劉巖+梁雪美

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在“深化干部人事制度改革”中指出，要“破除‘官本位觀念”，“推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度”。這就是說(shuō)，公務(wù)員管理制度要由“官本位”向職務(wù)與職級(jí)并行的“雙本位”制度方面變革。解放軍如何“破除‘官本位”，深化干部人事制度改革，是當(dāng)前軍內(nèi)外各界人士普遍關(guān)注的問(wèn)題。

解放軍自從1952年統(tǒng)一評(píng)定軍隊(duì)級(jí)別、1955年實(shí)行軍銜制度以后，就建立了以級(jí)別（軍銜）為“本位”的干部人事管理制度。1965年軍銜制度被取消后，軍隊(duì)級(jí)別改為國(guó)家機(jī)關(guān)行政干部級(jí)別（簡(jiǎn)稱“行政級(jí)別”）。后來(lái)，在解放軍中又實(shí)行了干部職務(wù)等級(jí)制度，并恢復(fù)了軍銜制度。

在60多年里，解放軍在干部人事管理工作中，各種“本位”制度都作過(guò)嘗試，但在各個(gè)階段執(zhí)行中的利弊得失，似乎尚沒(méi)有人進(jìn)行過(guò)總結(jié)論述。對(duì)此，筆者作些簡(jiǎn)要回顧與評(píng)析，以饗讀者。

1952年至1980年，解放軍對(duì)干部實(shí)施“級(jí)別（軍銜）本位”管理制度

解放軍在建軍初期的艱苦歲月里，正如毛澤東在《井岡山的斗爭(zhēng)》一文中所述，“紅軍至今沒(méi)有什么正規(guī)的薪餉制，只發(fā)糧食、油鹽柴菜錢和少數(shù)的零用錢”，“什么人都是一樣苦，從軍長(zhǎng)到伙夫，除糧食外一律吃五分錢的伙食。發(fā)零用錢，兩角即一律兩角，四角即一律四角”。那時(shí)，官兵生活待遇沒(méi)有什么差異，軍隊(duì)未曾評(píng)定什么等級(jí)，所以干部管理不存在運(yùn)用何種“本位”制度的問(wèn)題。后來(lái)，隨著環(huán)境的變化，物質(zhì)條件的逐步改善，軍隊(duì)成員的生活待遇按職務(wù)的高低略微有了一些差別。這種在全軍指戰(zhàn)員范圍內(nèi)的差別，于1938年開(kāi)始在津貼標(biāo)準(zhǔn)上得到體現(xiàn)。

1938年12月，八路軍總部發(fā)布《各級(jí)津貼之規(guī)定》，將全軍的津貼劃分為六等，每月為：師、旅干部5元；團(tuán)、營(yíng)干部4元；股長(zhǎng)、連長(zhǎng)3元；排長(zhǎng)2元；班級(jí)人員1.5元；戰(zhàn)士1元。當(dāng)年，新四軍也頒發(fā)過(guò)類似的規(guī)定，零用費(fèi)從軍長(zhǎng)到戰(zhàn)士劃分為五個(gè)等級(jí)：5元、4元、3.5元、3元、2元。

從1946年冀魯豫軍區(qū)試行“鑒定干部戰(zhàn)士待遇等級(jí)”起，到1949年底，東北、華北、晉綏、西北等軍區(qū)，先后自行部署評(píng)定了級(jí)別。一般分為旅（軍分區(qū)）、團(tuán)、營(yíng)、連、排級(jí)，有的還設(shè)“師以上”和“班級(jí)”；按級(jí)別體現(xiàn)的待遇有津貼，有保健費(fèi)，有中、小灶等；評(píng)定級(jí)別，一般按所任職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)確定，但強(qiáng)調(diào)照顧“長(zhǎng)期堅(jiān)持于一個(gè)工作崗位上埋頭苦干的同志”，“可根據(jù)其德、才、資標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高其等級(jí)待遇”；多數(shù)單位規(guī)定，評(píng)定級(jí)別的條件為，“德、才各占40%，資占20%”。解放軍在戰(zhàn)爭(zhēng)年代評(píng)定級(jí)別的舉措，反映了“級(jí)本位”意識(shí)的萌芽。

1952年3月，全軍統(tǒng)一評(píng)定了軍隊(duì)級(jí)別，設(shè)軍委主席至戰(zhàn)士共11等24個(gè)級(jí)別。1955年10月，實(shí)行了7等20級(jí)的軍銜制度。1965年6月，在取消軍銜制度的同時(shí)，將軍隊(duì)級(jí)別套改為國(guó)家機(jī)關(guān)行政干部級(jí)別。在1952年至1980的28年間，解放軍以上述三種等級(jí)形式為標(biāo)志，對(duì)干部實(shí)施“級(jí)別（軍銜）本位”的管理。

實(shí)行軍隊(duì)級(jí)別制度階段

以級(jí)別為津貼標(biāo)準(zhǔn)。1952年3月1日，政務(wù)院頒發(fā)軍隊(duì)津貼標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，軍隊(duì)干部的津貼一律按新評(píng)定的級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)共分9等21級(jí)：軍委主席副主席、大軍區(qū)級(jí)、軍委委員級(jí)、正兵團(tuán)級(jí)、副兵團(tuán)級(jí)、準(zhǔn)兵團(tuán)級(jí)、正軍級(jí)、副軍級(jí)、準(zhǔn)軍級(jí)、正師級(jí)、副師級(jí)、準(zhǔn)師級(jí)、正團(tuán)級(jí)、副團(tuán)級(jí)、準(zhǔn)團(tuán)級(jí)、正營(yíng)級(jí)、副營(yíng)級(jí)、正連級(jí)、副連級(jí)、正排級(jí)、副排級(jí)。

以級(jí)別為薪金標(biāo)準(zhǔn)。1954年11月19日，國(guó)防部頒發(fā)《中國(guó)人民解放軍薪金、津貼暫行辦法》，規(guī)定從1955年1月起，在軍官中實(shí)行薪金制度，薪金標(biāo)準(zhǔn)劃分為20個(gè)級(jí)別（取消了津貼標(biāo)準(zhǔn)中的軍委委員級(jí)）。該薪金標(biāo)準(zhǔn)除部分薪金數(shù)額中間略有調(diào)整外，一直沿用到1965年5月底。

實(shí)行軍銜制度階段

以軍銜為薪金以外的其他物質(zhì)待遇標(biāo)準(zhǔn)。以住房面積為例，開(kāi)始國(guó)防部規(guī)定，軍官的住房面積，從大將到準(zhǔn)尉共劃分為10個(gè)等級(jí)。1962年3月，總后勤部頒發(fā)《中國(guó)人民解放軍辦公室、宿舍及公用營(yíng)房面積標(biāo)準(zhǔn)》，其中宿舍面積（單位：平方米）規(guī)定為：上將180～250，中將150～200，少將110～150，大校70～100，上校50～80，中、少校30～50，大尉15～30，上尉以下13～25。再如交通席別，1957年1月，總后財(cái)務(wù)部規(guī)定：“尉級(jí)軍官因公外出可坐火車硬席、輪船三等艙……校級(jí)軍官乘坐軟席座位、輪船二等艙……少將到上將乘坐火車包間，大將乘公務(wù)車?！贝送猓诟刹酷t(yī)療衛(wèi)生、家屬隨軍等待遇標(biāo)準(zhǔn)方面，也都按軍銜等級(jí)區(qū)分。

按軍銜等級(jí)區(qū)分軍官的服役年齡。1955年頒布的《中國(guó)人民解放軍軍官服役條例》規(guī)定，陸軍軍官服現(xiàn)役和預(yù)備役的最高年齡為：少尉30歲，中尉30歲，上尉35歲，大尉35歲，少校40歲，中校45歲，上校50歲，大校50歲，少將55歲，中將60歲，上將以上按具體情況決定。（預(yù)備役略。）

按軍銜規(guī)定非直屬單位軍人的上下級(jí)關(guān)系?！吨袊?guó)人民解放軍軍官服役條例》第35條規(guī)定：“軍銜高的軍官對(duì)軍銜低的一切軍人，均為上級(jí)。軍銜高的軍官在職務(wù)上隸屬于軍銜低的軍官時(shí)，職務(wù)高者為上級(jí)?！?/p>

實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)行政干部級(jí)別制度階段

1965年2月，中央軍委發(fā)出《關(guān)于改革軍官薪金制度的決定》；1965年5月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于取消中國(guó)人民解放軍軍銜制度的決定》。據(jù)此，全軍干部從6月1日起，一律套改為國(guó)家機(jī)關(guān)行政干部級(jí)別。

以行政級(jí)別為干部的工資標(biāo)準(zhǔn)。軍隊(duì)干部的行政級(jí)別，設(shè)三（一、二級(jí)與三級(jí)合并）至二十七級(jí)。1965年5月18日，中央軍委頒發(fā)《關(guān)于修改軍隊(duì)工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定了軍隊(duì)干部每一個(gè)級(jí)別的具體工資數(shù)額。最高的一、二、三級(jí)404元，四至七級(jí)300多元，八至十一級(jí)200多元，十二至十八級(jí)100多元，十九至二十七級(jí)幾十元，最低為32元。1972年5月，中央軍委規(guī)定，“今后提拔基層干部，定為二十三級(jí)”，從此逐步淘汰了二十四至二十七級(jí)。此標(biāo)準(zhǔn)除部分級(jí)別的工資數(shù)額中間略有調(diào)整外，一直執(zhí)行到1980年3月。

行政級(jí)別的其他功能。行政級(jí)別除作為工資標(biāo)準(zhǔn)外，還有調(diào)整其他某些方面待遇的功能。如物價(jià)補(bǔ)貼，總后規(guī)定，從1965年6月起，十三級(jí)以上干部不予補(bǔ)貼；十四至十七級(jí)干部，生活有困難的適當(dāng)給予補(bǔ)貼；十八級(jí)以下干部，全部予以補(bǔ)貼。再如增發(fā)轉(zhuǎn)業(yè)干部生活補(bǔ)助費(fèi)，1975年中央軍委批準(zhǔn)，給轉(zhuǎn)業(yè)干部增發(fā)生活補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：十四級(jí)、十五級(jí)干部，增發(fā)四個(gè)月的本人薪金；十六級(jí)、十七級(jí)干部，增發(fā)五個(gè)月的本人薪金；十八級(jí)以下干部，增發(fā)六個(gè)月的本人薪金；十三級(jí)以上干部不增發(fā)。

全軍干部管理出現(xiàn)“級(jí)本位”和“職本位”并存的“雙本位”現(xiàn)象

1980年3月，中央軍委轉(zhuǎn)全軍工資改革委員會(huì)《關(guān)于部分改革解放軍現(xiàn)行干部工資制度的請(qǐng)示》中，決定以機(jī)關(guān)干部行政職務(wù)等級(jí)承擔(dān)起部分工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)，同行政級(jí)別共同承擔(dān)調(diào)整干部利益關(guān)系的功能，由此形成了“級(jí)本位”和“職本位”并存的“雙本位”現(xiàn)象。職務(wù)與級(jí)別共同作為干部待遇標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目有工資、交通席別、犧牲病故人員撫恤金標(biāo)準(zhǔn)、干部遺屬的生活補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、離休干部職級(jí)待遇的規(guī)定等方面。

“雙本位”的工資標(biāo)準(zhǔn)

1980年4月1日，《軍隊(duì)干部職務(wù)、級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)表》規(guī)定，職務(wù)工資（每月標(biāo)準(zhǔn)）為：軍委正、副主席119元，軍委常委110元，大軍區(qū)正職101元，大軍區(qū)副職、正兵團(tuán)職94元，副兵團(tuán)職87元，正軍職80元，副軍職73元，正師職66元，副師職59元，正團(tuán)職52元，副團(tuán)職45元，正營(yíng)職40元，副營(yíng)職35元，正連職30元，副連職25元，正排職20元，副排職15元。行政級(jí)別工資（每月標(biāo)準(zhǔn)）為：一、二、三級(jí)286元，四級(jí)268元，五級(jí)250元，六級(jí)232元，七級(jí)214元，八級(jí)196元，九級(jí)182元，十級(jí)168元，十一級(jí)154元，十二級(jí)140元，十三級(jí)126元，十四級(jí)112元，十五級(jí)102元，十六級(jí)92元，十七級(jí)82元，十八級(jí)72元，十九級(jí)65元，二十級(jí)58元，二十一級(jí)51元，二十二級(jí)44元，二十三級(jí)37元。

1985年工資改革后，干部工資由職務(wù)工資和級(jí)別工資兩部分構(gòu)成的格局沒(méi)變，但二者的比重有較大調(diào)整。職務(wù)工資所占比重由30%上升為58%，級(jí)別工資所占比重由70%下降為36%，顯示了“職本位”因素增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

“雙本位”制度在其他待遇方面的體現(xiàn)

交通席別和旅館房間標(biāo)準(zhǔn)方面。1965年5月，總后勤部頒發(fā)《中國(guó)人民解放軍差旅費(fèi)的規(guī)定》：“副總參謀長(zhǎng)，總政治部副主任，總后勤部部長(zhǎng)、政治委員，軍區(qū)、軍兵種司令員、政治委員和六級(jí)以上干部，乘火車包房、輪船一等艙，住旅館套間或單間；軍職和七級(jí)以上干部乘坐火車軟席，輪船一等艙，住旅館單間；師職和十四級(jí)以上人員……乘火車軟席、輪船二等艙，住旅館單間或兩人一間。”1980年6月，總后勤部重新頒發(fā)的上述規(guī)定中，將享受同一火車席別和輪船艙位的職務(wù)與級(jí)別規(guī)定為：副兵團(tuán)職以上干部或行政六級(jí)以上干部，正、副軍職干部或行政七級(jí)以上人員，正、副師職干部或行政十四級(jí)以上干部，團(tuán)職以下干部或行政十五級(jí)以下干部。

烈士撫恤金標(biāo)準(zhǔn)方面。1980年8月，財(cái)政部和民政部頒布的烈士撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為：師職或十三級(jí)以上為1000元，團(tuán)職或十四至十七級(jí)為950元，營(yíng)職或十八至二十級(jí)為900元，連排職或二十一級(jí)以下為850元。

干部遺屬的生活補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面。1986年2月，總政治部和總后勤部《關(guān)于調(diào)整隨軍的犧牲病故干部遺屬生活補(bǔ)助費(fèi)的通知》規(guī)定：犧牲病故的行政十七級(jí)或正團(tuán)職以下干部無(wú)固定工資收入的遺孀，每月發(fā)給生活費(fèi)50元；行政十六級(jí)或副師職干部，無(wú)固定工資收入的遺孀，每月發(fā)給生活費(fèi)55元；行政十五級(jí)或正師職干部無(wú)固定工資收入的遺孀，每月發(fā)給生活費(fèi)60元。其余以此類推，逐級(jí)或逐職每月增發(fā)5元。

干部離休條件的規(guī)定方面。1965年8月，總政治部頒布的《關(guān)于取消軍銜減薪定級(jí)后干部待遇和各種批準(zhǔn)權(quán)限的幾項(xiàng)規(guī)定》中，對(duì)干部離休的條件規(guī)定為：“抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期入伍的團(tuán)職干部，十四級(jí)以上干部，可暫留隊(duì)離職休養(yǎng)?！?982年1月4日，國(guó)務(wù)院和中央軍委頒布的《關(guān)于軍隊(duì)干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》中，規(guī)定干部的離休條件為“年大體弱不能堅(jiān)持正常工作的一九三七年七月六日以前入伍（含參加革命工作，下同）的干部；一九四五年九月二日以前入伍的團(tuán)職或行政十八級(jí)以上干部以及與其職、級(jí)相當(dāng)?shù)母刹浚灰痪潘木拍昃旁氯找郧叭胛榈膸熉毣蛐姓募?jí)以上干部以及與其職、級(jí)相當(dāng)?shù)母刹俊薄?/p>

去世干部在媒體上刊登消息方面?？傉尾?975年頒布的《關(guān)于〈解放軍報(bào)〉刊登干部逝世消息的通知》規(guī)定，其條件是“一、正軍職以上干部，二、行政八級(jí)以上干部”。以后又規(guī)定“副兵團(tuán)職、正軍職或行政八級(jí)以上（包括原少將）干部……逝世后在《解放軍報(bào)》上發(fā)一簡(jiǎn)短消息”。

全軍完全實(shí)行“職本位”制度階段

解放軍1988年再度實(shí)行軍銜制后，原來(lái)干部的行政級(jí)別被取消，又因地方干部的級(jí)別不久前也取消了，所以沒(méi)有賦予軍銜調(diào)整各種人事關(guān)系的功能?？傉尾堪l(fā)文說(shuō)：“有些同志期望實(shí)行軍銜制度與工資改革同步進(jìn)行……這個(gè)問(wèn)題涉及工資制度的改革，情況比較復(fù)雜。軍委經(jīng)過(guò)再三研究，確定這次授銜暫時(shí)不與工資掛鉤，這是考慮到各方面的因素和影響；考慮到服從整個(gè)國(guó)家工資制度改革的進(jìn)程；也考慮到一開(kāi)始實(shí)行軍銜制度，有些矛盾還不清楚，待實(shí)踐一段之后，研究可能出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，再與工資掛鉤，這樣分步走會(huì)更加穩(wěn)妥一些?！币虼?，軍銜的因素除了在服飾和軍銜工資上有所體現(xiàn)外，其他方面包括調(diào)整指揮關(guān)系、服役關(guān)系、利益關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，均以職務(wù)等級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，而與軍銜無(wú)緣。

用職務(wù)規(guī)范干部的待遇和服役期限

目前，解放軍以職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的待遇覆蓋了干部待遇的絕大部分領(lǐng)域，主要有職務(wù)工資、職業(yè)津貼、住宅標(biāo)準(zhǔn)、住房補(bǔ)貼、水電補(bǔ)助、糧差補(bǔ)助、車輛編制、公勤人員配備、交通席別、醫(yī)療保健、家屬隨軍、轉(zhuǎn)業(yè)安排、退休安置、治喪規(guī)格、遺屬撫恤、離休干部的營(yíng)具配備、看文件聽(tīng)報(bào)告的規(guī)格等。于是，出現(xiàn)了有的大校可以入住“將軍樓”，而有的少將仍然住在校官（師職）樓里的“倒掛”現(xiàn)象，令許多人感到奇怪。

外國(guó)軍隊(duì)和中國(guó)歷史上的軍隊(duì)以及解放軍1965年以前實(shí)行軍銜制期間，都是以軍銜等級(jí)規(guī)范軍官的服役期限，這有利于通過(guò)古今中外軍官服役期限的對(duì)比，研究軍官服役期限設(shè)置的普遍規(guī)律，使之設(shè)置得更加科學(xué)合理。而解放軍1988年再度實(shí)行軍銜制后，一律以職務(wù)等級(jí)區(qū)分服役期限，這種辦法，無(wú)論在橫向上與各國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況，還是縱向上與國(guó)內(nèi)的歷史狀況，都沒(méi)有對(duì)象可比，使我們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上失去了縱橫比較和互相借鑒的機(jī)會(huì)。

用職務(wù)規(guī)范干部的上下級(jí)關(guān)系

2002年3月頒布的《中國(guó)人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》在“軍人相互關(guān)系”一節(jié)中規(guī)定：“在行政職務(wù)上未構(gòu)成隸屬關(guān)系時(shí)，行政職務(wù)高的是上級(jí)，行政職務(wù)低的是下級(jí)，行政職務(wù)相當(dāng)?shù)氖峭?jí)。在相互不知道行政職務(wù)時(shí)，軍銜高的是上級(jí)，軍銜低的是下級(jí)，軍銜相同的是同級(jí)?！?/p>

這一規(guī)定的問(wèn)題是，在行政職務(wù)上沒(méi)有隸屬關(guān)系的軍人，也要按行政職務(wù)確定上下級(jí)關(guān)系，只有在相互不知道行政職務(wù)時(shí)，才以軍銜等級(jí)確定上下級(jí)關(guān)系。這是一條很不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄒ?guī)條款，相互知不知道職務(wù)并沒(méi)有客觀條件的依據(jù)，一個(gè)人本來(lái)知道對(duì)方的行政職務(wù)高于自己，但他硬說(shuō)不知道，不服從指揮而造成損失時(shí)，便無(wú)法判定是非。

解放軍在處理級(jí)別（軍銜）與職務(wù)關(guān)系中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)

將級(jí)別（軍銜）作為干部人事管理的“本位”機(jī)制，是實(shí)行品位分類制度國(guó)家或團(tuán)體的普遍規(guī)律。官員的個(gè)人級(jí)別與履行工作職務(wù)的崗位，是一種相輔相成的關(guān)系。一般的規(guī)律是，干部個(gè)人的等級(jí)與其工作的崗位之間，要通過(guò)法律程序規(guī)定一個(gè)互相匹配的對(duì)應(yīng)關(guān)系，軍隊(duì)稱之為編制軍銜。中外大多數(shù)軍隊(duì)的編制軍銜有一定的幅度，解放軍軍官職務(wù)的編制軍銜，除了極少數(shù)一職編一銜外，絕大多數(shù)一職編兩銜或數(shù)銜。個(gè)人的等級(jí)與職務(wù)的編制等級(jí)，既不必完全等同，又不可過(guò)于懸殊。因此，就有一個(gè)如何正確處理級(jí)別（軍銜）與職務(wù)的關(guān)系問(wèn)題。解放軍在處理這個(gè)問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得認(rèn)真總結(jié)。

干部提職不提級(jí)使級(jí)別（軍銜）與職務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系失調(diào)

解放軍在處理級(jí)別（軍銜）與職務(wù)的關(guān)系問(wèn)題上，在級(jí)別（軍銜）制度建立的初期，自覺(jué)或不自覺(jué)地遵循了職級(jí)相互匹配這一規(guī)則，但是時(shí)過(guò)不久，便逐漸地背離了這一規(guī)則，使級(jí)別（軍銜）與職務(wù)的距離逐漸拉大。1979年12月17日，全軍工資改革委員會(huì)在向中央軍委所作的《關(guān)于部分改革我軍現(xiàn)行工資制度的請(qǐng)示》中指出，解放軍的工資制度“問(wèn)題越來(lái)越多，嚴(yán)重影響到干部思想的穩(wěn)定和部隊(duì)建設(shè)。當(dāng)前在工資方面存在的主要問(wèn)題是”，“干部提職不提級(jí)，職級(jí)懸殊越來(lái)越大。全軍營(yíng)以上主官干部職務(wù)與工資級(jí)別相稱的僅占11%，工資級(jí)別低于職務(wù)的占89%。同一工資級(jí)別的干部擔(dān)任不同等級(jí)的職務(wù)達(dá)七八個(gè)到十來(lái)個(gè)，如同屬二十一級(jí)干部，現(xiàn)任職務(wù)從排長(zhǎng)到副軍長(zhǎng)；同屬十四級(jí)干部，從副團(tuán)長(zhǎng)到大軍區(qū)職。許多干部反映，現(xiàn)在的工資制度是‘多勞不多得‘同工不同酬”。

在軍銜與職務(wù)的關(guān)系上，也同樣存在著脫節(jié)的問(wèn)題，這里僅以團(tuán)長(zhǎng)為例。1959年3月的資料顯示，在全軍896名團(tuán)長(zhǎng)中，除1名團(tuán)長(zhǎng)為大校以外，其余895名團(tuán)長(zhǎng)的軍銜為上校1名，中校231名，少校649名，大尉14名。74%的團(tuán)長(zhǎng)，軍銜低于外軍團(tuán)長(zhǎng)的編制軍銜兩級(jí)以上。

以上問(wèn)題的出現(xiàn)不是偶然的，是解放軍在處理級(jí)別（軍銜）與職務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系問(wèn)題上，存在著級(jí)別（軍銜）比職務(wù)“寧低毋高”的指導(dǎo)思想。20世紀(jì)50年代，總干部部在會(huì)議上和發(fā)文中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)基本思想是：“今后提拔干部，可以只提職不提級(jí)，或者級(jí)別提慢一些?！薄芭偶?jí)職務(wù)者，職級(jí)可基本相稱；營(yíng)連職務(wù)者，職級(jí)可相差一級(jí)；團(tuán)級(jí)職務(wù)者，職級(jí)可相差一至兩級(jí)，個(gè)別特殊情況亦可相差三級(jí)；師級(jí)以上干部，其級(jí)別以基本不動(dòng)為宜?！?/p>

1965年5月24日，總政治部在批轉(zhuǎn)總政干部部所作的《關(guān)于減薪定級(jí)工作情況報(bào)告》中，明確規(guī)定不再把干部的級(jí)別與職務(wù)差距當(dāng)作問(wèn)題看待?！秷?bào)告》說(shuō)：“在干部中同一職務(wù)，級(jí)別有高有低，或者職務(wù)高級(jí)別低，或者正職的級(jí)別低于副職的級(jí)別，這些現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)看作是正常的……這樣有利于新生力量生長(zhǎng)，也有利于新生干部以自己的模范作用在群眾中樹(shù)立威信?！?/p>

在上述指導(dǎo)思想支配下，軍隊(duì)級(jí)別套改為國(guó)家行政干部級(jí)別后，就沒(méi)有對(duì)級(jí)別與職務(wù)規(guī)定明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也沒(méi)有規(guī)定晉升制度，加上原來(lái)大多數(shù)干部的級(jí)別就低于職務(wù)，因而時(shí)過(guò)不久便出現(xiàn)職務(wù)與級(jí)別大幅度脫節(jié)的現(xiàn)象。比如軍長(zhǎng)、軍政委，按規(guī)定一般應(yīng)為七級(jí)，但沒(méi)有一名七級(jí)干部，多數(shù)為十級(jí)，還有十四級(jí)的。師長(zhǎng)、師政委，按規(guī)定為九級(jí)，但多數(shù)為十三、十四級(jí)，還有十七級(jí)的。團(tuán)長(zhǎng)、團(tuán)政委，按規(guī)定為十二級(jí)，但多數(shù)為十六、十七級(jí)，還有二十二級(jí)的。營(yíng)長(zhǎng)、教導(dǎo)員，按規(guī)定為十五級(jí)，但多數(shù)為十九、二十級(jí)，還有二十三級(jí)的。連長(zhǎng)、指導(dǎo)員，按規(guī)定為十八級(jí)，但多數(shù)為二十二、二十三級(jí)。排長(zhǎng)按規(guī)定一般應(yīng)為二十一級(jí)，但絕大多數(shù)為二十三級(jí)。

在解決級(jí)別與職務(wù)失調(diào)問(wèn)題時(shí)從一端走到另一端

全軍絕大多數(shù)干部的級(jí)別與職務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)，不僅“勞酬不符”，使級(jí)別工資大為降低，給生活造成困難，而且按職務(wù)規(guī)定的待遇，廣大機(jī)關(guān)、院校干部因所任職務(wù)的編制等級(jí)不明確而無(wú)法享受，比如家屬隨軍。20世紀(jì)50年代，曾規(guī)定凡具備大尉、營(yíng)級(jí)、35歲、15年軍齡條件之一者均可獲準(zhǔn)。取消軍銜后將大尉改為十七級(jí)，營(yíng)級(jí)自發(fā)地轉(zhuǎn)為營(yíng)職，年齡、軍齡依舊。憑年齡與軍齡規(guī)定，干部必須等到35歲左右家屬才能隨軍團(tuán)聚，憑十七級(jí)基本沒(méi)有希望。那時(shí)，新中國(guó)成立前后入伍、30歲左右的干部，級(jí)別大都在十九級(jí)以下，且級(jí)別長(zhǎng)期凍結(jié)很難熬到十七級(jí)，因而職務(wù)的提升成為希望所在。然而，同樣的兩個(gè)連長(zhǎng)，一個(gè)調(diào)到機(jī)關(guān)當(dāng)參謀，他的職務(wù)等級(jí)永遠(yuǎn)按連級(jí)干部看待；而另一個(gè)擔(dān)任了副營(yíng)長(zhǎng)，即成為營(yíng)職干部，家屬即可隨軍。

對(duì)于諸如此類由于制度不完備帶來(lái)的不合理現(xiàn)象，機(jī)關(guān)、院校干部很多待遇問(wèn)題越來(lái)越突出，因而他們強(qiáng)烈要求盡早解決這一矛盾。于是，1978年公布的《中國(guó)人民解放軍干部服役條例》，在第16條中對(duì)機(jī)關(guān)干部評(píng)定職務(wù)等級(jí)作出了規(guī)定。

1979年7月，總政治部發(fā)出《關(guān)于評(píng)定行政職務(wù)等級(jí)工作的通知》，規(guī)定了機(jī)關(guān)干部職務(wù)等級(jí)的評(píng)定范圍、評(píng)定幅度、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)定方法等實(shí)施方案。機(jī)關(guān)干部職務(wù)等級(jí)正在評(píng)定之際，1980年2月13日，中央軍委批轉(zhuǎn)的全軍工資改革委員會(huì)《關(guān)于部分改革我軍現(xiàn)行干部工資制度的請(qǐng)示》中，將機(jī)關(guān)干部行政職務(wù)等級(jí)擴(kuò)展為全軍的干部職務(wù)等級(jí)，設(shè)定了從軍委主席到副排職，共18個(gè)基準(zhǔn)職務(wù)等級(jí)，職務(wù)同行政級(jí)別共同承擔(dān)起調(diào)整干部待遇的功能。

1988年10月，實(shí)行以職務(wù)等級(jí)為主的工資制度后，完全取消了干部的行政級(jí)別。職務(wù)等級(jí)的評(píng)定和以職務(wù)等級(jí)為主的報(bào)酬制度的實(shí)行，徹底解決了以往級(jí)別與職務(wù)脫節(jié)、“同工不同酬”的弊端。但是，在解決級(jí)別與職務(wù)脫節(jié)問(wèn)題時(shí)，本來(lái)應(yīng)該是針對(duì)級(jí)別的“欠賬”問(wèn)題，將干部過(guò)低的級(jí)別調(diào)整到與其所任職務(wù)相匹配的程度。然而，由于不懂得職務(wù)與級(jí)別的分工原理，我們從級(jí)別與職務(wù)過(guò)于懸殊的一端走到了級(jí)別與職務(wù)過(guò)于緊密、級(jí)別與職務(wù)不分的另一端。

職務(wù)與級(jí)別嚴(yán)重脫節(jié)的根源在于沒(méi)有搞清楚兩者之間的關(guān)系

職務(wù)與級(jí)別嚴(yán)重脫節(jié)本來(lái)是因?yàn)榧?jí)別長(zhǎng)期凍結(jié)所造成的，并不是級(jí)別制度本身的過(guò)錯(cuò)，但是人們用因噎廢食的思維方式將其廢止，將級(jí)別的固有功能強(qiáng)加在了職務(wù)的頭上，自創(chuàng)了一個(gè)職務(wù)等級(jí)，從而把職務(wù)與級(jí)別捆綁在了一起。因此，認(rèn)清級(jí)別與職務(wù)到底是一種什么關(guān)系，便成為討論干部人事管理機(jī)制問(wèn)題的前提。

將、校、尉的軍官軍銜和其他形式的等級(jí)體系，同軍、師、團(tuán)、營(yíng)、連、排長(zhǎng)的職務(wù)等級(jí)體系，都具有區(qū)分等級(jí)的功能，但其屬性不同。軍銜、級(jí)別是授予個(gè)人的等級(jí)稱號(hào)，形象地說(shuō)像頂帽子；職務(wù)是辦事情的崗位，形象地說(shuō)像把椅子。授予級(jí)別（軍銜）和任命職務(wù)，都是一種法律事實(shí)，但法律賦予它們的功能屬性不同。這種功能上的差別，在下列事例上表現(xiàn)得十分明顯。

在確立軍官身份上的功能。軍官身份舊時(shí)稱為官籍，取得官籍的法律依據(jù)應(yīng)該是什么？有的以軍銜為依據(jù)，有的以職務(wù)為依據(jù)。那么從法律意義上講，二者到底誰(shuí)真正具有這種功能？無(wú)疑是軍銜。因?yàn)榉梢?guī)定軍銜是軍官的終身稱號(hào)。故以銜定籍，軍官的身份，包括退役軍官身份，永遠(yuǎn)具有法律效力。而以職定籍，由于職務(wù)不是終身制，當(dāng)職務(wù)被免除，處于待職、休職、退職狀態(tài)時(shí)，其軍官身份便失去了法律條款所賦予的依據(jù)。因此，它不具有規(guī)范軍官身份的法律屬性。

在確定非隸屬系統(tǒng)軍人上下級(jí)關(guān)系方面的功能。法律常識(shí)告訴我們，構(gòu)成軍人之間法律關(guān)系的要素有兩個(gè)：一個(gè)是為他們之間提供法律關(guān)系模式的法律規(guī)范，一個(gè)是符合法律模式的法律事實(shí)。在同一編制系統(tǒng)工作的軍人，其上下級(jí)的法律關(guān)系，是由職務(wù)的法律模式（編制表）和任職的法律事實(shí)（委任令）來(lái)確定的。但這種模式和事實(shí)，離開(kāi)了本隸屬系統(tǒng)便失去了作用。如一團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，與二團(tuán)所轄的營(yíng)長(zhǎng)之間，因?yàn)闆](méi)有出現(xiàn)編制法律所確認(rèn)的適用條件，所以他們?cè)诼殑?wù)上構(gòu)不成法律關(guān)系。然而，軍銜的法律模式是超越隸屬系統(tǒng)的，全體軍人不分單位部門和軍兵種，只要符合軍銜法律所規(guī)范的等級(jí)秩序條件，其上下級(jí)關(guān)系便可得到法律的確認(rèn)。

在調(diào)整軍人利益關(guān)系方面的功能。用職務(wù)作為待遇標(biāo)準(zhǔn)，雖然在一定范圍內(nèi)可以調(diào)整任職高低方面的利益關(guān)系，但對(duì)任職長(zhǎng)短方面的利益關(guān)系是無(wú)法調(diào)整的。這方面利益關(guān)系上的矛盾，正是由于職務(wù)發(fā)展不平衡帶來(lái)的。因此，職務(wù)不具有普遍調(diào)整軍人利益關(guān)系的屬性。而軍銜是一個(gè)人全部勞績(jī)貢獻(xiàn)總和的標(biāo)志，用它作為待遇標(biāo)準(zhǔn)，既可調(diào)整在一級(jí)崗位上任職時(shí)間較長(zhǎng)、職務(wù)發(fā)展較慢人員的利益，對(duì)職務(wù)發(fā)展較快人員的利益也能相應(yīng)體現(xiàn)。因此，軍銜具有普遍地調(diào)整各種人員利益關(guān)系的屬性。

在標(biāo)志軍人社會(huì)榮譽(yù)方面的功能。職務(wù)不是終身制，職務(wù)一旦被免除，只能稱原軍長(zhǎng)、原部長(zhǎng)等；而退出現(xiàn)役軍官的軍銜則不必加“原”，原有的軍銜稱號(hào)可以終身保留，并在規(guī)定的場(chǎng)所可以佩戴軍銜符號(hào)?？梢?jiàn)，職務(wù)只是崗位的符號(hào)，離開(kāi)工作崗位就失去了法律效力，所以不具有規(guī)范軍人社會(huì)榮譽(yù)的功能。真正具有永久性法律效力的社會(huì)榮譽(yù)頭銜，是軍銜稱號(hào)。中國(guó)在立法文件中，規(guī)定有“軍銜是軍人的終身榮譽(yù)”、軍官退役后“軍銜予以保留”等條款。1986年，聯(lián)邦德國(guó)格丁根市為紀(jì)念朱德誕辰100周年掛的紀(jì)念牌上，鐫刻的朱德頭銜，既不是中華人民共和國(guó)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)，也不是中國(guó)人民解放軍總司令，而是中華人民共和國(guó)元帥?？梢?jiàn)，國(guó)際上也都是遵循只有軍銜才具有永久標(biāo)志社會(huì)榮譽(yù)屬性的這一常規(guī)。

職務(wù)等級(jí)導(dǎo)致了軍隊(duì)干部管理領(lǐng)域產(chǎn)生許多弊端

職務(wù)等級(jí)導(dǎo)致官職終身制

解放軍評(píng)定干部職務(wù)等級(jí)的初衷，是消除因級(jí)別與職務(wù)失調(diào)所帶來(lái)的干部“同工不同酬”“多勞不多得”的弊端。然而，在解決這一問(wèn)題時(shí)，自創(chuàng)了一種職務(wù)等級(jí)，從而由級(jí)別與職務(wù)嚴(yán)重失調(diào)的一端，走到了級(jí)別與職務(wù)合二為一、彼此不分的另一端。

這種把級(jí)別與職務(wù)捆綁在一起的辦法，雖然消除了級(jí)別與職務(wù)脫節(jié)的弊端，達(dá)到了“干什么事拿什么錢”的目的，但是也導(dǎo)致了官職終身制，即“不干這個(gè)事仍拿這個(gè)錢”的弊端。

職務(wù)等級(jí)忽視了人的因素

解放軍大軍區(qū)司令員為什么有的是中將，有的是上將？原因就是每個(gè)人的總體貢獻(xiàn)之和有差異，這就是“以人為本”制度的體現(xiàn)。然而，職務(wù)等級(jí)卻是任什么職就是什么級(jí)，一個(gè)職務(wù)無(wú)論初任、久任，無(wú)論任職者的歷史貢獻(xiàn)大小，都一刀切地享受同一級(jí)別的待遇。

干部配備使用，任何時(shí)候都不可能在資歷貢獻(xiàn)上完全一致，總是有一定的新老差別，只不過(guò)是這種差別有時(shí)大些，有時(shí)小些。軍官的編制軍銜之所以要規(guī)定一定的幅度，也正是出于這個(gè)原因。軍官的級(jí)別（軍銜）與職務(wù)保持一定的合理幅度，主要是出于干部本身的因素，是“以人為本”方針的具體體現(xiàn)，是一種比較科學(xué)的制度。而職務(wù)等級(jí)則絲毫不考慮人的因素，是一種“以事為本”的產(chǎn)物。

職務(wù)等級(jí)的內(nèi)涵不夠確定

解放軍的職務(wù)等級(jí)時(shí)而具有職務(wù)編制等級(jí)的功能，時(shí)而又有個(gè)人等級(jí)的功能，內(nèi)涵不夠確定。

職務(wù)是一種崗位，屬于公共資源；級(jí)別（軍銜）是國(guó)家賦予干部享受待遇的標(biāo)志，歸個(gè)人所有。而解放軍的職務(wù)等級(jí)，起初是給職務(wù)規(guī)定的等級(jí)，但是擔(dān)任這一職務(wù)的人一旦坐上了這個(gè)位子，這一崗位的職務(wù)等級(jí)就變成了個(gè)人的級(jí)別，不僅在位時(shí)享有，而且離開(kāi)這個(gè)崗位時(shí)還可以將其帶走。所以，職務(wù)等級(jí)到底是職務(wù)的等級(jí)，還是個(gè)人的等級(jí)，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中都不確定。

職務(wù)等級(jí)助長(zhǎng)了軍隊(duì)中高官比重過(guò)大的弊端

史學(xué)界歷來(lái)認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)臃腫，高官比重過(guò)大，是官制上的一種腐敗現(xiàn)象。根據(jù)解放軍實(shí)行級(jí)別與職務(wù)“雙本位”制度時(shí)期（1985年）調(diào)查的資料，外軍旅長(zhǎng)以上的高職人數(shù)占排長(zhǎng)以上軍官人數(shù)的比例，美國(guó)為0.37%，聯(lián)邦德國(guó)為0.48%，英國(guó)為0.53%，印尼為0.82%，日本為0.88%。解放軍副師（旅）職以上的在職人數(shù)，占到排以上在職干部總額的2.26%，相當(dāng)于美軍的6.1倍，英軍的4.3倍。

1988年實(shí)行“職本位”制度后，職務(wù)等級(jí)可以隨著人走，可以歸干部終身所有；2007年實(shí)行胸標(biāo)制度后，原本不公開(kāi)顯示等級(jí)的文職干部，其專業(yè)技術(shù)等級(jí)或文職等級(jí)，按排連、營(yíng)、團(tuán)、師、軍等職務(wù)等級(jí)在胸標(biāo)中明確標(biāo)識(shí)出來(lái)，所以目前佩戴四排（師職）以上胸標(biāo)者，相當(dāng)普遍。

“銜本位”機(jī)制的運(yùn)用是軍官人事管理制度改革的必然趨勢(shì)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“推進(jìn)軍隊(duì)政策制度調(diào)整改革”中指出，軍隊(duì)干部人事制度改革的任務(wù)是：“健全完善與軍隊(duì)職能任務(wù)需求和國(guó)家政策制度創(chuàng)新相適應(yīng)的軍事人力資源政策制度?！惫P者認(rèn)為，無(wú)論從“軍隊(duì)職能任務(wù)需求”方面看，還是從“國(guó)家政策制度創(chuàng)新”方面看，以“銜本位”取代“職本位”制度，應(yīng)當(dāng)是“軍事人力資源政策制度”改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

1987年6月，在新的軍銜制度實(shí)施前夕，筆者在《試論銜級(jí)在軍隊(duì)干部管理中的地位和作用》一文中，詳細(xì)論證過(guò)級(jí)別（軍銜）作為軍隊(duì)干部人事管理機(jī)制的原理，并提出新的軍銜制度實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)賦予其調(diào)整干部管理制度中各項(xiàng)關(guān)系的功能。那么，以軍銜為“本位”對(duì)干部進(jìn)行管理，在總體上有哪些優(yōu)勢(shì)呢？

“銜本位”管理制度的透明度較高

軍銜是一種“以人為本”的等級(jí)制度，與以職務(wù)區(qū)分等級(jí)的“以事為本”的等級(jí)制度相比，有本質(zhì)上的區(qū)別。

軍隊(duì)人事管理制度同其他人事管理制度一樣，都需要堅(jiān)守公開(kāi)、公正、公平的原則，在軍內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外能夠相互借鑒，得到同行業(yè)和各方面的監(jiān)督，受到制度的約束。解放軍干部管理工作的實(shí)踐證明，干部制度特別是宏觀上的某些重要制度，透明度高不高、有沒(méi)有各方面的監(jiān)督、能不能得到約束，其效果大不一樣。解放軍在高官的比重問(wèn)題上，對(duì)高銜和高職的掌控，領(lǐng)導(dǎo)層的觀念完全不同。

高銜始終掌控較嚴(yán)。20世紀(jì)80年代醞釀軍銜等級(jí)的設(shè)置時(shí)，在上校與少將之間設(shè)大校還是設(shè)準(zhǔn)將，各方面意見(jiàn)不一。中央軍委考慮到設(shè)準(zhǔn)將會(huì)使解放軍的將官比例超過(guò)美、蘇等國(guó)，有礙軍隊(duì)威望和國(guó)家形象，最后放棄了設(shè)準(zhǔn)將的方案。后來(lái)，仍然不斷有人提出設(shè)準(zhǔn)將的建議，中央軍委至今沒(méi)有松口，使現(xiàn)役將官隊(duì)伍一直保持著合理的比例，避免了高銜過(guò)濫現(xiàn)象的出現(xiàn)。

高職過(guò)多。解放軍的高級(jí)職務(wù)雖然超過(guò)了外軍的數(shù)倍，卻沒(méi)有引起應(yīng)有的關(guān)注，一個(gè)重要的原因是中外無(wú)這方面的制度可比。中國(guó)歷史上和外軍大都以軍銜為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)軍官實(shí)行定額管理，法律文件中無(wú)各級(jí)職務(wù)的定額條款。因而，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)解放軍高職比例過(guò)大的現(xiàn)象，沒(méi)有引起足夠的重視。

“銜本位”制度是一種長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制和健康的導(dǎo)向機(jī)制

干部人事管理制度中，職務(wù)和級(jí)別（軍銜）對(duì)干部都能起到激勵(lì)的作用，但其性能和效果不同。職務(wù)激勵(lì)是按干部當(dāng)前職責(zé)權(quán)力的大小進(jìn)行激勵(lì)，級(jí)別（軍銜）激勵(lì)是按干部既往和當(dāng)前全部貢獻(xiàn)的總和進(jìn)行激勵(lì)。兩種激勵(lì)機(jī)制，哪種激勵(lì)的功能比較科學(xué)呢？無(wú)疑是級(jí)別（軍銜）激勵(lì)。因?yàn)樗募?lì)范圍普遍，激勵(lì)機(jī)制公平，激勵(lì)性能穩(wěn)定，激勵(lì)時(shí)效持久。

實(shí)行以軍銜為標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)償制度，可以鼓勵(lì)軍人珍惜自己的斗爭(zhēng)歷史，重視功德的積累，樹(shù)立建功立業(yè)思想。而實(shí)行以職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)償制度，職務(wù)一旦任命，政績(jī)還未取得，待遇即刻提高，軍人就會(huì)視職務(wù)為榮譽(yù)、地位和待遇的象征，模糊了職務(wù)是干事情、盡責(zé)任的崗位觀念。一些人就會(huì)把謀求、占據(jù)職位，當(dāng)作獲取利益的途徑而“跑官要官”“買官賣官”。賦予職務(wù)榮譽(yù)和待遇的職能，還會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)者把某些并不適宜擔(dān)任某種職務(wù)的人，為解決其待遇問(wèn)題，任命其到某種并不熟悉和擅長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上，造成任非所用的不良后果。

激勵(lì)機(jī)制具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用，不同的激勵(lì)方法，會(huì)將人們的思想觀念引向不同的方向。級(jí)別（軍銜）激勵(lì)引導(dǎo)人們崇尚功績(jī)，注重功德的積累，起到淡化權(quán)力觀念的功效；職務(wù)激勵(lì)引導(dǎo)人們崇尚權(quán)力，急功近利，強(qiáng)化權(quán)勢(shì)觀念的作用。

總之，實(shí)行“銜本位”的干部人事管理制度，發(fā)揮軍銜的應(yīng)有功能，就可以從制度上實(shí)現(xiàn)干部職務(wù)能上能下，把合適的人放在合適的崗位上。真正實(shí)現(xiàn)任人唯賢，克服任人唯親，防止用人問(wèn)題上的不正之風(fēng)，根除人事管理領(lǐng)域里引發(fā)腐敗現(xiàn)象的制度因素。