秦 鑫 鑫

(太原市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030002)

談經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期太原市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制

秦 鑫 鑫

(太原市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030002)

分析了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期太原市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的背景，闡述了控規(guī)分層編制的必要性，對(duì)控規(guī)編制體系、分層編制的功能定位、主要任務(wù)、完善方向等進(jìn)行了研究，以保證城市在多變的市場(chǎng)環(huán)境下又好又快地發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，控制性詳細(xì)規(guī)劃，編制，方向

1 背景

控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)控規(guī))歷來(lái)是我國(guó)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的基本依據(jù)和地價(jià)測(cè)算的重要依據(jù)。2008年1月1日，隨著《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，控規(guī)在城鄉(xiāng)建設(shè)，尤其是城市中的地位逐漸確立。盡管控規(guī)如此重要，但在總結(jié)當(dāng)前實(shí)施過(guò)程中碰到的最重要問(wèn)題是80%以上的控規(guī)在使用中都需修改，尤其在工礦企業(yè)搬遷后的用地及新區(qū)用地上，這些問(wèn)題更加明顯。

2 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

縱觀太原建城歷史，太原市由軍事要塞逐步變成建國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)與政治中心，城市中心也由9.6 km2的府城，逐步向河西、城北、城南發(fā)展。隨著一五時(shí)期的產(chǎn)業(yè)格局的實(shí)施，太原市成為中西部工業(yè)重地，現(xiàn)在的尖草坪區(qū)、晉源區(qū)和萬(wàn)柏林區(qū)仍可見(jiàn)當(dāng)年的產(chǎn)業(yè)布局，因此太原城成為工業(yè)圍城的格局也就不足為怪。隨著十八大召開(kāi)以及城市的更新發(fā)展，太原市居民對(duì)環(huán)境提出了更高的要求，尤其是第三產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)(2014年太原市的三產(chǎn)業(yè)比重為：1.5∶40.0∶58.5)，太原市正從工業(yè)城市向綜合性、多元化的城市發(fā)展。這一點(diǎn)通過(guò)對(duì)比1954年和2011年城市總體規(guī)劃的城市性質(zhì)可見(jiàn)一斑。1954年審批通過(guò)的太原市總體規(guī)劃，其城市性質(zhì)中的產(chǎn)業(yè)陳述為“山西的工業(yè)區(qū)中心”，而在已報(bào)住建部的2011年總體規(guī)劃方案中，已將產(chǎn)業(yè)發(fā)展陳述為“全國(guó)重要的新材料和先進(jìn)制造業(yè)基地”。

2010年12月13日，山西省成為國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，由于太原市是山西的省會(huì)，因此借著國(guó)家政策春風(fēng)其更應(yīng)該當(dāng)好全省轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的“排頭兵”，發(fā)揮好六個(gè)表率作用，努力建成一流的新興產(chǎn)業(yè)基地、一流的自主創(chuàng)新基地和一流的現(xiàn)代宜居城市，并在大力推進(jìn)工業(yè)新型化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)生態(tài)化的進(jìn)程中，逐步將太原建成一流的省會(huì)城市及具有國(guó)際影響力的區(qū)域性現(xiàn)代化大都市。

3 控規(guī)編制

3.1 控規(guī)分層編制的必要性

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型落實(shí)到用地上就是大面積的落后生產(chǎn)力企業(yè)及高污染的企業(yè)用地通過(guò)總體規(guī)劃的層面由工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼　⒐苍O(shè)施、道路、綠地及其他用地，通過(guò)分析，太原市西部、北部及東部大面積的工業(yè)用地進(jìn)行了轉(zhuǎn)型，因此該區(qū)域當(dāng)需要編制控規(guī)時(shí)，有可能存在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度及開(kāi)發(fā)用途不明的區(qū)域，如按照我國(guó)傳統(tǒng)編制辦法進(jìn)行編制控規(guī)的話(huà)，仍會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃指標(biāo)與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度脫節(jié)、規(guī)劃用途與開(kāi)發(fā)意圖脫節(jié)，伴隨而來(lái)也將仍是無(wú)休止的控規(guī)調(diào)整。冗繁的程序以及不確定因素的存在，將會(huì)大大降低太原市的發(fā)展速度，并會(huì)對(duì)太原市的空間布局產(chǎn)生不利的影響。分層編制的提出，正是在這一背景下產(chǎn)生的。究其核心，分層編制主要分為兩個(gè)層面，第一個(gè)層面是為城市預(yù)留足夠的公益性空間，如道路、綠地、公共設(shè)施等，該層面將與上位規(guī)劃完全吻合；第二個(gè)層次主要結(jié)合目前國(guó)家的土地政策，與土地出讓要求相銜接，如合理確定容積率、建筑密度、用地性質(zhì)等。

3.2 控規(guī)編制體系

3.2.1 分層編制

控規(guī)分為片區(qū)控規(guī)和建設(shè)準(zhǔn)則兩個(gè)編制層次，片區(qū)控規(guī)是法定文件，應(yīng)報(bào)市政府審批，體現(xiàn)控規(guī)的剛性?xún)?nèi)容，其主要落實(shí)三方面內(nèi)容：1)片區(qū)功能定位和總量指標(biāo)的確定；2)保證城市健康發(fā)展和塑造城市特色，必須由政府行為控制的內(nèi)容，包括五線控制、公共設(shè)施用地控制、特色意圖區(qū)控制和其他控制要求等；3)劃分街區(qū)、分解片區(qū)容量，確定街區(qū)建設(shè)容量控制要求。

建設(shè)準(zhǔn)則是技術(shù)文件，是對(duì)控規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化和指導(dǎo)，可由規(guī)劃局審批，體現(xiàn)控規(guī)的彈性?xún)?nèi)容，其控制內(nèi)容主要包括土地利用規(guī)劃、街區(qū)配套公用設(shè)施規(guī)劃、地塊強(qiáng)度控制指標(biāo)、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則等。

3.2.2 分類(lèi)控制

為確保圖紙與現(xiàn)實(shí)的可通達(dá)性，本次規(guī)劃將城市的公共設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地按照實(shí)線控制、虛線控制、點(diǎn)位控制及指標(biāo)控制四類(lèi)方式進(jìn)行控制(見(jiàn)表1)。

表1 控制的類(lèi)型

3.3 分層編制的功能定位和主要任務(wù)

分層編制，顧名思義就是將控規(guī)逐層分解，分層控制。其內(nèi)涵大體包括三方面要素：其一，從法律層面講，片區(qū)控規(guī)類(lèi)似于目前上海的分區(qū)規(guī)劃(詳見(jiàn)表2)，具有一定的法律地位和相應(yīng)的權(quán)威性；其二，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，建設(shè)準(zhǔn)則將規(guī)劃區(qū)劃分為若干單元，按照資源優(yōu)化配置、合理利用的原則，對(duì)不同地塊提出不同設(shè)計(jì)條件；其三，從工作內(nèi)容看，分層編制的剛性控制與建設(shè)準(zhǔn)則的彈性指導(dǎo)為城市更加健康有序發(fā)展提供有力保障。

表2 上海中心城規(guī)劃工作體系框圖

3.3.1 功能定位

2009年太原市正式提出控規(guī)分層編制的思路，并于2010年4月頒布《太原市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(草案)》，明確了新時(shí)期控規(guī)編制的體系及內(nèi)容。

控規(guī)作為落實(shí)城市總體規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)、加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)，本次將其分為兩個(gè)層面，意在將太原市規(guī)劃的分級(jí)管理逐步完善化，并在總規(guī)的指導(dǎo)下，建立一個(gè)“覆蓋全市、層次鮮明、管理有序”的城市規(guī)劃工作體系(詳見(jiàn)表3)。

表3 城市規(guī)劃工作體系

3.3.2 主要任務(wù)

從目前的編制實(shí)效來(lái)看，其主要任務(wù)就是將城市總體規(guī)劃確定的總體控制要求進(jìn)行細(xì)化、分解，并在建設(shè)準(zhǔn)則中將街區(qū)統(tǒng)籌安排，科學(xué)有效地指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。

3.4 完善方向

控規(guī)作為城市總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的中間環(huán)節(jié)，從目前存在問(wèn)題來(lái)看，隨著分層編制的進(jìn)一步細(xì)化與完善，其規(guī)劃層面的銜接性、管理層面的可操作性、實(shí)施變更的可彈性將尤為凸顯。

控規(guī)總體的目標(biāo)是“定性、定量”，在實(shí)際實(shí)施中，既要為地塊修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制留有充分的余量，同時(shí)也要保證城市總體規(guī)劃的一些宏觀要求(如空間布局、功能定位、人口規(guī)模、用地規(guī)模等)和公益性用地得到有效控制。因此建設(shè)準(zhǔn)則中的對(duì)于具體地塊的開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)(如容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率等)就更要在規(guī)范及現(xiàn)實(shí)兩者中慎重研究。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著城市化的快速發(fā)展，特大城市不得不面臨規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的矛盾性，雖然每個(gè)城市都制定了城市總體規(guī)劃，但由于總體規(guī)劃在編制時(shí)間上的特殊性，其無(wú)法完全適應(yīng)多變的市場(chǎng)，因此控規(guī)作為指導(dǎo)地區(qū)建設(shè)的根本依據(jù)，既要保證城市又好又快發(fā)展，又要體現(xiàn)總體規(guī)劃的宏觀要求，由此可見(jiàn)兩者的銜接尤為重要，一邊是多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一邊是確定好的戰(zhàn)略目標(biāo)，兩者都要兼顧，這就需要規(guī)劃工作者在目前控規(guī)層面的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善與改進(jìn)。

[1] 段 進(jìn).控制性詳細(xì)規(guī)劃：?jiǎn)栴}和應(yīng)付[J].城市規(guī)劃，2008，32(12)：14-15.

[2] 姚 凱，俞斯佳.上?？刂菩跃幹茊卧?guī)劃的實(shí)踐和效用評(píng)價(jià)[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2008(sup)：259-263.

[3] 韋 東，程 蓉，夏麗萍.控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中分層控制的實(shí)踐[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2008(sup)：276-279.

Discussion on the compilation of Taiyuan controlling detailed planning in economic transformation period

Qin Xinxin

(TaiyuanCityPlanningandDesignResearchInstitute,Taiyuan030002,China)

This paper analyzed the compilation background of Taiyuan controlling detailed planning in economic transformation period, elaborated the necessity of regulatory layered establishment, researched the regulatory compilation system, the function orientation of hierarchical compilation, main tasks, perfect direction etc., to ensure the quickly and well development of city in changeful market environment.

economic transformation, controlling detailed planning, compilation, direction

1009-6825(2015)28-0013-03

2015-07-22

秦鑫鑫(1982- )，男，工程師

TU984

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