種原因并未聯(lián)合發(fā)表任何聲明，但1867年的《北華捷報(bào)》中便有記載：現(xiàn)在蒲安臣的“合作政策”在少數(shù)確重要的幾個(gè)有約國(guó)中被認(rèn)可。這一政策由早期駐華使節(jié)蒲安臣和卜魯斯創(chuàng)始并完善的，法國(guó)、俄國(guó)等其他國(guó)家也支持此政策，“合作政策”能夠更好的實(shí)現(xiàn)各國(guó)在華利益。

事實(shí)上“合作政策”確立的時(shí)間早于蒲安臣抵華，此前，“合作”一詞被各有約國(guó)一致認(rèn)可，但由于各有約國(guó)之間利益不同，對(duì)華政策也不同，“合作”僅僅是一個(gè)策略性想法，常因某種利益被臨時(shí)性提出或選擇性放棄。在蒲安臣了解上海的地位和形式之后，合作開始成為一個(gè)政策，成為蒲安臣在華外交工作中倡導(dǎo)和推廣的重心，也正是蒲氏對(duì)此政策的大力推行，使得他受到清政府的賞識(shí)，在駐華公使去職后，接受清政府的聘請(qǐng)代表清政府成為“欽派辦理中外交涉事務(wù)大臣”。

英國(guó)駐華公使卜魯斯也是此政策的積極擁躉，在蒲安臣尚未到達(dá)北京時(shí)，卜魯斯就清晰的認(rèn)識(shí)到英國(guó)很難在中國(guó)建立印度那樣的殖民地，而與清政府保持良好的關(guān)系成為英國(guó)維系在華利益及其在亞洲地位的重要基礎(chǔ)。他強(qiáng)調(diào)盡量減少對(duì)百姓的威脅，與中國(guó)人民“良好且友善”的相處是非常重要的。所以當(dāng)蒲安臣抵京并與之討論“合作政策”時(shí)，他立刻愉快的接受了蒲氏的建議。在蒲安臣和卜魯斯對(duì)“合作政策”的一致認(rèn)可下，“合作”成為一種可以推行實(shí)施的政策，至1863年底，“合作”明確的成為了西方國(guó)家對(duì)華的一致態(tài)度。

在征得各國(guó)公使的一致認(rèn)可過程中，蒲安臣將“合作政策”細(xì)化為，“除去為了保證我們條約上的權(quán)利，我們不會(huì)要求增開通商口岸的領(lǐng)土，我們不會(huì)通過任何方式來干涉中國(guó)對(duì)內(nèi)管轄及領(lǐng)土完整，我們將抵制任何超越此約定的行為?！?/p>

1864年6月15日，蒲安臣在給上海駐滬領(lǐng)事熙華德（George Frederick Seward）的信函中對(duì)“合作政策”進(jìn)一步明確：

“發(fā)生在中國(guó)的一切重大問題必須通過協(xié)商與合作來解決；對(duì)通商口岸的保護(hù)以條約利益為限；對(duì)外人管轄的中國(guó)海關(guān)的管理以行政利益為限；對(duì)中國(guó)政府的支持以維持（有約國(guó)）國(guó)家利益的穩(wěn)定為限；在條約規(guī)定范圍內(nèi)占用租界以不干涉中國(guó)政府對(duì)內(nèi)管理，保證中國(guó)領(lǐng)土完整為限?！?/p>

這一明確的“合作政策”在維持、保存條約利益基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)中國(guó)領(lǐng)土完整。各有約國(guó)之間的條約利益、有約國(guó)和清政府之間的條約利益成為前提條件。這種利益在當(dāng)時(shí)的條件之下不僅各有約國(guó)樂意維持，清政府也不得不暫時(shí)維系。各國(guó)與清政府利益的暫時(shí)同一性，成為“合作政策”得以順利展開推行的前提條件。

這一時(shí)期正是各有約國(guó)資本急劇擴(kuò)張的階段，中國(guó)市場(chǎng)巨大，潛力無窮。對(duì)各有約國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)掠奪比領(lǐng)土的侵占與殖民更加現(xiàn)實(shí)可行。數(shù)次中外戰(zhàn)爭(zhēng)使中國(guó)人民對(duì)西方國(guó)家即畏懼又反感憎惡，各國(guó)為爭(zhēng)奪利益矛盾一觸即發(fā)，必須打造一個(gè)新的中國(guó)秩序。各西方國(guó)家認(rèn)識(shí)到需要通過一種和平的、非武力性的手段來緩和與清政府之間的關(guān)系。維系并穩(wěn)定清政府的現(xiàn)有統(tǒng)治成為前提條件。只有“溫柔的”讓清政府投身西方文明，方能建立一個(gè)有利于各國(guó)的通商環(huán)境?！昂献髡摺睙o疑成為擺在各國(guó)面前的快速而有效的手段。事實(shí)也證明從1863年至1867年的短短四年間，清政府的對(duì)外關(guān)系出現(xiàn)了一種前所未有的緩和狀態(tài)。

在蒲安臣與各國(guó)駐華公使斡旋的過程中，上海租界情勢(shì)瞬息萬變，1862年8月，太平軍第三次進(jìn)攻上海，上海租界緊急召開租地人大會(huì)以加強(qiáng)上海防務(wù)，并成立了一個(gè)委員會(huì)研究改組上海工部局問題。多次主張建立上海自由市的金能亨被選為委員會(huì)成員，鑒于此前組建上海自由市的失敗，此次改組工作非常謹(jǐn)慎。1863年4月委員會(huì)向蒲安臣匯報(bào)了改組的五項(xiàng)原則：

（1）各國(guó)公使應(yīng)該在清政府授權(quán)后才能組建地方機(jī)關(guān)；

（2）該機(jī)關(guān)的權(quán)利不可超越市政范圍——道路、警察，以及為市政工作進(jìn)行的征稅；

（3）未被外人雇傭的華人應(yīng)當(dāng)由中國(guó)政府管轄；

（4）各國(guó)領(lǐng)事只能管理其本國(guó)人民，危害公共秩序者被抓捕后，應(yīng)當(dāng)移交相關(guān)機(jī)關(guān)——清政府或其他相關(guān)國(guó)領(lǐng)事；

（5）市政機(jī)關(guān)中應(yīng)當(dāng)有華人代表，租界內(nèi)華人的處理應(yīng)向其咨詢，并征得同意。2

對(duì)此原則，蒲安臣與英法俄公使快速達(dá)成一致意見，并將其作為“市政機(jī)構(gòu)的適宜的基礎(chǔ)”。以此原則為基礎(chǔ)，9月，美租界召開全體租地人會(huì)議，在會(huì)議中經(jīng)過反復(fù)協(xié)商同意并入英租界。10月英美租界合并正式生效。初期合并后稱為“洋涇浜北首外國(guó)租界”（Foreign Settlement at Shanghai North of the Yang-King-Pang Creek）又稱“英美租界”（English and American Settlement），上海公共租界雛形已成。

此后又有其他英租界領(lǐng)事借口其英租界地域源于同中國(guó)政府所簽訂的協(xié)議，以對(duì)抗上述原則。英國(guó)駐華公使卜魯斯對(duì)此問題明確回復(fù)蒲安臣：“土地主權(quán)仍歸中國(guó)所有?！比欢@種形勢(shì)也讓蒲安臣清醒的認(rèn)識(shí)到租界的屬性問題有必要在各國(guó)公使之間達(dá)成有效一致，方能避免各國(guó)通過割裂中國(guó)土地以獲取利益的惡果。蒲安臣多次與西華德溝通強(qiáng)調(diào)希望國(guó)會(huì)保證中國(guó)政府對(duì)租界地域的所有權(quán)問題，并再次致函熙華德：“我們一直所說的與你密切相關(guān)的concession，并非我們通常意義上的概念。它是指我們的人民（美國(guó)人民）擁有買賣、生活的權(quán)利的條約口岸，此條約口岸源于同中國(guó)政府所簽訂的領(lǐng)土讓與的條約，以及基于此而產(chǎn)生的司法管轄權(quán)?！?/p>

在英美租界的基礎(chǔ)上，上海租界當(dāng)局認(rèn)為“現(xiàn)行條約不能滿足租界的良好管理”，準(zhǔn)備再次修改土地章程以增加工部局的權(quán)力。1865年4月，特設(shè)了一委員會(huì)從事修改章程的工作，1866年租地人會(huì)議通過此章程，后送北京，請(qǐng)北京公使團(tuán)批準(zhǔn)，北京公使團(tuán)除取消了“華人參加市政”的規(guī)定外，未做其他修改。此次章程的修改的主要內(nèi)容在于擴(kuò)展租界工部局的權(quán)限，增加工董人數(shù)，賦予工部局征稅權(quán)等?？梢哉f土地章程的此次修改是蒲安臣推行的“合作政策”的最直觀的體現(xiàn)。

然而“合作政策”的推行帶有強(qiáng)烈的個(gè)人色彩，在英國(guó)駐華公使卜魯斯和美國(guó)駐華公使蒲安臣是這一政策的堅(jiān)定支持者，其二人先后去職后，接替此二人的阿禮國(guó)和勞文羅斯均主張對(duì)華強(qiáng)硬政策。為了極力維系“合作政策”在中國(guó)和各國(guó)的繼續(xù)實(shí)施，蒲安臣接受清政府任命，成為“辦理各國(guó)中外交涉事務(wù)大臣”率團(tuán)出訪。蒲安臣率團(tuán)抵美后，于1868年6月代表清政府與美國(guó)簽訂了《中美天津條約續(xù)增條款》（又稱《蒲安臣條約》），此條約全面彰顯了他的對(duì)華政策，成為他所謂“保全中國(guó)”理論的實(shí)踐。

而推行了五年之久的“合作政策”至少已經(jīng)在上海租界內(nèi)初現(xiàn)成效，基于“合作政策”所修訂的1869年《土地章程》賦予了上海工部局巨大的市政管理權(quán)限。至1870年，上海工部局董事會(huì)通過決議：今后在所有的官方文件中停止使用“英美租界”，用“上海公共租界”標(biāo)明工部局轄下的整個(gè)租界。至1899年，改稱為“上海國(guó)際公共租界”（International Settlement of Shanghai）。

注釋

[1][美]泰勒·丹涅特著：《美國(guó)人在東亞》，姚曾廙譯，北京：商務(wù)印書館，1959年，第314頁。

[2]《上海公共租界略史》，上海：上海宣傳部編譯股印行，1928年，第16頁。

[3]源自《美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第927頁。

[4][美] 泰勒·丹涅特著：《美國(guó)人在東亞》，姚曾廙譯，北京：商務(wù)印書館，1959年，第318頁。

[5]此熙華德是美國(guó)國(guó)務(wù)卿威廉·西華德的侄子，此處采用通譯熙華德。

[6]源自《美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第856-857頁。

[7]源自《美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第856-857頁。

[8]源自《美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件集》（Foreign Relations of the United States），1864年卷，第428-429頁。

作者簡(jiǎn)介

姚遠(yuǎn)，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)講師。