伏海璇

摘 要：行政裁量權是現(xiàn)代行政法的核心內容，對行政裁量權的司法審查既能促進行政裁量權的社會效益，又能有效預防和控制行政裁量權的濫用。在我國，為構建合理完備的行政裁量權司法審查制度，對行政裁量權的司法審查應當以目的不正當、因素考慮缺乏正當性和周密性、違背先前承諾侵害相對人合法預期和信賴利益、違背平等原則、程序不當或違法、怠于或拖沓行使裁量權為審查標準

關鍵詞：行政裁量權；行政裁量權的司法審查標準

1 前言

在社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的背景下，行政裁量權正以前所未有的速度膨脹。正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”行政自由裁量權在促進行政機關行使行政管理職能的同時，也不可避免地面臨著被濫用的危險。因而，加強對行政裁量權的調整和控制成為現(xiàn)代行政法的關鍵。對于行政裁量權，英美法系和大陸法系的國家都持“裁量必須受司法控制主義”的態(tài)度，對行政裁量進行司法審查被公認為控制行政裁量權的最有效方式。因此對行政裁量權的司法審查問題進行研究非常必要。

2 行政裁量權的概念

行政法學界賦予了行政裁量權多種不同的概念。在我國，王珉燦主編的《行政法概要》最早定義了行政裁量權：“凡法律沒有詳細規(guī)定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自由的判斷采取適當?shù)姆椒ǖ模遣昧康男姓胧?。”羅豪才教授在其主編的《行政法學》中這樣定義：“自由裁量權是指在法律規(guī)定的條件下，行政機關根據(jù)其合理判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力”。姜明安在其主編的《行政法學》中將其定義為“行政裁量權是指行政機關在行使法律未作詳細、具體、明確的規(guī)定時，可根據(jù)自己的評價和判斷，確定適當?shù)姆秶?，選擇適當?shù)姆绞?、手段，處理具體事項的權利。”

基于學界對行政自由裁量權的不同定義，筆者認為，行政自由裁量權是行政機關在行使行政職權、從事行政活動的過程中，對于缺乏羈束性法律規(guī)范的具體事項，以法定的權限范圍、原則和標準為根本依據(jù)，結合自己的意志和理解做出價值判斷和價值選擇，并酌情合理予以處理或做出決定的權力。行政自由裁量權的有如下幾個特征：①行政機關行使自由裁量權的前提是處理的具體事項缺乏羈束性法律規(guī)范；②行政裁量權是行政主體在其法定的權限范圍內享有并行使的；②行政機關行使自由裁量權的應以法定的原則和標準為根本依據(jù)；③行政主體在行使自由裁量權可以結合自己的意志和理解；④行政機關行使行政裁量權應對對具體事項做出合理的處理或決定。作為一種行政權力，行政自由裁量權，從取得到行使，從程序到實體，都必須嚴格遵循法律規(guī)定，充分貫徹和體現(xiàn)行政法治的精神和理念。

3 行政裁量權的司法審查標準

在法律平等原則和正當程序原則等抽象原則的指導下，在美國下級法院和學術界，對行政裁量權的濫用一般認為具有以下幾種：（1）不正當?shù)哪康?；（2）忽視相關因素 ；（1）不遵守自己的先例和諾言 ；（4）顯失公平的制裁 ；（5）不合理的遲延。英國以合理性原則和自然公正原則為中心，堅持“越權無效”，不相關的考慮、不適當?shù)哪康摹⒎缮襄e誤、非法委托、不得授予的裁量權、違反地方當局的財政義務、無理性（不合理）和比例原則等八個方面是其對行政裁量權進行司法審查的標準。法國堅持合法性原則與行政均衡原則，其審查標準為判斷事實明顯錯誤、手段與目的不相稱、損失與利益的失衡三個方面。德國并未確定具體的司法審查標準，而是要求區(qū)分不確定的法律概念和行政裁量，并通過司法程序嚴格控制行政裁量權。

在對域外行政裁量權的司法審查標準進行梳理總結后，筆者認為，我國對行政裁量權進行司法審查應當遵循以下標準：

3.1 目的不正當，致使行政行為產生明顯偏差，損害行政相對人的合法權益和社會公共利益

行政行為目的的不正當往往導致行政手段的偏差，以致于侵害行政相對人的合法權益和社會公共利益。如行政機關實施的行政性壟斷行為。行政機關在是否對外地商品頒發(fā)行政許可的裁量中，規(guī)定與本地同類商品不同的技術要求和檢驗標準，對外地商品采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施。行政機關作出此項裁量行為的目的在于限制外地商品流入本地市場，限制排除市場競爭，具有明顯的不正當性，構成行政性壟斷，侵害外地經(jīng)營者的合法權益，也擾亂了正常的市場競爭秩序。顯然，法院對此種目的不正當，損害相對人合法權益和社會公共利益的行政裁量行為應當予以變更或撤銷。具體到審查過程，法院往往可以先審查分析行政裁量行為可能涉及到的所有目的，不論合法目的還是非法目的，然后通過取證，用案件的具體事實來進一步確認該行政裁量行為的真正目的。如果一個行政裁量行為中既有合法目的也有非法目的，且非法目的是主要目的，則屬于目的不正當。而判斷主要目的的標準在于，看非法目的對行政裁量行為的具體處理結果有無實質性的影響。

3.2 因素的考慮缺乏正當性或周密性

因素的考慮缺乏正當性，即考慮了不應當考慮的裁量因素；因素的考慮缺乏周密性，即遺漏了應當考慮的重要裁量因素。以行政機關作出行政處罰為例。反壟斷執(zhí)法機構對達成壟斷協(xié)議的經(jīng)營者進行罰款，在對罰款數(shù)額的裁量中，若考慮到該經(jīng)營者經(jīng)營的企業(yè)對地方財政收入作出了一定的貢獻而減免其罰款數(shù)額，顯然就是缺乏正當性的因素考慮。如果反壟斷執(zhí)法機構不考慮經(jīng)營者主動向其報告達成壟斷協(xié)議的情況并提供重要證據(jù)的因素，反而對其處以較大數(shù)額的罰款時，則屬于缺乏周密性的因素考慮。

3.3 行政行為違背先前承諾，專橫武斷，反復無常，明顯超出相對人的預期范圍，損害行政相對人的信賴利益

無論是基于對契約精神的遵守，還是對相對人合法預期的保護，行政主體作出行政行為都應當執(zhí)行承諾，不可隨意作出變更?！捌跫s”主要指行政主體與相對人訂立的行政合同，如與相關企業(yè)訂立的特許專賣專營協(xié)議。美國《聯(lián)邦行政程序法》中就有對于結論專橫的、反復無常的行政行為，法院有權認定為非法并取消的規(guī)定，英國判例則將合法預期的主要內容概括為明確的承諾、已公布的政策、聽取意見的權利以及繼續(xù)享有權益的權利。行政主體作出的行政裁量行為若違背其先前與相對人達成的協(xié)議，出爾反爾，損害行政相對人合理預期和信賴利益的，便構成權力濫用。

3.4 違背比例原則，對相對人的合法權益造成過度侵害

若行政裁量行為明顯違反適當性或者妥當性原則，違反最小侵害原則，致使采取行政措施所付出的成本明顯超過收益，即是對比例原則的逾越。是否明顯違反。美國哥倫比亞上訴法院審理的國家海軍醫(yī)療中心拒絕某記者關于國會議員麻醉藥品使用劑量情報查詢一案，就是這一司法審查標準的運用。在我國，如果行政裁量行為明顯不合比例，給行政相對人人身、財產或者其他重要權益造成重大的影響，或者造成明顯過度的不必要的損害，則構成行政裁量權濫用。

3.5 違背行政先例或平等原則，致使處理結果顯示公平

平等原則要求行政主體作出行政行為應當對相同情況作相同處理，不可徇私包庇相對人的違法行為。實踐中，行政執(zhí)法機關有時從本部門、本地區(qū)的局部利益甚至個人利益出發(fā)，考慮行政相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等因素，針對相同或者類似的事實、情節(jié)、后果，對不同的對象作出完全不一致的具體處理結果。此種行政行為明顯違背平等原則，構成行政裁量權濫用。

3.6 程序違法或明顯不當

程序正義是實體正義的基礎，程序違法或明顯不當極易導致權利義務關系人利益的失衡。為了實現(xiàn)行政主體作出行政行為符合實體正義，就必須確保行政主體按照法律規(guī)定的程序嚴格執(zhí)法。實踐中，行政機關無正當理由未獲取負責人批準即對相對人的人身、財產采取強制措施，即屬程序違法，構成程序裁量的濫用。在稅務行政執(zhí)法實踐中，稅務機關在執(zhí)法程序方面缺乏慎重選擇，要么停止供應或者收繳發(fā)票，要么動輒調取賬簿，要么草率凍結納稅人賬戶、扣押較大數(shù)額財產等，這些均屬于程序裁量濫用。

3.7 怠于行使裁量權或行使裁量權明顯拖沓

對于符合法定條件的行政相對人的申請，行政機關應當在法定的合理期限及時作出授益性的行政給付行為，以保障相對人能夠獲得基本的生存資料，進行正常的生產經(jīng)營活動。若行政機關怠于行使裁量權或者行使裁量權明顯拖沓，則會給相對人的正常生活和生產經(jīng)營造成嚴重影響。在相對人人身權和財產權益急需得到保護的危急情況下，行政裁量權行使的怠惰和遲延會造成難以彌補的損失。據(jù)此，行政機關怠于行使裁量權或明顯拖沓行使裁量權的行為構成違法。此外，對于法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的裁量權，行政機關的不作為也構成裁量的怠惰?！墩畔⒐_條例》第十四條第四款賦予了行政機關在認為不公開可能對公共利益造成重大影響的情況下可以決定對涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息予以公開的裁量權。無論出于什么目的，如果行政機關有意不公開信息，也構成裁量怠惰。

4 結語

行政裁量已經(jīng)成為行政管理活動的主要方式，行政裁量法律制度的完善勢在必行，而司法審查則是保障這種制度合法運行的必要機制。目前我國行政裁量權的司法審查對合法性原則與合理性原則的選擇較為模糊，司法審查標準在合理定位司法裁量與行政裁量之間的關系方面的不足需要我們認真對待，這涉及到司法權對行政權審查的縱向尺度和行政法治的發(fā)展。筆者簡要總結了主要英美法系和大陸法系國家對行政裁量權進行司法審查的原則和標準，為在我國構建一個合理完備的行政裁量審查制度提出了理論上的建議。司法機關在審查行政裁量權的實踐中，應當根據(jù)現(xiàn)實的需要和社會效益不斷改進完善我國的行政裁量司法審查制度，促進行政裁量權不斷走向規(guī)范化和服務化。

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